我国电子政务建设面临的背景、挑战及其应对的措施.doc
我国电子政务建设面临的背景、挑战及其应对的措施第6卷第4期2004年l2月武汉科技大学(社会科学版)J.ofWuhanUni.ofSci.&Tech.(SocialScienceEdition)Vo1.6,No.4Dec.2O04我国电子政务建设面临的背景,挑战及其应对的措施冯碧元(武汉化工学院,湖北武汉430073)摘要:本文对我国电子政务的建设面临的背景和挑战进行了分折,进而对我国电子政务建设的应对措施进行了较深入的探讨.指出:建公共服务信息化系统,是电子政务建设的战略选择;统一规划,整合资源,是避免政务"信息孤岛''的必由之路;借鉴国外先进经验是缩小我国与发达国家电子政务差距的有效途径.关键词:电子政务;公共服务;中国中图分类号:D63;c931.4文献标识码:A文章编号:10093699(2004)04004005一,我国电子政务建设的三个阶段以1992年国务院正式提出在全国政府系统推行办公自动化为起始,我国电子政务建设大致经历了三个阶段.启动阶段(19921997).这一阶段,国家明确提出了推行办公自动化的战略构想,并于1993年l2月召开了国家经济信息化联席会议,确立了"实施信息化工程,以信息化带动产业发展"的指导思想,启动并有效实施了"金卡","金桥","金关"等重大信息化工程,拉开了政府信息化序幕.起步阶段(19982001).1998年4月,"青岛政务公开网"在互联网上开通,标志着我国电子政务建设从孕育走向面世,在随后两年间,地级市以上政府普遍实行了政府上网工程.2000年,党的十五届五中全会提出"以信息化带动工业化"战略方针后,全国电子政务建设速度明显加快,截至2001年,全国大多数乡级以上政府普遍开通政府网站,并通过网站,向社会发布信息,有的县级网站还尝试为公众提供在线服务.2001年l2月,国家信息化领导小组召开第一次会议,提出了第一个国家级信息化专项规则,国务院并据此作出"中国信息化建设,政府要先行"的重要决策.这标志着我国电子政务建设已在探索中起步.发展阶段(2002).2002年7月,国务院信息化领导小组召开第二次全体会议,正式将大力推进电子政务作为全国信息化建设的重点工作.随后,国务院颁发l7号文,明确提出,我国近期电子政务建设的目标是围绕"两网一站四库十二金"的框架展开.党的十六大报告郑重地将电子政务建设与我国新一轮行政管理体制的改革目标结合起来,要求通过发展电子政务,促进"行为规范,运转协调,公开透明,廉洁高效"行政管理体制的形成,实现政府机构的精简,统一,效能.这就将电子政务建设提到了前所未有的高度.在党的十六大精神指引下,我国电子政务建设步人了发展快车道.以北京,上海为例,已经建成公用信息平台和政务信息网站,形成了体系完整,结构合理,高速宽带,互联互通的电子政务网络系统.2003年7月,国家信息化领导小组召开第三次会议,将电子政务建设作为我国信息化建设当前需着力抓好的"四个方面工作之一"加以部署,提出要按照统一规划,突出重点,整合资源,统一标准,保障安全的原则,建成我国电子政务体系的基本框架.这为我国电子政务建设的快速发展指明了途径.二,我国电子政务建设面临的背景与挑战(一)信息时代对政府组织形态变革的需求一般认为,现有的政府组织形态是工业革命的产物,从它的形成到成熟已有200多年的历史.随着信息时代的渐至,这种金字塔式的垂直的政府组织形态已不适应对网络化水平状社会组织结构的管理,需要加以改革.其改革的实质在于:通过政府信息化,对传统的垂直型政府形态中那种部门职能交叉,审批过多过滥,办事程序不严,行收稿日期:20040906作者简介:冯碧元(1951一),男,湖北天门市人,武汉化工学院研究员,主要从事R&D管理研究与组织行为学研究2004年第4期冯碧元:我国电子政务建设面临的背景,挑战及其应对的措施4l政流程不畅,权力运行透明度不高的行政弊端予以革除.因此,建设电子政务的构想一经形成,便迅速被列入所有工业化国家的政治日程,并以迅猛之势加以推行.我国的电子政务建设正是在这种国际信息化背景下起步的.(二)经济全球化对政府职能转变的促动进入21世纪,我国经济面临着世界经济大潮的冲击.加入WTO之后,我国政府敏锐地认识到,来自WTO的冲击,不仅显现于产业领域,更重要的是针对政府职能.政府的经济管理职能不仅在于要按照WTO的规则管理好我们的内企,而且要协调好已经引进的大量的外企,更重要的是"走出去",到世界经济舞台上与"狼"共舞.这就要求我们从更高层次上转变政府的经济管理职能.而推进电子政务建设,既可以实现政府在网络环境下对各类企业的管理和监控,实时有效地沟通政府与企业间的联系,提高经济运行效率,同时还可以实现电子政务与电子商务的对接,使各类企业平等地享受政府提供的一站式服务.这是作为一个大国政府所应承担的职责J.(三)信息产业市场空间对电子政务的吸纳毋庸置疑,电子政务建设与信息产业的发展有着密切的血缘关系.信息产业的进步为电子政务的发展提供了强大的技术和装备的支撑.而电子政务的建设又为信息产业的发展提供了巨大的市场和商机.有关资料显示,截至2002年底,美,英和德,法,日分别有6o%和40%的政府服务项目是通过因特网和其他通讯方式实现的.在未来五年内,我国电子政务对信息产业所提供的内需也将逐渐扩大,仅与电子政务相关的采购额,年增长率就可达25%,其硬投入可望突破2000亿元大关.以电子政务软件采购为例,发达国家已达软件市场总量的1/3,而我国目前政府软件产品采购量只占软件总体市场的14.1%.可以预见,我国未来电子政务建设中的软件和信息服务的投入比例将大大提高,仅软件采购量即可达300亿元.因此,国外主要软件厂商纷纷推出各自的电子政务产品及应用解决方案,急欲抢占我国电子政务的巨大市场.(四)国外电子政务的激烈挑战联合国经社事务部下属的专门负责推广电子政务的"联合国公共行政与金融网络(UNPAN)"与着名的美国公共行政协会共同对联合国190个成员国电子政务水平调查评估报告中披露:在联合国成员国中,评估综合得分在2.0分以上的所谓电子政务"高度发达"国家共有36个;得分为1.61.99分的电子政务"中度发达"国家共26个;得分为1.01.59分之间的"基本水平"国家共36个,中国在其中排名第31位,与巴基斯坦,塔吉克斯坦等发展中国家同属一类.调查统计报告还显示:在联合国成员国中,有169个国家拥有电子政务网站,在这些国家中,以美国为首的17个国家的电子政务网站建设已达到"传动"水平.其显着特点是,在这些国家的网站上,政府可以有效地通过网上履行管理,审批等职能,民众可以在网上查阅自己的详细资料和信用状况,可以在网上完成缴费,转帐,申办护照,申请入伍等手续.有55个国家的网站被评为"互动"水平,在这些国家的网站上,用户可以下载所需图表和文件,可以通过网站与政府部门取得联系并得到回复.中国与意大利,丹麦,以色列等较发达国家处于同一水平.另有65个国家的政务网站已达到"增强"水平.尚有32个国家的电子政务网站还处于"存在"水平,即仅仅建有网站,能提供基本信引.从上述数据可知,电子政务建设及其发展水平已成为国家实力和文明程度的标志.我国电子政务水平所处的位置与我国在联合国的大国地位是不相称的.我国在电子政务建设方面既面临着欧美绝对优势的压力,又受到亚洲邻国的挑战,如不加快发展步伐,我们与发达国家间的"数字鸿沟"将会越拉越大.三,我国电子政务建设的应对措施(一)构建公共服务信息化系统是电子政务建设的战略选择公共服务信息化属于公共行政范畴,它是在网络系统的支撑下,由政府向公众提供经信息化处理的公共产品的过程.它具有四个基本特征.1.政府服务的主体性纵观世界各国电子政务建设经验,政府无不处于公共服务信息化的主体地位.以美国为例,美国致府认为,政府信息是一种重要的战略资源,当属国家资产.政府主导信息资源数字化,网络化,既可使政府信息资源得到充分地开发与利用.促使政府公共产品有效地为公众服务,又可使政府注重信息的安全,成本,效率之间的关系,恰当处理外网与内网的关系,保证国家核心机密不受到威胁.2.信息收发的权威性公共服务属于政府行为.公共服务的信息收发系统必须具有权威性.如我国政府在抗击非典42武汉科技大学(社会科学版)2004年第4期时期综合运用信息手段,实时公布非典疫情,向国内外充分展示了我国政府抗击非典的果断性,及时性和有效性,所发信息具有充分的权威性,大大提升了政府的公信力,受到了联合国卫生组织的肯定.3.服务门类的广泛性在发达国家,公共服务信息化已经发展到可以整合百姓日常生活中所有问题的程度.比如新加坡,电子政务可为民众提供从生到死的所有信息化服务项目达200多项.4.服务方式的在线J从理论上讲,公共服务信息化可以实现不受时空限制的全天候"在线服务".以日本为例,日本制定的"EJAPAN战略"要求为民服务的一切手续借助电脑和网络完成,使行政机关内部,行政机关和国民之间过去需要见面才能实现的业务全部在线进行,中央和地方的行政网络一体化,保证信息能够上通下达,实现信息的瞬时共享.从上述分析可知,公共服务信息化始终处于电子政务的核心地位.如何根据本国国情,构建行之有效的公共服务,信息化系统,为公众提供最大限度的公共服务,始终是各国电子政务建设所追求的目标.在我国,影响公共服务信息化建设的主要因素在于:国家信息化整体水平不高,地区间信息化发展水平不平衡,沿海发达地区,大城市与欠发达地区在信息化水平上存在明显差距;国民信息化素质较低,据统计,在我国l3亿人口中,只有7%的人接触过互联网;国家行政管理体制改革任务尚未完成,与国际通行原则接轨的电子政务模式还未真正建立;国家财务受限,政府在电子政务建设上不可能象发达国家那样有过高的投资预期等.因此,我国的公共服务信息化建设应本着简便,节省,效能的原则展开.在此方面,众多的行政管理专家和IT厂商正在进行不懈的努力,取得了较好的成果.以华为INtess呼叫中心为例,该呼叫中心依托华为公司的技术优势,系统集成了语音,传真,IP,Web,Email等多种媒体接人手段,创建了高集成度的智能化呼叫中心.该呼叫中心的综合信息服务平台和公共意见服务平台可以方便快捷地为公众提供"一站式"信息服务.二)统一规划,整合资源是避免政务"信息孤岛"的必由之路所谓"信息孤岛",是指在信息环境中,那些彼此相对独立,资源难以共享和兼容的封闭的信息体系.在我国,由于行政管理体制的条块分割,加之政府尚未建立统一的电子政务标准和规范,各部门自行开发软件和系统,重复进行硬件建设等多种原因,从而造成了我国电子政务中的"信息孤岛"现象."信息孤岛"的存在,给我国电子政务带来了直接的影响:第一,政府与部门的业务流不能实现完全意义上的信息整合,政府难于以电子政务的手段实现职能的转变;第二,"电子"与"政务"脱节.一些部门只关注硬件和资金的投入,而忽视了电子政务的本质是推动政府治理的改革与创新,因此,他们推行的所谓电子政务实际上只是对现有体制,管理模式及业务流程简单的"信息化复制".这种重"电子"轻"政务"的倾向不可能使公众得到有效的信息化服务;第三,导致重复建设加剧.由于网站的部门所有,致使一些地方盲目追求设备的先进性,有意无意地惟I1'厂商意志为转移,结果使得"信息孤岛"越建越多,信息壁垒越筑越高.如何克服"信息孤岛"所带来的不利影响,逐步形成行为规范,运作协调,公正透明,廉洁高效的电子政务体系呢?笔者认为,必须从三个方面人手.1.整合信息资源专家认为,消除"信息孤岛",整合信息资源是关键.其切实可行的办法是利用先进的信息整合平台"整合"原有的基础设施和应用系统.这样,不仅可以充分整合利用原有的政务应用系统,快速方便地将现有基础设施和应用系统连接到平台,保护原有投资,而且还可以平滑地实现应用升级和扩充.在此方面,福建政务信息网探索出了较好的做法,他们一方面通过对电信基础网络运营商,系统集成企业,电脑终端供应商,科研院校,政府各部门等社会资源进行整合,在通信网络资源,信息技术的应用,信息源的利用开发上较好地发挥了现有资源的效能;另一方面,以福建电信为依托,运用了千兆以太网交换机,千兆路由器,ATM,双星拓朴结构等现代通信技术,遵循先进性,开放性,可靠性和管理可拓展性原则,统一规划,分步实施,从而确保政务信息网的高起点和未来发展的需要,实现了现有技术和未来发展的有效结合.2.制定统一规划和统一标准国务院电子政务示范工程总体专家组成员,北京大学教授汪玉凯先生认为:当前我国地方政府电子政务建设中存在的四大风险之一就是缺乏统一规划和统一技术标准.据此他提出:目前,首2004年第4期冯碧元:我国电子政务建设面I临的背景,挑战及其应对的措施43先需要制定出一个既符合国家政策导向,又适合本地区,本部门实际的电子政务发展的规划或总体解决方案.制定电子政务规划和标准必须坚持以下原则:第一,政府主导原则.电子政务是政府的工作,其规划必须在政府主导下,遵循业务导向,服务导向,坚持"一把手"负责的原则.第二,先进性与合理性相统一的原则.专家认为,在制定发展规划时,切不可一味追求硬件设备的先进性,而必须强调未来的可连续性和整体布局,应用的合理性,否则,极有可能使电子政务建设脱离实际,给国家造成不必要的损失.第三,社会效益与经济效益相统一的原则.政府所追求的目标,既有经济效益,又有社会效益.从前者看,发展电子化服务,不仅可以减少中间层次,提高行政效率,降低行政成本,而且可以通过对社会经济生活的有效管理而增加国家的财政收入.从后者看,虽然政府提供的各种电子服务不能直接增加政府的财政收入,但可以对企业和公众带来许多直接和间接的经济利益和社会利益,不断改善政府与民众,企业的关系,提升政府的形象和地位,从这个意义上说,电子政务所带来的经济效益和社会效益显得同等重要.3.做到互联互通,网络共享电子政务建设规划,既要体现资源整合,注重效益,又要强调互联互通,网络共享.其中,首先,必须处理好内网与外网的关系.按照国家政策,我国电子政务网络划分为内网与外网两部分,两者之间实行物理隔离.在制定规划时,必须强调内网最小化原则.专家认为,地市一级政府可以不建专门的内网,而把办公网挂在政务外网上,这不仅是经济的,而且是安全的.其次,必须妥善处理安全与应用的关系.从我国国情出发,高度重视网络安全,无可厚非.但是如果把信息安全提升到不适当的地步,必然对电子政务的应用造成不必要的人为障碍,电子政务的价值也会大打折扣.其三,必须强调网络共享的原则.即电子政务规划应充分依据梅特卡夫定律(网络的价值等于网络节点的平方),尽可能提高互联互通程度,给用户留有充裕的节点,以提高网络使用价值,避免人为的"信息孤岛"J.(三)借鉴国外经验是缩小我国与发达国家电子政务差距的有效途径1.为电子政务建设提供法律保证为了保证电子政务的有效实施,美国于1998年通过文书工作消失法,要求美国政府在5年内实现无纸化办公.随着纸质文书的"消失",联邦政府所有的工作和服务都将以网络信息化形式实现.为了实施这一法案,美国各级政府每年总斥资1200亿美元对政府和与电子政务相关的IT厂商予以资助.目前,美国政府网站建设已相当完备与成熟.联邦一级机构和州政府已全部实行网上无纸化办公,几乎所有的县市政府都已建立了自己的网站,可为公众提供全天候的实时服务.又如,日本政府为了保证使电子政务在推广中不因签章问题而引发法律纠纷,于2000年3月向国会提出了电子签名与认证法案,从而使电子签名同本人签字,盖章具有同等法律效力.2.建立以公众为中心的服务型政府英国"电子政府"战略框架中提出的首要问题是建立"以公众为中心的政府",这一宗旨贯穿于英国政府信息化建设的始终.英国政府为了满足公众同政府打交道时"希望能像看电视更换频道一样简单"的心理,将其职能进行重组和排列,并精心设计网站,向公众提供良好的界面,使公众不必为一件事而登录几个网站.英国政府在提供信息化服务时既考虑熟悉信息技术者的工作需求,也顾及到那些不熟悉信息技术者的需求,保留了传统的"柜台式"服务,建立了电话咨询中心,使政府服务可同时通过互联网,手机,触摸屏,微机,数字电视等多种途径实现.此外,英国政府在制定信息化政策和方案时还照顾到了少数民族及残疾人等的特殊需求J.3.对公务员实施网络技能培训德国政府认识到,推广电子政务的障碍不仅在于公众,而且在于公务员.因此,德国政府拟定了公务员电子网络技术培训计划;由德国联邦信息安全局牵头,编写了电子政务手册,从电子政务ABC开始,对电子政务的设计思想,项目组织,软硬件需求等方面进行培训.通过培训,使那些对网络技术不甚了解的公务员也能做出应用性较高的电子政务设计方案4.注重计划的周祥,统一韩国政府自1990年开始分三期推进国家信息化建设,20世纪90年代中期基本奠定了公共部门信息化框架,同时,企业,金融,服务业等民间部门信息化也取得迅速发展.韩国的电子政务建设得益于周祥,统一的目标,这一目标包括7大信息化系统:政府电话会议系统;财政管理信息化系统;政府采购信息化系统;国家电子税收系统;立法信息系统;司法信息系统;地方公共信息化系统.这些目标的实现,为韩国锁定信息强国的目武汉科技大学(社会科学版)2004年第4期标奠定了基础.综上所述,我国电子政务建设与发达国家相比,虽然尚处于初级阶段,但并不意味着我们处于劣势地位.我们完全可以利用后发优势,实现电子政务建设的跨越式发展.事实上,在借鉴国外经验,加速电子政务建设方面,我国已经迈开了可喜的步伐.在电子政务法规建设方面,2003年,我国确立了以XML作为其公文格式规范,2004年,电子签名法(草案)已由人代会表决通过;在电子政务专门人才的引进和培训方面,我国已着手以招募政府雇员的方式,引进高层次电子信息专家,并在国家及各级行政学院设立电子政务培训课程,以使更多的公务员掌握电子政务知识;在政府信息资源的有效开发和利用方面,我国已建立了较为规范的"两公开一监督"机制,广大人民群众作为政府信息的接受者和利用者,已日渐成为电子政务的服务对象.只要我们坚持不懈地努力,我国一定会尽早步人世界电子政务强国之列.参考文献1周宏仁.构建信息时代政务模式N.人民日报,20020413,(7).2徐晓林.政府信息化对社会变革的影响N.光明日报.2002一l1-03,(A3).3张松.联合国为各国电子政务排座N.文汇报,2002100r7,(3).4朱希铎.电子政务如何避免"信息孤岛"N.经济日报,20021212,(9).5苏文.2003,政府网站面面观N.经济日报,20030508,(12).6邱德清.扫瞄国外电子政务N.文汇报,20020610,(11).E?governmentinChina:Background,ChallengesandSolutionsFENGBi-yllrt(WunInstituteofTechnology,Wuhan43oo73,China)Abstract:Thispaperana1)ZeSthebackground,challengesandstagesofChina'SE-governmentdevelopment.Onthisbasis,howtomeetthechallengeshasbeenelaborated.It.ispointedoutthat:theconstructionofapublicserviceinformationsystemisthestrategicchoice;"tounifyplanningandintegrateresourcessotoavoidinformationisland"isamust;andtodrawonforeignsuccessfulexperiencetonarrowthegapinE-governmentdevelopmentbetweenChinaandadvancedcountriesisashort-cut.Keywords:E-government;publicservice;China责任编辑彭国庆_,.:一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一一,2论意专商缔:":基础教育均衡化发展刍议邳建雄,刘军在天津教育在2004年第78期撰文指出,基础教育均衡化发展是指在一定;区域内同一层次的学校,在硬件设施,经费投入,师资力量等方面的相对均衡,以及在此基础上实现办学条件的标准化,均衡化,在地区之间,城乡之间初步实现公民受教育权利的平等和公平.实现基础教育均衡化发展,首先要结合地区实际,认真贯彻落实国家各项相关法令政策.在此基础上,;优化各级政府教育经费投入渠道,充分开发民间教育资源,从而建立起农村基础教育投人保障机:;制,从制度上实现农村基础经费投入的稳定和持续增长.通过改革教育资源分配模式实现教育资:;源的公平分配.具体构想如下:1.在"以县为主"的基础上,依据财政能力确定各级政府的经费分:2担份额;2.加强转移支付对基础教育投入的平衡力度;3.大力开发民间教育资源,积极探索筹措农:村基础教育经费的新途径;4.改革教育经费分配模式.:
