地方政府性债务的现状、问题及对策.doc

摘要随着市场经济的不断发展，我国地方政府举债行为已成为一种常态。适当的举债对于地方经济社会的发展进步起到了积极地推动作用。然而由于管理不规范，导致了地方政府举债规模过大，反而对经济社会的进一步发展埋下了潜在的风险。我国地方政府性性债务风险与日俱增,给地方政府带来巨大的财政隐患已经是不争的事实。尤其是近年来,在扩张性财政政策的刺激下,地方政府大规模举债致使财政收支缺口越来越大,债务风险日益扩散。故本文以地方政府性债务的现状为出发点。首先介绍我国地方政府性债务的基本现状，简要说明地方政府性债务的基本内容及功能；其次，论述地方政府性债务的主要问题及风险，并分析风险带来的影响和危害；最后，提出相关的对策建议。归纳总结论文的基本结论，并对中国地方性债务的发展趋势和政策进行了展望。关键词地方政府性债务债务问题债务风险 目录引言3一、地方政府性债务现状4（一）地方政府性债务定义4（二）地方政府性债务资金的来源4（三）地方政府性债务的功能5二、地方政府性债务问题分析6（一）地方政府性债务存在的主要问题6（二）地方政府性债务的风险6（三）地方政府性债务的影响及危害7三、地方政府性债务应对的对策7（一）及时清查债务，进行分类化解8（二）加快地方政府投融资体制改革8（三）完善分税制财政体制8（四）开放地方公债市场8（五）加快政府会计改革8（六）建立偿债准备金制度8结论9参考文献9致谢10引言地方政府性债务问题一直是我国财政体系急需解决的问题之一。地方政府性债务的管理，在主要市场经济国家已形成相当成熟的运行模式，但中国历史上却几乎没有成功的范例。经过多年累积，中国地方政府的债务在经济转型期迅速膨胀，目前的债务规模已达历史最高水平，债务风险也随之突现。如何趋利避害，使地方政府性债务走上“举债有度、用债有效、还债有信”的良性循环道路，保证财政经济的相对安全运行，是所有市场经济国家防范和控制政府债务风险政策的重心，更是中国现阶段面临的重大课题。一、地方政府性债务现状（一）地方政府性债务定义地方政府性债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和，是一个存量概念，包括建立在某一法律或合同基础之上的显性负债和政府道义上偿付责任的隐性负债。（二）地方政府性债务资金的来源1.债务资金的来源（1）银行借款在银行借款占比较大的国家，有的存在专门的银行负责为地方政府提供资金。而其他一些国家，则通常会有一到两家银行占据地方政府信贷举债市场的主导地位。因此贷款申请条件比私人借贷者更宽松，而这可能会挤出私人投资。同时，银行借的支持款是银行与地方政府之间一对一的客户关系，如果政府信息披露意愿较低或者缺乏强制性的信息披露制度，那么银行对地方政府举债行为的约束和监督功能不足以形成一些管理漏洞。（2）债券在资本市场较为发达的美国，市政债券是地方政府性债务的主要形式。通常，地方政府债券的利率要低于银行贷款利率。债券有几种分类方式：按照偿债财源和地方政府的还款责任，地方债可分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保，并以政府财政税收为支持的债券。而收益债券则是与特定的项目，其还本付息来自于特定项目的收入。按照发行方式的不同，地方债又可分为公募债券和私募债券。公募债券是指向社会公开发行，任何投资者均可购买的债券，它可以在证券市场上转让。私募债券是指向与发行者有特定关系的少数投资者募集的债券，其发行和转让均有一定的局限性。按照是否免税，地方债还可分为免税债券和应税债券。（3）政府公共资金借款在一些国家，地方政府可以向上级财政借款。在法律不允许中央政府借款给地方政府的国家，可能专门为住房、环境保护、水资源管理等项目设立政府基金提供优惠或发挥培训作用，帮助地方政府学习贷款申请程序、基本的信用分析等，为地方政府的商业贷款打下了基础。由于各国的金融体系不同，资本市场和信贷市场的发展侧重与发育程度存在差异，因此，各国地方政府的主流举债方式与自身金融体系发展状况密切相关。转轨国家的市场经济不发达，地方政府的资金主要来源于公共资金，这不仅会影响资金的配置效率，还会影响到资金的使用效率，并且容易导致预算软约束、腐败等问题。相比之下，银行借款和地方债券等市场化融资手段则更能优化资源配置。目前，在欧洲部分国家，金融体系的主体是银行，银行借款是地方政府举债的主要资金来源；而在美国，资本市场比较发达，银行借款在地方政府债务重所占比重极小。（三）地方政府性债务的功能中央政府举债通常是与其奉行的经济政策密切相关，而地方政府举债则更加注重考虑为本地的公用事业服务，为本地区的教育、公路运输、社会福利、市政建设、工业援助等与人民生活有关的公共服务性设施和发展工业所需要的基础设施建设筹资。地方政府根据本地区经济社会发展的需要，在了解地方需求和掌握相关信息的基础上，通过举债筹集资金。因此，地方政府债务具有筹措资金快速及时，针对性、灵活性强等特点，切实的解决地方急需解决的问题，为地方经济发展创造良好的环境条件。地方政府举借债务提供地方性公共品，实现财权与事权相统一的原则。地方政府债务的功能具体体现在以下三方面：融资功能，资源配置功能以及经济稳定和发展的功能。1融资功能对于地方资本性项目，如能源、交通、科技教育等，发达国家一般是通过发行地方公债为这些项目筹集资金，且主要以中长期举债方式为宣。而在我国等发展中国家，国家法律明确禁止发行地方公债的情况下，各级地方政府主要是通过各种变相方式举债筹集资金，支持地方经济建设和社会发展的需要。2资源配置功能各级地方政府根据各地的实际需求以及财力的可能，举债筹集财政建设资金，实现有限社会资源在政府之间，政府与企业和个人之间的有效配置。首先举债融资可以增加政府当期的财政收入，如果运用得当，如投向关联程度大，波及力和影响力广泛的公共资本品，就可以通过资金的使用，带动相关产业的发展，而且，还可以为经济社会的发展创造有利的环境条件，带动以后年度地方国民收入的增加，以此增加未来财政收入。其次，政府债务融资还可以调节地区之间资源的流向，这在地方政府以发行公债筹集资金的情况下更为明显。如果地方公债是向本地区以外的企业和个人等发行，则可以增加本地可利用的资源。尤其是在市场经济高度发达的国家，资本高度自由流动的条件下，即使面向本地区发行的公债也不能排除地区外资本通过各种直接和间接的途径购买当地公债，同样可以增加本地区可用资源的规模，促进经济社会的快速发展。最后，债务融资还可以调节资源在公私部门之间的配置。通过政府债务融资，集中社会闲散资金发展地区经济。3稳定功能举债融资支持财政职能的实现是规范化的分税制体制下，各级政府应有的财权，真正的体现“一级政府、一级事权、一级财权”的宗旨，有利于地方政府公共财政目标的顺利实现，为稳定地方政权建设以及地方社会经济的发展服务。这是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。尤其是在现在各国财权相对集中于中央，地方政府财力难以支持地方公共建设需要的情况下，地方政府通过债务融资，筹集教育设施、道路、供排水等工程所需的资金方面发挥着积极作用。各级地方政府实现了与市场之间良好的分工与协作关系，促进地方经济的稳定和发展。另外，一般来说，世界上几乎所有的国家地方政府征集的收入并不一定与财政年度相一致，造成了收入可能与地方政府支出的不匹配，因此，往往通过短期借款方式弥补财政短期收支缺口，有利于地方政权的正常行使。二、地方政府性债务问题分析（一）地方政府性债务存在的主要问题1.规模庞大，结构分散目前地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转。与此同时，地方政府的举债行为又十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且均有不同形式的举债欠账行为。并且，地方政府的层级越低所负债欠账的相对规模越大，债务负担相对越重，越容易直接引发各种社会问题。2.隐蔽性强，透明度差由于目前地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反预算法等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。3.缺乏统一口径，缺少预警机制目前对于地方政府的负债欠账项目，各级政府均缺乏统一的统计数据，甚至连统一的统计口径都没有。由于缺乏具体的统计数据，因此，不仅地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制因而也无法建立。4.违约率高，负作用大由于地方政府在任何债务关系中都属于强势一方，因而地方政府的债务违约率通常是最高的，这不仅带头破坏了金融市场的信用秩序，而且也严重危及地方政府的信誉和权威，从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。5.缺乏统一管理，呈现加速倾向尽管近年来中央及各级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和科学的管理办法，规模呈加速上升趋势。（二）地方政府性债务的风险地方政府性债务风险,是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险以及由偿债风险引发的其他风险。其可能造成的损失主要有以下四种表现形式：一是在其他支出项目正常保证的前提下，地方政府不能按期偿付到期债务。二是挪用其他支出资金，用于偿付到期债务，这将造成其他支出项目资金保证程度下降。三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债，如过分加重纳税人的税收负担等。四是向上级政府转嫁债务而给上级政府造成损失。地方政府债务风险就是存在于地方财政正常运行和地方政府债务危机之间的一个中间环节。它一方面有危险性，另一方面也有可控性。（三）地方政府性债务的影响及危害一个地区是否兴旺发达、富有朝气与活力，最基本的因素取决于其是否拥有一个强大的政府。而一个强大的政府最重要的标志，就是这个政府具有足够强大的财力支持其正常职能的履行。 我国地方政府性债务既存在显性风险，又存在隐性风险，但更多表现为隐性风险。由于通常情况下大部分债务风险处于隐蔽状态，造成各部门对防范化解财政风险的意识不强，加剧了财政风险的累积和膨胀。 不断加重的地方政府尤其是乡镇政府的债务负担，严重弱化了地方政府的财政吸取能力，导致地方政府缺乏履行其正常职能所需要的基本手段与能力，影响了地方政府的正常运转。 有的地方政府长期超财力举债，因债务不堪重负导致其无法按期归还银行债务本息，或拖欠工程款，或欠发机关事业单位干部职工的工资；有的地方政府连债务利息都无法偿还，根本谈不上还本，只好借新债还旧债，使债务规模越滚越大，有的地方政府为了保证正常运转，挪用社会保障资金、专项资金、项目专款，变卖国有资产，降低了地方政府在人民群众中的威信，极大地损害了政府的公信力。三、地方政府性债务应对的对策在我国经济体制转轨中，原有的计划经济体制下的政府融资体制已经打破，新的适应市场经济的政府投融资体制还未建立。这种新旧交替的政府投融资体制必然存在许多漏洞和缺陷。国家实施积极的财政政策，对加快地方基础设施建设和拉动地方经济增长发挥了积极的作用。但国债投入需要银行和地方政府的配套资金。由于国债在地方主要投向社会效益明显而经济效益甚微的基础设施，因此，银行的配套资金实际上成了地方政府担保的贷款，最终偿债责任会落到地方政府的头上。在我国经济体制转轨中，由于政府职能转变滞后，政府对经济、社会微观领域事务干预过多，产权不清，导致经济、社会主体缺乏自我风险约束；由于市场化程度不高、市场准入的限制，保险、担保、期货等民间风险经营机构难以快速发展。这两个方面的因素结合在一起导致分散、化解经济、社会风险的市场机制难以形成，许多经济、社会风险直接转嫁给地方政府，形成地方政府债务。（一）及时清查债务，进行分类化解及时地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类，摸清地方政府债务的总量和结构。在此基础上，各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划。（二）加快地方政府投融资体制改革规范政府投资范围。按照市场经济要求，政府投资应投向交通、能源、市场基础设施、农业基础设施、环境保护、公共卫生、教育等公共领域，做好政府应该做的事情。统一政府融资管理。政府投资项目所需资金，一律由财政部门举借和担保，其它部门不得举债和担保。财政部门应根据政府投资计划编制财政融资的预、决算，加强对政府债务借、用、还全过程的管理和监督。制定包括政府投融资决策条件、债务偿还条例和项目决策失误责任追究条例在内的一系列法律法规，实现政府投融资管理的规范化和制度化。（三）完善分税制财政体制正视分税制改革以后，中央和地方财权上移、事权下移，地方政府财力不足的问题，以基本公共服务均等化为基础，科学合理地划分各级政府之间的事权。建立事权与财力相匹配的财政体制。属于全国受益范围的公共产品应由中央政府来提供，比如基础教育，应由中央政府来承担。属于地方受益的公共产品，再按受益范围的大小由相应级次的政府来提供。合理划分各级政府之间的财权。根据事权和财权相对应的原则，以及我国目前的税制和发达国家的经验，中央政府的税收应以增值税、消费税和关税为主，省级政府税收应以营业税为主，县级政府税收应以财产税为主。同时，还应扩大地方政府的税种选择权、税率调整权。规范和加大转移支付，缓解地方政府财政压力。（四）开放地方公债市场随着我国市场化进程加快，城市化作为一项事关经济发展全局的任务已摆在各级地方政府面前。要加快城市化，地方政府就必须加大城市基础设施投入，这就需要巨额的资金。因此，应逐步开放地方公债市场，允许地方政府发行一定数量的公债，以化解目前地方政府的存量债务和防范新增地方政府债务风险的形成。（五）加快政府会计改革从核算内容来看，我国现行预算会计制度实质上只是财政收支会计，没有覆盖全部政府收支和控制的全部经济资源，因而不能全面地反映政府的资产、负债状况，越来越不适应政府管理实务的需要。以权责发生制为基础的政府会计制度尚未建立起来，加快政府会计改革，通过政府会计手段全面反映一个政府全部资产负债，为政府债务管理提供全面准确的信息。（六）建立偿债准备金制度偿债准备金是指各级政府为及时偿还到期债务，确保借贷信用，避免因还债冲击地方财政预算正常运行，按当年到期政府债务的一定比例建立的专项储备资金，主要用于支付应有本级政府偿还的债务本息和因无法抗拒灾害而导致政府无能力还债的债务的情况。准备金的来源，主要是从财政预算资金、政府基金收入和行政事业单位经常性结余资金等中按比例提取，还可以从与项目有关的政策性收费、经营城市资产的各项收入等渠道筹集。建立地方政府偿债准备金制度，可以有效化解和防范地方政府投资风险和财政风险。结论市场经济天生存在缺陷和失灵的可能。在理想状态下，政府干预经济确实有一些优势。但当前中国经济发生了很大变化，基础设施尤其是公路铁路建设成绩斐然，工业园区遍地开花，民营经济具备相当规模，市场力量已获较大发展。这时，该是地方政府与时俱进，收手让市场发挥配置资源基础性作用的时候了。“春江水暖鸭先知”，市场往往比政府敏锐得多。如果政府硬要在信息不充分的情况下干预产业发展方向，钱投进去之后就容易导致产能过剩，回报则常常大打折扣。中国地方政府性债务问题是当前政府面临的一个现实而急迫的问题。地方政府性债务十分复杂和高度敏感，事关国家民族长远发展，目前中央政府对于地方政府性债务到底要走哪条道路、中央政府如何引领，还处于紧密跟踪、加紧研究阶段，尚无明确决策。因此，进一步加深对地方政府性债务问题的研究，吸取中国历史经验，借鉴主要市场经济国家的成功经验，探索建立有中国特色的地方债务管理和运作体系，对于维护财政经济安全和社会稳定。促进经济社会可持续发展，具有重要的现实和长远意义。参考文献1苏季萍、千珊珊.地方政府性债务风险的防范与化解J.思想战线,2011,(S1)；2卢晓伟.我国地方政府问题研究D.中国海洋大学硕士学位论文，2008，,5-6； 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