我国地方政府债务风险及管理对策毕业论文.doc

目 录 一、 地方政府债务风险的定义及分类2二、地方政府债务风险的特点2（一）规模巨大、局部风险已经出现2（二）隐蔽性强、潜在债务风险大 2（三）缺乏债务风险预警和控制机制 3（四）债务风险危害严重3三、地方政府债务风险的成因分析3（一）地方政府债务管理体制不健全3（二）政府投融资体制改革滞后 3（三）实施积极的财政政策4（四）经济风险和社会风险的转嫁4四、地方政府债务风险的管理对策4（一）健全和完善地方政府债务管理体制4（二）健全和完善地方政府债务监督机制4（三）清查并分类化解存量债务4（四）加快地方政府投融资体制改革5（五）完善分税制财政体制5（六）建立地方政府债务风险预警机制5参考文献6我国地方政府债务风险及管理对策 摘要：1994年分税制改革以来，地方政府在财政收入中支出上升。不完善的转移支付制度并未缓解地方政府的压力，进而造成地方政府债务风险问题。这在一定程度上影响政府正常的收支情况，严重的还会影响地方经济的发展与稳定。因此，地方政府债务问题必须得到足够的重视。本文旨在通过分析目前我国地方政府债务的分类、特点及形成原因，并提出相应的对策来防范和化解地方政府债务风险问题。关键词：分税制改革 预警机制 债务风险 监督机制China's local government debt risk and management strategiesAbstract：Since the 1994 tax reform, local governments expenses has been rising in fiscal revenue.Imperfect transfer payment system does not relieve the pressure on local government, also causes local governments debt risk problems.This affects the normal government revenue and expenditure to some extent, but also has a serious impact on the local economic development and stability.Therefore,local governments debt issues must be given adequate attention.This article aims to analyze the current China's local government debt classification、characteristics and forming reason, and put forward corresponding countermeasures to prevent and mitigate the risks of local government debt issues.Keywords：Tax reform Warning mechanism Debt risk Supervision mechanism我国地方经济的不断发展，其中地方政府适时且合乎规模的举债发挥着举足轻重的作用。地方政府举债在推动当地经济建设、创造就业岗位、提高当地居民生活水平的问题上扮演着重要的角色。但目前我国地方政府债务总额庞大，并成上升趋势，巨额的债务负担乃至债务危机已不容小觑，甚至成为地方经济发展的障碍。 目前我国地方政府债务风险在局部已经显现，未来潜在的风险很大，如不积极防范和化解，向中央政府转嫁，将会严重威胁国家的经济安全和社会稳定。因此，研究我国地方政府债务风险的特点和成因，并提出防范化解的对策，具有非常重要的现实意义。一、 地方政府债务风险的定义及分类 地方政府债务，是指地方政府作为债务人，按照制定的协议或合同规定，承担向债权人偿付资金的义务1。对于政府债务的分类，世界银行高级经济学家Ham Polackova(1998)在其发表的世界银行政策研究论文政府或有负债：一个隐性的财政风险一文中，提出了“财政风险矩阵”的分析框架。之后我国的财政学方面的专家根据我国地方政府的具体情况，重新归纳了政府债务矩阵，把政府债务分为以下四种类型。1、直接显性债务。是指由法律或合同明确规定，必须由政府偿还的债务。2、直接隐性债务。是指产生于政府中长期公共政策，并没有以法律、合同明确规定的政府债务。3、或有显性债务。是指以法律、合同形式确定的，在某一特定事件发生情况下，需要由政府偿还的债务。4、或有隐性债务。是指没有被政府纳人预算，但在特殊情况下，政府不得不偿还的债务2。 二、地方政府债务风险的特点 在多年的发展演变历程中，地方政府的债务风险呈现以下四个特点。（一）规模巨大、局部风险已经出现我国地方政府目前有多少债务，谁也说不清。造成这种局面的主要原因：一是我国地方政府债务是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，又有经济、社会中公共风险可能向政府转嫁而形成的或有债务，直接债务是确定的，而或有债务具有不确定性。二是政府债务统计主要包括直接债务，未涵盖全部或有债务。三是由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有债务。但这绝不能说地方政府债务规模不大，从一些媒体披露出来的信息看，地方政府债务规模已相当大。国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，乡（镇）政府债务2200亿元，平均每个乡（镇）负债400万元。如此巨额债务与地方政府目前有限偿债能力的严重不对称，在一些地方已引发了局部性债务风险，出现了支付危机。（二）隐蔽性强、潜在债务风险大在地方政府债务中，或有债务占有相当的比重。虽然或有债务目前还不是地方政府的直接债务，不需要地方政府现期偿还，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变。 （三）缺乏债务风险预警和控制机制为了克服中央政府为地方政府提供隐性担保而产生的道德风险地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担，西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控，如果哪个地方政府可能出现债务风险，便及早采取措施进行防范、控制和化解。我国目前地方政府债务种类多，或有债务比重大，而政府债务统计口径又不统一，主要是直接债务，未包括全部或有债务。这就使中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，从而使债务负担率、债务依存度、偿债率等指标无法运用，地方政府债务风险预警机制无法建立，大大削弱了中央政府对地方政府债务风险的监控，使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态。（四）债务风险危害严重我国地方政府债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对基础设施、教育、科技等地方公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面财政支付危机造成的干部职工工资拖欠，国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和再就业、企业离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会影响社会稳定。2002年我国中央财政的债务依存度已高达61.46%，大大超过2530%的国际警戒线，偿债率也达到23.75%，也超过了22%的国际警戒线。在这种情况下，如果中央政府对地方政府债务风险进行援救，将会拖垮中央财政，危及整个国家的经济安全和社会稳定。三、 地方政府债务风险的成因分析（一）地方政府债务管理体制不健全我国地方政府对债务融资的监管分散，不能实行有效的监督管理，致使许多债务融资存在于中央政府和地方政府的监管之外的“灰色地带”，分布于各个职能部门和其所属的企事业单位，从而造成债务融资的总量难以确量。这样因为资金管理的涣散而无法集中使用，就很容易造成债务资金使用效率的下降。更有甚者，因为无法量化债务融资总额，诸如偿债率、负债率等各种量化指标也就无法控制债务风险，致使财政部门就无法及时安排偿债资金，而只能采取被动的办法应对，像财政预算扣款、利用预算外资金垫付等权宜之计。（二）政府投融资体制改革滞后 在我国经济体制转轨中，原有的计划经济体制下的政府投融资体制已经打破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立。这种新旧交替的政府投融资体制必然存在许多漏洞和缺陷，主要表现在：一是政府投资范围过宽，不仅涵盖公共产品领域，而且涵盖部分竞争性领域。在竞争性领域，由于国有经济固有弊端，无法和民营、外资企业竞争，政府投资建成的国有企业大批亏损破产。二是政府投资缺乏整体规划和科学论证，形成许多无效工程、“胡子”工程和“首长”工程。三是政府多部门融资，分散管理，融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确。四是偿债意识淡薄，偿债责任难以落实。由于政府投融资体制的上述缺陷，形成了相当一批无效投资，项目收益根本无法还款，还款责任最终转嫁给地方政府，形成巨额的政府债务。（三）实施积极的财政政策1998年以来，为了治理通货紧缩，国家实施了积极的财政政策。1998年到2002年，中央共发行国债21263.33亿元。国债向地方的投入，对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要银行和地方政府的配套资金。由于国债在地方主要投向社会效益明显而经济效益甚微的基础设施，因此，银行的配套资金实际上成了地方政府担保的贷款，最终偿债责任会落到地方政府的头上。地方政府配套的资金，大多也通过投资公司之类的经济实体从多渠道融资，地方财政投入很少，这也形成了地方政府的债务。另外，国债转贷给地方部分，地方政府还必须还本付息。（四）经济风险和社会风险的转嫁 在我国经济体制转轨中，由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高、市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散、化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。 四、地方政府债务风险的管理对策 经过上述对地方债务的定义、分类、特点和成因分析，我们进一步认识到我国地方债务风险问题的严峻性，为此我结合我国地方与中央的实际情况，提出了以下四个方面的管理对策。（一）健全和完善地方政府债务管理和监督机制首先，要健全举债审核制度，对举债的规模、用途等做一个严格的审核，保证地方政府举债的合理性和谨慎性；其次是健全责任追究制度，地方政府应履行明确政府的债务管理职责，确定政府债务的规模，计算政府债务风险，筹集政府债务偿还资金的责任，对地方政府盲目举债等过失举措造成的后果，应严肃追究其当事人的责任。其次，地方政府应进行债务的公开化，在规定时间内及时、全面的公布债务信息，包括显性债务，以及在一定条件下的隐性债务和或有债务，使地方政府债务信息处在一个安全公开的环境下，做到债务风险的有效预警。其次在做到债务公开、接受来自上级政府和社会大众的监督的前提下，严肃处理对政府债务信息作假的行为，真正做到地方政府债务的公开化，真正实现地方政府债务监督管理的统一有效性3。（二）完善地方税税制 财政体制安排和预算资源在中央地方之间的失衡配置是造成中国地方政府债务显性负债产生的重要原因4。地方税制的改革要健全地方税制、充实地方税体系、壮大地方税收入，进而增强地方政府财政收入，防范与化解地方政府债务风险，通过分级分税制预算管理制度的完善，对中央与地方财政分级分权管理体制进行修正和调整是从根源上化解地方政府债务的最有效手段5。（三）清查并分类化解存量债务 组织大规模的全国地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记，摸清地方政府债务的总量和结构。在此基础上，各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解；对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。地方政府化解存量债务的资金可从预算内资金、预算外资金、国有资产变现收入中筹集，中央财政也应给予一定的债务豁免或资金援助。（四）加快地方政府投融资体制改革 1、规范政府投资范围。按照市场经济要求，政府投资应尽快从一般竞争性领域退出，投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、基础科研、教育等公共产品领域，做好政府应该做的事情。2、建立政府投资项目库。凡是政府投资范围内的项目，都应组织专家进行投资与收益分析，确保项目投资建立在科学、可行的基础上。所有经过专家可行性论证的项目都应进入政府项目库。3、统一政府融资管理。政府投资项目所需资金，无论是对外债务，还是国内金融机构借款、国债、地方公债等，一律由财政部门举借和担保，其它部门不得举债和担保。财政部门应根据政府投资计划编制财政融资的预、决算，加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。4、建立两种不同的偿债机制。对主要体现社会效益而经济效益低下的公益性项目，财政部门应以税收和其它经常性收入作为资金来源建立偿债专项基金，清偿债务。对道路、桥梁、机场、码头等具有可见经济效益的项目，应坚持“谁借谁还”的原则，用项目收益偿还债务。5、制定包括政府投融资决策条件、债务偿还条例和项目决策失误责任追究条例在内的一系列法律法规，实现政府投融资管理的规范化和制度化。（五）完善分税制财政体制1、减少政府层次。分税制财政体制要求一级政府一级事权一级财权，我国目前共有28个税种，而要将这28个税种分到5级政府并形成与各级政府事权相对应的稳定的财权，是非常困难的。因此，建议实行三级加两个半级政府，即中央、省、县三级政府和地（市）、乡（镇）分别作为省、县政府的派出机构，为完善我国分税制财政体制奠定良好的前提。2、在减少政府层次的基础上，以公共产品受益范围为标准，科学合理地划分各级政府之间的事权。属于全国受益范围的公共产品应由中央政府来提供，比如基础教育，按照全国公共产品均等化的原则，以及全国范围内劳动力流动加快，受益范围的扩大，应由中央政府来承担，这也是发达国家通行的做法。属于地方受益的公共产品，再按受益范围的大小由相应级次的政府来提供。3、合理划分各级政府之间的财权。根据事权和财权相对应的原则，以及我国目前的税制和发达国家的经验，中央政府的税收应以增值税、消费税和关税为主，省级政府税收应以营业税为主，县级政府税收应以财产税为主。4、规范和加大转移支付。按照全国公共产品供给均等化原则，中央应缩小、取消专项转移支付，加大对事权大于财权的贫困地区的一般转移支付，坚决杜绝上级政府“创租”、下级政府向上级政府“寻租”的恶性循环，实现地方政府事权与财权的相对称。（六）建立地方政府债务风险预警机制地方政府债务风险的形成，不仅涉及政府举借和担保的国内外债务，涉及经济、社会风险，而且涉及经济发展和财政的偿债能力，涉及财政的管理水平。这些因素长期积累，一旦形成地方政府债务风险，将会对地方乃至全国的财政运行、经济发展和社会稳定造成极大的危害。因此，建议中央制定包括直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性债务在内的完整的地方政府债务统计指标体系，并结合财政、经济、社会发展相关指标，建立地方政府债务风险预警机制，对可能出现的地方政府债务风险及早预警，采取措施，做到防患于未然。6参考文献：1 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