我国现行粮食补贴政策分析 毕业论文.doc

我国现行粮食补贴政策分析 以吉林省辽源市为例 论 文 摘 要粮食行业是较为特殊的行业，其承担着国家政治安全、经济稳定、社会保障、社会稳定等公共品特性，因此，政府须采取必要的调控手段予以重点保护。粮食直接补贴是当今世界许多国家采取的旨在保护和发展本国粮食产业的重要政策。我国从2004年开始全面实施对种粮农民的直接补贴政策，两年多来，产生了一定的政策效果，但也存在着一些问题。本文在整个粮改框架下分析了我国现行粮食直接补贴政策的背景、意义及运行情况,认为从总体上来讲,该政策直接惠及农民,提高了农民的种粮积极性，有利于我国的粮食安全。本文采取理论研究与实证分析相结合的方法，以吉林省辽源市为例，分析了粮食直接补贴对农民的种粮意愿、收入和生产投入的影响。文章分别从微观经济学和宏观经济运行的角度指出现行粮食直补政策存在的局限性，并联系实际提出完善粮食直接补贴的政策建议。关键词：粮食直接补贴，农民收入，粮食安全目 录一、绪论1（一）选题的背景及意义11.粮食产业的特殊性12.实行粮食直接补贴政策的背景33.实行粮食直接补贴政策的现实意义3（二）文献综述51粮食直接补贴的目标52粮食直接补贴的方式选择53粮食直接补贴的效应64粮食直接补贴的完善方向6（三）研究目标和研究方法7二、现有粮食直接补贴政策的类型及评价8（一）按计税面积补贴8（二）按粮食播种面积补贴8（三）按农民出售商品粮数量补贴8三、粮食直接补贴政策实施情况及效应分析以吉林辽源市为例10（一）吉林省辽源市2005年粮食直接补贴的主要内容101.粮食直接补贴的范围102.粮食直接补贴的依据103.粮食直接补贴资金的兑付方式10（二）粮食直接补贴政策对农户种粮意愿、收入和生产投入的影响101.调查情况的说明102.粮食直接补贴对农民扩大种粮面积的意愿影响较弱113.粮食直接补贴对农民增收有一定贡献124.粮食直接补贴对农民每亩粮食生产投入量影响甚微13四、现行粮食直接补贴政策的局限性14（一）从微观经济学的角度看粮食直接补贴政策的局限性14（二）从宏观经济运行的角度看粮食直接补贴政策的局限性151.地方政府的补贴负担与其粮食安全贡献率不对称152.补贴模式存在着农户补贴所得与粮食生产不对称153.农户的“亲环境”粮食生产补贴缺失164.粮食直接补贴不能取代价格支持16五、粮食直接补贴政策完善的措施17（一）增加农业支持总量17（二）改革直接补贴基金制度18（三）选择体现农户即期生产对国家粮食安全实际贡献率的模式18（四）范围应该扩大到农户“亲环境”粮食生产项目19（五）粮食直接补贴和新型保护价配合使用19参考文献21致谢23一、绪论（一）选题的背景及意义1.粮食产业的特殊性（1）粮食产业具有弱质性、低效性。我国粮食生产依托的土地资源有限，耕地面积逐年递减，农业基础设施相对落后，而且粮食生产仍严重依赖自然气候条件，仍处于“靠天吃饭”阶段，受以上这些条件制约，我国的粮食生产供给存在着较强的不稳定性，又由于生产周期长，供需弹性小，很难在短期内迅速调整供给量，极易出现供给数量的不足或过剩，单纯依靠市场进行价格调节，容易引起市场和价格的剧烈波动。我国农户粮食生产规模普遍较小，粮食生产难以获得社会平均利润，基本无利可图，按资本流动规律，投入粮食产业的资本越来越少，不断流向外部，特别是近几年我国农业生产基本处于投入产出为负的状况，粮食经济到了不可持续、农业到了不可维持的境地。所以，在市场经济条件下，为防止农业资源外流导致粮食生产过度萎缩，政府必须进行政策干预，给予适当的补贴。 （2）粮食供需具有不对称的市场结构完全竞争性。完全竞争的市场结构，是指一个行业内，企业的数量很多，企业所提供的产品是无差异的，在这种市场条件下，由于任何一个企业所提供的商品数量在整个市场上所占的份额都微不足道，这就使任何一个企业都无力操纵市场，只能是市场价格的接收者。我国粮食生产供给领域，由于粮食商品大体上由2亿农户提供，而且作为生产主体的农户又不完全掌握粮食市场信息，因而非常接近这一理论假设。而对于流通环节来讲，国有购销企业仍占据着绝大多数市场，国家虽然开始允许个体私商开始从事粮食收购，但竞争并不充分，同时全国没有形成统一市场，还部分程度地存在着条块分割，需求市场不具有充分竞争机制，在这种不对称的市场条件下，粮食价格不能够完全取决于总供给和总需求的搏弈，而是倾向于对需求方有利的市场格局，粮食价格难以真正反映市场价值。这些都决定了农民在单纯依靠市场的条件下，依靠增加粮食产量是难以提高收入水平的，也享受不到居民收入水平提高和社会发展所带来的好处。改变这种状况的途径，一方面是要提高粮食生产者的组织化程度，提高他们与粮食流通环节和消费者进行平等对话的权利，提高他们对政府决策的影响程度，在目前我国农村农户分散生产经营，缺乏有组织的经济合作组织的状况下，是难以实现平等对话，因此必须通过另一方面，即由政府实施农业保护制度，形成工业对农业的反哺机制来实现。 （3）粮食生产具有正外在性属性。“外在性”又称外部效应，是指私人费用与社会费用或私人收益与社会收益之间的非一致性。产生“外在性”的原因主要是某人或某企业行业影响了其他人或企业，却没有为之承担相应成本费用或没有获得相应的报酬。外在性又分为“正外在性”和“负外在性”两种，“正外在性”是指个别企业或个人带给社会的收益大于其个人收益，属“收益外溢”。粮食生产就具有这种“正外在性”特征。对一个地区而言，生产粮食越多，就意味着输出资源越多，利益流失越多，机会成本也越大。这就决定着无论是产区政府还是农户都不愿多种粮，都不愿意做亏本的买卖。粮食生产的这种“正外在性“，决定了粮食生产的许多投入要靠政府实现，其中包括对粮食主产区和粮农的政策补贴。 （4）粮食产业具有国民经济基础性。粮食是国民经济和社会持续稳定发展的基础，作为关系到国计民生的基础性商品，它是其它行业产品的重要原料，在目前我国多数居民收入较低的条件下，也是构成人们日常支出的主要组成部分，粮食价格一旦大幅度上涨，会带动以粮食为原料的相关行业产品的价格上涨，人们的日常支出也会普遍上涨，由此出现成本的水涨船高式增长，而这种普遍的上涨往往成为物价整体上涨的诱致因素，从而对国民经济造成重大影响。上世纪80年代后我国几次比较大的通货膨胀，其引发和先导因素主要就是粮食价格的上涨（肖国安，1995）。粮食产业的国民经济基础特性，也决定着通过粮食价格的上涨实现农民收入增加是有局限性的，因为虽然粮食价格的上涨短时期内会引致农民总收入的增加，但粮食基础性作用决定着它的价格上涨将使其他与粮食生产有关的生产资料等物品的价格也出现价格上涨，最终粮农的总收入增长成为净收入的低增长，甚至有时会出现负增长，粮食产业最终成为价格上涨的最低收益者。当粮食价格发生大幅度上涨时，由于粮食需求量基本不发生变化，对于很多低收入居民来讲，粮食支出必须大幅度增加，其生活会受到严重影响，甚至会诱发社会动荡。因此，保持粮食价格的稳定是保证国民经济持续健康发展的重要前提。 （5）粮食生产具有农村社会保障特性。我国土地资源在相当大程度上承载着9亿农民的基本生存的社会保障功能，尤其是种粮效益很低的粮食主产区农民更为明显，他们生产粮食除满足自身消费外，出售的粮食收入仅够支付物质投入，只能维持简单再生产，他们这些农村的“弱势群体”迫切需要社会更多的关心和扶持。据就社会保障专家分析，粮食对这部分群众的社会保障功能在近十年内不会发生根本性变化，因为目前国家财政不可能面对9亿人承担其全部社会保障职能（尹成杰，2005）。通过实施粮食直接补贴，给予一定的补贴和扶持，就相当于增加了这部分农民的收入，这样可使农村两极分化得到适当弥补，有利于农村的社会稳定。 （6）粮食产业具有政治战略特性。对我国粮食供给来源，我国存在着两种看法，一种是粮食必须立足国内解决，要自给自足，供给要适当大于粮食需求；一种是粮食问题要站在全球市场考虑，充分利用好国际分工的好处，解决粮食供给问题，不要担心粮食禁运和封锁。这两种观点都有失偏颇（陈敏）。我国是人均耕地面积很少的国家，要实现自给自足，许多不适合种植粮食的土地也必须种植粮食，这样会导致生态环境的破坏，会对可持续发展造成重大影响。对于国际市场过度依赖也存在着很大危险，国际政治环境在“9.11”事件以后存在着相当的变数，而且我国面临着台海新形势，如果我国过度依赖国际市场，粮食就可能成为美国等欲遏制中国的系列国家的一种成本很低、风险很少的武器，因为世界上粮食出口大国主要是美国及其盟友，即使有愿意输出粮食的国家，在美国这一世界唯一强权的国家强权压制下，有几个国家敢于和真正能够出口给中国（郭玮，2002）。这是我国参与国际竞争所不允许的。 通过以上对粮食特性的分析，我们可以看到，粮食行业是较特殊的行业，其承担着国家政治安全、经济稳定、社会保障、社会稳定等公共品特性，因此，政府必须采用必要的调控手段予以重点保护（陈伟，2004）。 2.实行粮食直接补贴政策的背景1998年6月，政府颁布了粮食收购条例，规定了我国1998年以来的粮食保护价政策，该政策旨在加强粮食收购管理，保护粮农合法权益，但在实施过程中却没有达到预期的效果，原因在于政策本身存在弊端。保护价政策扭曲了市场价格信号，使农民种粮都向保护品种倾斜，较少考虑市场需求。而实际上，随着人们生活水平的提高和企业生产技术的改进，市场对原保护品种粮食的需求开始减弱，出现供过于求的状况，又因为保护价收购粮食不讲质量，最终使得库存不适销低质量粮食猛增，占据了仓容，也占用了大量资金，使得一些地方政府的粮食风险基金难以配套落实，国有粮食企业无法继续按保护价敞开收购农民余粮。同时，因为保护价政策是间接补贴方式，以国有粮食企业为中介，这样，国家除需支付差价补贴给粮农外，因不适销低质量粮食压库，国家还要承担国有粮食企业巨额的利息和保管费用、代价处理损失等，政策实施成本巨大。我国粮食价格补贴由1997年前的200多亿元，上升到2000年700多亿元，国家财政不堪重负。2001年底，我国加入了WTO，这要求我们必须按照对WTO的承诺来安排我国的粮食支持政策。我国原有的粮食保护政策因干扰了正常的粮食形成机制，属于“黄箱政策”,其使用水平受到世贸组织乌拉圭农业规则的约束，必须进行改革。而且，加入以后，如果我国继续实行粮食保护价政策，由此产生的过多库存将使粮食部门不得不大量亏损出口粮食，这样就会使得保护价政策催生的产量由国外消费者消费，巨额的粮食补贴就成了向国外消费者提供的消费补贴。并且，因为保护价政策会抬高国内市场的粮食价格，增加对国际粮食的吸引力，保护价政策的处又会落入国外粮食经营者的腰包。2004年5月26日，国务院发布了粮食流通管理条例，同时，废止了1998年6月6日发布的粮食收购条例，这标志着我国的粮食支持政策正式从粮食保护价政策转变为粮食直接补贴政策。3.实行粮食直接补贴政策的现实意义（1）粮食直接补贴是发达国家通行的做法，是我国参与国际竞争的需要。粮食补贴源于农业保护，也是农业保护的核心所在。在经济全球化的背景下，各国为了提升国内粮食产品的国际竞争力，避免国内农业受冲击，保护本国农民利益，防止农业和粮食产业过度萎缩，都实施了农业保护和粮食补贴政策。由于世贸组织规则的制约和受环境保护、食品安全等方面的压力，欧美等国国内农业和粮食支持政策，已从价格支持转向收入支持，即减少对农产品的价格支持，直接向生产者提供收入支持，并以此弥补价格支持的减少。直接补贴由于对粮食价格和国际贸易的扭曲作用较小，有利于发挥市场在配置粮食资源中的基础性作用，促进粮食贸易的公平竞争，总体上基本属"绿箱"政策范围，不受世贸组织规则的限制，而被许多国家所采用。我国要参与世界竞争就必须按世界贸易组织有关规定执行有关补贴。 （2）粮食直接补贴提高了农民种粮积极性，保证了粮食安全。最近一个粮食周期，我国经历了粮食供给的由过剩到不足的转变过程，粮食总产量由1998年的10246亿斤经过五年递减，2003年达到了8613亿斤，减幅达到了16%，由此导致供需矛盾发生重大逆转，2003年10月份粮价出现“井喷”式上涨。分析这几年的粮食生产需求形势，粮食总产量下降的原因：一是粮食播种面积的下降；二是粮食单产下降；三是粮价的低迷，农民种粮积极性不高。正是基于这种宏观形势，2003至2004年度，中央政府先后多次强调国家粮食安全问题，唤起人们对粮食问题的高度重视，而且各级政府也开始进行政策引导，不仅有计划手段，如下达各省市粮食种植面积计划、控制粮食销售等，也有市场经济调控手段，如补足粮食储备、直接补贴种粮农民、良种补贴、农机具补贴等。粮食直接补贴就是其中的一个“亮点”，从2004年执行粮食直接补贴政策看，在广大农民思想中基本形成了“国家重视粮食生产，多种粮多补贴”的想法，对将来的粮食种植面积恢复产生了政策推动作用。可以预见，将来几年我国粮食种植面积会逐步提高，粮食供需矛盾将进一步缓解。 （3）粮食直接补贴为适应建立公共财政要求，调整财政支农资金使用方向指明了道路。我国目前的财政支农主要是部门开支，如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门，国家财政自80年代中期后，就已基本不再承担对农民、农村、农业的直接支撑。大量财政支农资金被挤占、挪用，有的被财政部门平衡预算，有的被部门挪用于人员经费、办公经费和楼堂管所等建设性项目，这在我国是不争的事实，国家财政资金成为支持地方平衡预算和维持部门开支的重要来源，到底有多少资金能够真正落实到农村、农民身上，我们各级政府考虑的并不多。可以说年年增长的“农业投入”背后，地方利益和部门利益已经到了“尾大不掉”的地步。我国粮食直接补贴政策的出台，也是我国的粮食流通体制“三项政策”用于部门支农进入难以为继的境地时由粮食主产区探索出现的新政策。从前几年我国粮食保护价政策的实践结果看，一方面价格性的"暗补"效率低、绩效差，国家投入大量财政补贴资金，但农民增收效果并不明显；另一方面没有限制的保护价政策导致主产区国有粮食企业亏损有增无减。更为严重的是，由于保护价政策决策的随意性较大和国家粮食购销的体制问题，粮食价格不能正确反映到市场供求，导致市场信号失真，妨碍了市场机制对粮食供给和需求的调节，国家无法用市场经济手段调控粮食市场。而粮食直接补贴可以最直接地与农民收入挂钩，直达政策目的，有效地保护农民利益。这种改革探索为改革财政支农资金方式提供了有益借鉴。 （4）粮食直接补贴为新粮食生产流通体制的建立提供了广大的政策空间。直接补贴政策的出台后，国务院要求全国放开粮食收购市场，放开粮食价格，放宽市场准入条件，这种整体思路与多年来我国粮食流通体制改革的方向是一致的，这说明国家在粮食流通体制改革上坚持了正确的方向，没有一发现粮食供不足需了就抓紧走回计划经济的老路子上去，这就为建立新的粮食生产流通体制指明了方向，从而有利于建立起全国统一的粮食市场，有利于推动国有粮食企业改革，特别是有利于企业与农户探索新型合作关系，粮食企业可以根据自身要求进行生产合作，这有利于粮食市场机制作用的发挥，为国家正确发挥调控手段，来推动和搞好粮食市场。（二）文献综述粮食直接补贴是当今世界许多国家特别是发达国家普遍采取的旨在保护和发展本国粮食产业的重要政策，在试点基础上,我国从2004年开始以粮食主产区为重点,全面实施对种粮农民直接补贴政策,当年共有29 个省区对种粮农民补贴116亿元。2005 年,国家加大政策力度,直接补贴资金规模有所增加,操作办法也作了相应调整。 当前理论界的研究主要围绕以下几个方面展开：1粮食直接补贴的目标李伟毅（农业部产业政策与法规司）指出，粮食安全与农民增收是对种粮农民直接补贴政策的两处基本着眼点,粮食安全是政策的终极目标,增加农民收入则兼具目的和手段双重功用。陈明红（2004）的观点是，粮食直接补贴的主要目标是促进粮食生产, 缓解粮食供求矛盾, 保障国家粮食安全，还对协调粮食主产区与其他区域之间的产业平衡起到了较好的作用。在这一过程中，国有粮食收购企业作为市场主体, 也将平等参与市场竞争, 实现粮食的购销市场化和市场主体多元化。并在国家宏观调控下, 充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用。2粮食直接补贴的方式选择曹芳（2005）认为按照粮食实际种植面积补贴强化了农民的种粮意向。把粮食实际种植面积作为补贴的依据,补贴数额就和当年的粮食生产挂钩,而且对农户获得的补贴没有总量限制,种多少补多少,从而会对粮食生产产生刺激作用。然而童珂（2005）却认为，“钱粮挂钩”的补贴方式的局限性也不容忽视。一是国有企业继续承担农民的余粮收购并兑付粮食直接补贴资金的“主渠道”职责的制度安排，会削弱广大粮农讨价还价的谈判地位，“压级压价”现象难免不死灰复燃。同时，国有粮企的变相垄断地位也会妨碍其向市场化目标转轨变型，不利于多渠道市场竞争主体的培植和形成。二是无论当地有无粮食生产比较优势，农民只要种粮就能得到补贴。在这种“唯粮即补”的政策信号的刺激下，加之近几年进城打工成本的过快上涨，有可能会使部分农民主动或被迫选择弃商、弃工从事粮食生产。而“一家一户”的小生产种粮方式又难以释放也应有的规模效应，使这些返乡农民在简单追求直接补贴政策产出效益的同时无法分享更多的产业分工效益。其结果是：不仅会使农民种粮增收的预期降低或落空，而且会阻碍农村剩余劳动力的转移力度，不利于从根本上加快广大农民致富奔小康的步伐。3粮食直接补贴的效应李伟毅（2006）认为粮食的直接补贴政策所产生的不仅仅限于直接的经济效应, 还产生了诸多间接和潜在的效应。直补政策的实施,有力推动了国有粮食企业走向市场, 增强了粮食市场的活力和国有粮食企业的竞争力;提高了国家财政资金的使用效率,逐步化解和释放了各级财政的“或有债务”,对推动粮食流通体制改革、减轻财政包袱等问题产生了积极影响, 是属于使国家、农民和国有粮食企业各方都能受益的正和博弈。在粮食直接补贴政策对农民种粮净收益的影响分析一文中，李鹏等（2006）指出：从发展趋势看, 直补政策是否实施以及选择何种操作方式,将对农民的生产决策行为产生重要影响,直补政策的引导效应将持续产生。直补政策的持续实施和力度加大,将使农民特别是主产区种粮农民成为稳定的受益群体, 直补政策的政治效应将长期存在,但边际效用会逐渐递减。直补政策的变化将直接引导其他农业补贴政策乃至农业支持保护政策框架体系的变迁方向, 直补政策的创新效应将在长时期内逐渐显现。4粮食直接补贴的完善方向谭向勇在相关论述中提到：粮食直接补贴对于提高我国农民种粮净收益起到了积极作用,但是,应该对我国现有的粮食直接补贴政策进行完善。针对目前粮食直补政策存在的缺陷和问题,提出以下政策建议:（1）加大粮食直补力度。从目前全国的情况来看,普通农户每年能够拿到的直接补贴金额仅在100元左右,这在农民每年的家庭纯收入中所占的比重非常小,对提高农民种粮积极性作用有限。同时,数量较少的粮食直补所产生的效果很容易被粮食市场和农资市场的变化而抵消。因此,应该继续加大粮食直补力度。（2）粮食直补措施必须与其他粮食生产支持政策相配套。粮食直补政策不能够代替其他粮食生产支持政策,而需要与其他政策结合起来运用,才能发挥出其应有的作用。因此,在做好粮食直补工作的同时,应做好农业基础设施建设、农资市场调控管理、粮食价格支持和农业科研等各项工作,尤其是农业基础设施建设和农资市场调控管理工作是目前急待大力解决的问题。李瑞锋等在我国粮食直接补贴政策的实施效果、问题及完善对策（2006）一文中指出：加强中央宏观调控、形成稳定的政策体系是我国粮食改革政策的主要措施之一。重要目标是国家宏观调控能力的提高。在目前粮食购销市场全面市场化的背景下，直接补贴的全面实施，加之其他政策措施的相继实施，对粮食生产起到了一定的促进作用。在这种情况下，国家宏观调控能力的提高就显得非常重要。粮食储备作为一种宏观调控手段也就显得更加重要。在未来的改革中应该加快中央和省两级粮食储备体系建设，继续完善中央储备粮垂直管理体系，健全中央储备粮的调控功能，按粮食储藏年限和库存粮食品质状况实行定期轮换，确保库存粮食数量真实、质量良好。（三）研究目标和研究方法本文通过对吉林省辽源市抽样调查所选取样本的描述分析，目的在于探索我国的粮食直接补贴政策对农民的种粮意愿、收入和生产投入的影响。并分别从微观经济学和宏观经济运行的角度指出现行粮食直补政策存在的局限性。针对上述问题，联系实际提出完善粮食直接补贴的政策建议。本文采取的研究方法主要有：1.实地抽样调查法。实地进行入户问卷调查，以获得第一手的数据材料，为理论分析研究准备充足而详实的基础数据。2.描述分析法。对样本数据进行分类整理与统计分析，并结合调查情况进行总结归纳，得出一般性结论。正如桥恩·A.C.桑托斯系统阐述的全能银行的利弊，全能银行具有信息优势，规模经济与范围经济优势，有利于资源共享，改善公司治理结构及稳定金融运行等。从银行角度看，可共享资源，不管是金融资产还是客户资源。这样银行就能更好的利用这些资源以多元化经营为银行开发金融产品和开拓业务市场，从而极大增强了商业银行对金融市场变化的适应性，及抗风险能力。二、现有粮食直接补贴政策的类型及评价（一）按计税面积补贴江西、吉林、安徽、湖南、内蒙古、四川、贵州、浙江等省(区) 实行的是按计税面积补贴的政策。这种补贴政策规定:以近三年保护价收购粮食年平均总量乘以保护价与市场价的平均价差核定各县补贴总额,再按全县计税耕地总面积计算出每亩粮田的补贴标准。然后按各农户所承包耕地的面积(即计税面积) 将补贴核定到户（农业部产业政策法规司课题组）。这种方法和农业生产及销售不挂钩，可以说是脱钩补贴，这种补贴符合WTO“ 绿箱”政策的要求。但缺点也是显而易见的，一是将“ 粮食直补”扩大成整个农民的补贴，这不符合中央通过“ 粮改”提高粮食补贴效率的政策意图；二是“ 粮食直补”的发放完全以农业税应税面积计，而不论其种何种作物，不利于粮食面积的稳定。（二）按粮食播种面积补贴江苏、广东、山东等省实行按粮食播种面积补贴的政策,其具体做法是:以近三年各县年均保护价收购粮食总量乘以保护价与市场价的差额核定全县补贴总额,再按全县粮食播种面积计算出每亩田的补贴标准,县农业部门在年初将全县的粮食计划播种面积按比例分解到各乡镇村和农户。村委会对各农户实际种粮面积进行核实并张榜公告,以加强行政和群众监督。这种方法按粮食播种面积补贴，是对粮食“半挂钩的直补”。其好处是：首先，不种粮食即不予补贴，有利于农民多种粮、多售粮；其次，直补依据简单明了，易于为种粮农民所接受。但最大的缺点在于实际操作中每年实际种粮面积的确定需要较大的工作量，透明度较差。同时，这种方法依旧是WTO所规定的“黄箱”政策或是其变形。（三）按农民出售商品粮数量补贴河北、新疆、湖北等省(区) 采取按农民出售商品粮数量补贴的政策,其具体做法是：将粮食风险基金总额除以近三年来保护价收购粮食的总量,得出每百公斤商品粮应补贴数额,再按各农户本年度出售商品粮总量给予补贴。按照规定,农民必须把粮食交给国有粮食部门或经批准入市的民营企业,凭它们的收购凭证和合同订单到乡财政所领取补贴。这种补贴方式将保护价的暗补改为明补，是保护价形态有变、实质未变的保护价的延续。其好处是：首先，国家付出直补时，可保留将其收购作为调控资源、掌握粮源的权利。其次，通过对特定粮食种类的补贴，引导农民调整种植结构，多产优势粮食，符合“粮食直补”的本意。再次，尽管是价外补贴，但粮食收购企业可以按市场价经营，既使农民得到了实惠，也不造成粮食企业的经营困难，对粮食价格不造成扭曲。再加上将有限的财政资金补贴给多产粮的农民，补贴的效率高。其缺点是：第一，许多地方都是只有将粮食交售给国有粮食购销企业才能获得“粮食直补”资金，实际操作中难以避免国有粮食购销企业“寻租”现象的再次发生。第二，因为部门利益可能导致粮食“回流”。第三，这种直补方式属于WTO所规定的“黄箱”政策。目前各种补贴政策都还处于摸索之中,短期内都存在着改进的余地。2005 年中央政府提出完善现有补贴政策的原则是“大稳定、小调整”,提出要把补贴集中到粮食主产区和种粮大户,原则上按粮食种植面积给予补贴。三、粮食直接补贴政策实施情况及效应分析以吉林辽源市为例（一）吉林省辽源市2005年粮食直接补贴的主要内容1.粮食直接补贴的范围吉林省粮食直接补贴范围是以粮食主产区和非粮食主产区产粮大县、大乡为主。补贴品种为玉米、水稻、大豆三个品种。粮食主产区按区划前国家和省认定的商品粮基地确定。为鼓励农民种粮积极性，对非粮食主产区提供商品粮的县、乡也纳入补贴范围。辽源市粮食直接补贴范围：东丰、东辽商品粮基地县和龙山、西安非粮食主产区的种粮农户及国有农场的种粮农工。2.粮食直接补贴的依据市、县的直补资金依据粮食商品量由省核定。各县区以农村税费改革时省核定的19941998年5年计税常年产量为基数，扣除人均300公斤自留量，计算粮食商品量；龙山、西安非粮食主产区粮食商品量的计算，在扣除自留量后，再扣除19941998年5年蔬菜平均产量（按蔬菜产量占粮食总产量的25%计算）。两区所属乡蔬菜的扣除比例由区政府根据各乡蔬菜实际种植情况确定；国有农场粮食商品量，按2004年省核定的补贴面积和税费改革时确定的市、县区平均计税单产、粮食商品率核定。在此基础上，通过粮食商品量计算出县区及国有农场补贴数额。（彭淑杰等，2005）各县区按照上述办法，将直补资金核定分解到乡镇。乡镇对农户按计税面积核定直补资金数额。国有农场按承包合同面积核定到农工（辽源市人民政府文件，2005）。3.粮食直接补贴资金的兑付方式2005年，吉林省核定给辽源地区的粮食直接补贴资金为8450万元，比2004年增加了1037万元。其中，东丰县4603万元，东辽县3671万元，龙山区133.77万元，西安区41.49万元，市直国有农场0.74万元。直接补贴资金的兑付方式与2004年相比有了一些变化，由2004年分两次兑付到农户改为在2005年4月30日前一次性兑付到农户（国有农场种粮农工的补贴也同时发放）。（二）粮食直接补贴政策对农户种粮意愿、收入和生产投入的影响1.调查情况的说明2005年 7-8月，农民的粮食补贴已经到位。我们在辽源市进行了关于粮食直接补贴问题的抽样调查。首先，我们在辽源市两县两区选取了6个乡，基本覆盖了辽源经济发达、中等及较落后的乡镇；在6个乡镇中随机抽取8个行政村，不同村庄的人均耕地面积、产业结构有所不同。我们在每个行政村随机抽取7个农户，对其家庭的主要劳动力进行访谈，共回收问卷56份，其中有效问卷50份，有效率89.29%。被调查村庄分别在2005年5月之前以现金的形式获得了粮食补贴。调查问卷主要涉及两部分内容:一是农户了解粮食直补政策后的种植意愿和投入决策情况。二是农户近两年的种植规模和种植结构，粮食生产的投入、产出和收入状况。为了考察其他因素对农户种粮意愿和生产投入决策的影响，我们还考察了农户的一些基本特征，包括家庭人口、劳动力人数、从事职业、家庭收入水平和收入结构以及农户家庭承包的土地规模、近两年的土地流转状况。2.粮食直接补贴对农民扩大种粮面积的意愿影响较弱就粮食直补政策对农民种粮面积的影响我们提出如下假说:假说1.按照农业税计税面积发放补贴，则农民种不种粮都可以获得补贴，所以对农民的种粮积极性没有特别的鼓励作用；假说2.农户作为理性的经济人，经过长期的探索，已经基本上形成了最优的种植结构，如果农民在种植粮食和其他农作物之间是无差异的，按照农业税计税面积补贴，每亩增加的30元左右作为边际增量，如果能够达到某一临界点，从而打破原有的均衡，可能会促使农民种植更多的粮食。表31 粮食直接补贴对农户种粮面积的影响(个，%)农户数占农户比重原因农户数百分比面积不变4080补贴太少原已种粮租不到地担心粮价其它22133214426642面积减少12面积扩大918粮价上涨种粮补贴81162小计5010050100在50人中，有40人表示不会改变目前的种粮决策，占80.00%；1人表示将减少种植面积，占2%；有9人表示将扩大种植面积，占18.00%。在表示粮食播种面积不变或将要减少的41个农户中，有53.66%的农户表示补贴太少，种植其他作物或从事其他职业更赚钱；有31.70%的农户表示无论有没有补贴，原先种的就是粮食，没有调整的余地；有7.32%的农户表示，因为难以租到更多的地，所以无法调整种粮面积；有4.88%的农户回答，补贴后产量增加，粮价有可能降低；2.44%的人选其他。在决定扩大种植面积的9人中，有88.89%的人表示是因为目前粮价较高；有11.11%的人由于种粮有补贴，所以要扩大种植面积。从表31可以看出，仅有2%的农户表示将因为有种粮补贴而扩大种植面积，这验证了第1个假说，即按照农业税计税面积发放补贴对农民的种粮积极性没有特别的鼓励作用，粮食补贴对农民种粮面积的影响不大，同时也说明影响农民种粮面积的主要因素不是有没有种粮补贴；由于表示“由于有种粮补贴而要扩大种粮面积”的农户太少，说明假说3的结论不成立。可能的原因是，理想中边际上的均衡只会在外部条件不变的前提下实现，而这样的情况只在舒尔茨所描述的传统农业社会中才可能存在（舒尔茨，1987），而我国的农业生产虽然具备小农生产的特征，但却处在开放的市场条件下，生产资料或粮食价格的变化，生产技术的改进都随时可以打破原有的均衡，导致不同作物之间收益的较大变化，要达到不同作物之间调整的临界值，需要更多的补贴。由于表示因为有补贴所以要扩大种粮面积的农户只有1个，难以考察其特征，所以我们接下来考察表示要扩大种粮面积的9个农户的基本特征，目的是从中总结是什么影响了农民的种粮意愿。结果表明，决定要扩大种粮面积的农户平均来看拥有较大规模土地，同时种植业占全部收人的比例和农业劳动力占家庭劳动力总数的比重都较高。从表32可以看出，表示要扩大种粮面积的农户平均拥有承包地9.49亩。相比之下，表示面积不变或者要减少种粮面积的农户平均只拥有承包地5.27亩。在要扩大种粮面积的农户中，种植业占总收入的比例平均为44.6%，农业劳动力占家庭劳动力总数的比例为62.8%，而面积将要减少或不变的农户中，这两个数字分别为18.9%和55.4%。在全部4个指标中，表示要扩大种粮面积的农户的平均水平不仅高于表示种粮面积不变或减少的农户的平均水平，而且高于全体农户的平均水平。表32 不同类型的农户的主要特征 (亩，%)承包地面积2005年耕地面积种植业收入占总收入的比例农业劳动力占家庭劳动力总数的比例将扩大种粮面积的农户9.4910.5544.662.8面积不变或减少的农户6.276.2818.955.4全体农户6.897.1123.357.23.粮食直接补贴对农民增收有一定贡献2005年，辽源市每亩粮食补贴32元左右，为简化问题，我们一律按32元计算，我们关心的是其占1亩粮田收入的比重以及占农民个人纯收入的比重，从而衡量粮食直接补贴对农民收入的贡献。表33是2004年和2005年46个玉米样本的平均每亩毛收入。从表中可以看出，2004年平均玉米毛收入523元/亩（瞿振元，2005），2005年，玉米毛收入577元/亩。32元补贴相当于2004年玉米毛收入的6.12%,2005年玉米毛收入的5.55%。基于我们调查数据的粗略估计，2004年、2005年玉米的纯收入分别约为每亩230元和250元，32元的补贴占其纯收入的比例为13.91%和12.80%。2004年，被调查农户的人均纯收入为1006元，人均耕地面积2.77亩，按照每人每亩可以获得10元补贴计算(实际平均每个农民可能获得的补贴可能更少一些),27.7元是农民人均纯收入的2.75%。因此，粮食直补对农民增收有一定贡献，但贡献不是很大。表33 平均每亩玉米的毛收入(元)均值最低最高2004年玉米毛收入5235005462005年玉米毛收入5775526024.粮食直接补贴对农民每亩粮食生产投入量影响甚微我国2004年粮食生产获得丰收。另外，2005年我国化肥、种子销售总量上升，农民投入增加。那么，是不是由于粮食直补带动了农民的生产积极性，农户每亩投入量增加，因而导致粮食单产上升呢?农户种植粮食的投入主要包括:种子、化肥、农药、灌溉、机械作业费用、雇工等。由于近年国家进行农村电网改造工程，逐步促进城乡用电同网同价，在2005年煤电价格上涨的前提下，仍然保证居民和农业生产用电价格不变，因此灌溉费用基本不变甚至下降；另外农村的机械作业费用和雇工费用无明显变化，农机在粮食生产成本中所占的比重也较低。为简化问题，我们主要调查农户每亩土地上种子、化肥的投入，以了解农户投入数量和金额的变化。我们共获得46个玉米投入的配对样本，统计平均每亩种子和化肥的投入量，结果见表34。表34 2004年、2005年平均每亩玉米种子、化肥投入量 (斤/亩)年份玉米种子数量玉米用肥数量2004年6.5188.972005年6.5390.12从表34可以看到，从2004年到2005年，每亩玉米投入量的平均值都没有明显变化。因此，2005年农民每亩粮食生产投入额的增加与粮食直补政策没有太大的关系，而且与农民税费负担减轻、粮价上涨也没有直接的联系，而主要是源于生产资料价格的上涨。从全国范围看种子、化肥投入总量的增加，应当是由于粮价上涨，农民扩大了种粮面积（马彦丽等，2005）。四、现行粮食直接补贴政策的局限性（一）从微观经济学的角度看粮食直接补贴政策的局限性粮食直补资金直接发放到每一个种粮农户手中,政策目标一是要促进农民增收,二是要扩大粮食生产保证粮食安全。国家的粮食储备主要来源于种粮农户留够自用粮后向社会供给的粮食,种粮农民的收入也主要靠卖粮,因此,我们不妨选取一个代表性农户来分析一下该政策的效果。为简化分析,不妨作如下假设: 农户除卖粮收入外没有其他收入来源；用X代表农民消费的粮食数量, Y为在其他商品上的消费,随着我国经济的发展,如今我国农民可以说已经基本解决了温饱问题,且在一定时间之内每个农户的人口数量几乎是不变的,因此对粮食的消费量几乎是不变的,不妨假设为x0；农户具有良好性状偏好,由于农户在一定时间之内消费的粮食数量几乎是不变的,不妨假设农户具有拟线性偏好；粮食的价格假定为始终不变的设为P0（范里安，1994）。由可得农户的预算约束为: P0x + y = Px,即y = P0 ( x- x)。YXX0y0OX图41 农户消费的预算约束线1通过图41可见,农民留有x0的粮食自用,其余的粮食出售,获得收入y0= P0( x x0) 。其实,由于粮价较低,仅靠出售粮食获取的收入仅能够用于维持家庭必需品的消费,如果考虑到满足农民的妥善就医、农民子女受教育经费等问题,该收入还有较大的差距。