土地二级市场运行现状及对策研究.doc

我国土地二级市场运行情况及对策研究陆新亚随着国有建设用地有偿有期限出让制度的建立，土地市场成为我国市场经济重要组成部分，土地二级市场也逐步成为土地交易的重要客体。在我国，土地一级市场是指土地使用权出让的市场，即国家通过其指定的政府部门将城镇国有土地或将农村集体土地征收为国有土地后通过招标、拍卖、挂牌或协议方式出让土地使用权形成的市场，是由国家垄断的场。土地二级市场，是土地使用权人取得土地使用公后经过一定的开发建设，把土地使用权在市场上的交易活动，包括土地使用权的转让、出租、抵押等。我国大部分地区于2000年前后建立了土地二级市场交易平台，逐步形成国有建设用地二级市场管理服务体制和较为规范的土地二级市场运行机制。交易形式从单一的企业与企业间的土地转让、场地出租、企业将土地使用权抵押给银行，发展到职工备用金抵押、合同担保、反担保抵押等多种形式。土地资源作为资产的市场配置作用通过价值化体现越来越显化，在融资市场中土地抵押已成为认可度最高，价值最可靠的担保方式。土地二级市场作为一级市场的延伸，其交易已经成为显化土地资产价值，企业资本运作的重要方式。同时土地二级市场管理也是土地批后管理的延伸和继续。如在交易过程中动态监督按出让合同约定使用土地，防止违法用地，取得了良好的效果。土地市场呈现交易活跃、交易形式多样化、交易量逐年稳步增长的局面。一、国有建设用地二级市场对利用土地的作用分析不断加强和规范国有建设用地二级市场的管理，对土地的合理利用具有十分重要的作用。土地二级市场交易管理，不同于一级市场，一定程度上属于用地者之间自愿、自发的交易行为，从实质上看，一级市场是政府主导的有限制的土地市场，二级市场才是真正的土地市场。从根本上看，国土资源部门对二级市场的主要职能是服务，在服务中行使土地所有权人的管理职能，重点是跟踪土地用途及依法用地。由于我国市场配置土地资源时间比较短，依法使用土地的意识还比较淡薄，土地使用权人为追求土地经济利益最大化，违规违法使用土地现象仍具有一定普遍性，土地出让后的监管跟不上城市发展速度，跟踪管理力度还远不足以覆盖每一幅地块，特别是随着土地资源价值不断上升，违法使用土地的巨大利益驱使，违法成本、效益与风险反向加大，违规违法用地的诱惑显著增加，迫切需要国土资源管理手段创新，力度加大、措施得力。随着金融市场的不断发展，土地已越来越离不开二级市场，通过土地抵押融资是实现土地价值及再生产再创造的最有效途径，因此土地二级市场是土地管理部门、土地使用权人、资金借贷相关人面对面的平台和载体，土地管理部门可以在土地交易过程中对土地用途、规划条件、现状等情况都可以有全面的了解和掌握，对突破出让合同约定使用土地、超容积率建设、闲置土地等情况可以及时发现并可以协助相关部门按相关规定进行处理，在监督合理利用、开发土地资源方面具有不可替代的作用。 1、 优化配置土地资源。管理和规范好国有建设用地二级市场对优化生产要素起着十分重要的作用。土地使用权的转让，对盘活土地、充分利用土地有直接关系。无论是工业用地的“腾笼换鸟”，还是开发用地过程中因原土地使用权人因开发能力、经济状况等将土地转让到更专业，有实力，有能力，能够打造更好产品的公司手上，都符合集约、节约用地的要求。土地使用权抵押，对企业资金的获得，满足生产经营需要及扩大再生产具有直接现实意义，是土地作为生产资料的重要体现，充分反映了市场经济中土地的资产化、价值化。土地出租是土地作用者充分利用土地资源，将富余土地出租给他人，以实现土地使用价值最大化，符合土地“节约、集约”利用的总要求。因此，从优化土地资源配置的角度，培育、发展、完善土地二级市场，充分合理使用土地，具有现实及深远的意义。 2、规范使用土地。通过土地二级市场的管理，对督促按出让合同约定开发、利用土地具有十分明显的作用，在交易过程中，对突破出让合同约定使用土地、超容积率建设、闲置土地、改变用途等情况可以及时发现并移交相关部门及时查处，在很大程度上强化了用地单位依法依规使用土地的意识。3、提高土地金融市场质量。土地抵押市场是反应土地资产价值最直接的平台，资金运作进入土地市场交易便形成了土地金融市场。2008年2010年，以南京市为例：企业利用土地抵押获得信贷资金近1000亿元，为企业生产经营、投资提供了大量资金支持。事实表明：土地开发、企业的发展离不开金融业的支持，土地投资者难以靠自有资本进行土地开发, 而必须借助银行的资金。当前，我国通过提高存款准备金率和加息等措施，不断收紧资金流动规模，企业资金来源趋紧，信托资金、小额贷款公司、个人资金活跃在借贷市场上，有些甚至是违反国家法律的违法拆借，理顺金融市场，大力开发投资渠道，规范资金信贷市场，积极开展土地抵押、土地债券等土地金融形式，让更多资金合法进入融资市场，让土地市场形成规范、兴旺的资本流通渠道。 4、有利于财政收入增长。转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物，国家按规定收取营业税、土地增值税以及契税等相关税费，符合市场经济法则。随着我国市场经济的快速发展、城市化水平的不断提高，土地使用权交易越来越频繁，政府的土地税收也水涨船高，土地税收为地方政府在地方基础建设等支出上做出了越来越大的贡献。因此培育和完善健康的国有建设用地二级市场，对国民经济稳定可持续发展具有重要的作用。 5、培养良好的市场中介机构。 土地中介服务市场主要面对土地使用权的中间流通。以土地信息服务、土地评估和土地仲裁等为主。由于土地市场信息不全和需要大量专业知识, 大多数市场主体处于不对等的位置，服务于土地市场的专业人员和机构必不可少。土地价格评估、土地交易法律政策咨询、土地交易经纪等中介服务, 是土地市场运行的润滑剂。土地二级市场的市场化程度是土地市场中最高的，二级市场越繁荣，对中介市场需求也越高，规范中介服务市场有利于二级市场的完善发展。 二、存在的问题和原因分析目前各地土地二级市场总体活力强劲，对盘活土地资产具有不可估量的作用，土地使用权转让、租赁、抵押等交易频繁，但仍然存在一些问题需要不断完善和规范。有些是法律、法规和政策滞后带来的，有些是市场本身发育不够完善产生的。其中比较突出的一是政策法规滞后甚至是僵化，二是私下交易较为普遍、土地出租更是以私下交易为主。呈现出交易的自发性非法性多样性,管理的被动性和政策的滞后性等特点（一）、转让问题分析：1、投资25%的认定标准和地价及地价相关政策规定，土地转让必须投资达到25%以上，但规定并未明确25%以什么为基数计算，因为投资总额包含土地价款，也就是以前所称的土地出让金，但是土地出让的形式多种多样，有征收的集体土地，有企业搬迁腾出的土地，有旧城改造拆迁的土地，甚至有毛地、净地的差别，成本相差很大，这样就对计算投资比例带来了难度，甚至标准不统一。尽管部分地区出台了文件，规定了可以转让投资的标准，但只是比较粗略的界限划分，并没达到量化、细化。土地转让实际上是项目用地的转让，在地价持续走高阶段要求一定投资比例作为限制转让条件，出发点是防止炒卖土地（俗称“炒地皮”），不失为一种无奈的举措，但这种限制措施从本质上看不符合市场经济运行的客观规律，也不利于让更具有开发能力的企业参与到土地的开发建设中来，很大程度上限制了土地市场在更大范围的发展空间，有些土地的非法转让或隐形交易在某种程度上可以说也是被“逼”出来的。同样，有关政策规定转让地价不能低于标定地价80%，实际操作难度也非常大，随着城市的快速发展，土地级别和地价的关系已不相符合，基准地价对地块的指导性明显减弱，很多地方没有标定地价，认定转让地价是否过低缺乏依据，而且即使地价明显过低，政府优先收购也没有相应的运作规则，由哪个部门来实施收购，如何评价收购风险，资金拨付程序以及被收购人取消转让意向的应对等等，几乎没有可实际操作性。因此，这项政策存在的意义与其说规范各方执行，不如说是震慑，其作用点已非常模糊。2、隐形转让。土地使用权人通过多种隐蔽形式不办理土地转让手续，而实际土地使用人已发生转移，一些用地单位为规避交易税费或者突破政策法律限制、或为降低交易成本，有意钻一些法律、法规的空子，把本应办理转让手续的交易隐形化，以达到土地开发易主的目的。这类情况在土地转让和出租中占有很大比例，大致有以下几种情况：（1）公司变更。土地使用权人的公司分三步达到土地使用权人易手。第一步由他人入股后变更股东结构，第二步公司原股东退出公司，第三步变更公司名称，达到土地过户的全部目的。这类转让具有很强的隐蔽性（2）合作入股开发。合作一方拥有土地使用权，其他一方或几方提供开发建设资金合作，建设后按约定分配利润；或两方或多方成立项目公司，土地使用权人以土地使用权作价，其他方提供全部或部分资金，以土地使用人名义办理建设手续，由项目公司开发建设，销售收益由各方按比例分配。（3）借壳开发。项目整体报批由不同主体分割开发。土地使用权人象“切蛋糕”一样将土地分割给一个或几个企业开发，整个建设项目以土地使用权人名义立项、规划、建设、销售，实际由上述分得土地的企业投资开发，土地使用权人获得土地收益，投资人自负盈亏。企业间进行项目或股权收购，不仅手续烦琐、还有会计、法律等等一系列环节，这其中任何一个环节出了问题，交易风险都非常大。在此类土地交易中，实际开发者为了追求更大的利益，常常“不按常理出牌”，钻政策空子，甚至故意违法违规使用土地，如违规突破土地使用条件，不按规定时间完成开发建设，不履行公共配套建设义务，不严格按工程质量标准建设等，在这类隐形转让中时常出现。完善上述手续需要大量投入，合同的任何一方往往都不愿意承担责任，司法实践中处理这类矛盾十分棘手。另外，土地隐形转让中不管是土地使用权人还是投资人出现债务问题，往往涉及土地查封、冻结等情况，只要其中一方出现司法纠纷，必然牵扯另一方承担连带责任，风险成本远大于规避的税费。3、人为制造司法纠纷。部分土地因达不到土地转让条件，个别企业利用债务或其他经济纠纷形成司法诉讼，达到土地转让目的。4、国家对工业用地设定最低价标准前，开发区工业用地价格偏低，转让价格问题。在国家规定工业用地最低价标准前，部分地区为招商引资设定了一些优惠政策，地价远低于征地成本，一些企业取得土地后以市场价转让土地，转让方实际上把园区对土地的投入和优惠变成了利润，造成国有资产流失，部分城市（如深圳、南京等）为此出台了对工业转让的规定，要求园区工业用地转让需征得园区的书面同意。（二）、抵押问题分析：一是二级市场抵押交易中管理不到位。目前的抵押交易土地管理部门在管理理念上存在一些偏差，从过去的重管理轻服务转变为重服务轻管理，从大的方向上看是土地管理的一大进步，但由于缺乏管理与服务的全局观念，往往就服务而服务，没有充分认识到土地二级市场是土地批后监督管理的重要途径，失之偏颇，不能不说又走入了“一手硬、一手软”的老路。二是评估机构的管理不规范。评估市场竞争过于激烈，导致评估机构为了争市场而违背市场规律，一味按相对人要求出具评估报告，地价往往是根据相对人的要求评估，价格缺乏统一标准。三是地上建筑物和土地的关系，相关法律法规的规定不明确。地上建筑物所占范围的土地界定模糊，业内没有统一的标准。四是担保公司等非金融机构贷款资格的问题影响土地抵押主体资格的认定。五是尚未建立和形成农村集体土地流转机制，农村建设用地抵押市场没有建立。农村集体土地经营权长期因地价不显化，流转受限制得不到价值认可，农民融资没有可供担保的资产，极大限制了农村经济扩大再生产的规模。 （三）、出租问题分析：土地出租同土地转让、抵押一样是土地二级市场的重要组成部分，在土地二级市场上企业出租场地和建筑物十分普遍，但这类交易主要为私下交易，进入有形市场登记备案的微乎其微，仅有少数上市公司因财务公开披露需要才办理土地出租登记备案。主要原因是土地出租双方自行签定租赁合同后，不办理登记备案即可实现合同目的，出租人可以获得租金，承租人可以使用土地；即使是生产经营，只要提供双方的租赁合同，无需办理相关备案登记手续即同样可办理工商营业执照或其他手续，土地出租双方从降低交易成本，方便快捷的角度出发是无可非议的，这是政策缺失造成的。但是由于用地者对土地相关法律法规缺乏相应的专业知识，未经土地管理部门办理相关手续很可能存在各种漏洞，一旦出现矛盾纠纷处理起来非常困难，司法实践中经常出现租赁期间土地使用权遭遇查封甚至拍卖，租赁权难以认定等情况，给租赁双方造成损失的情况。三、规范、完善二级市场的对策我国土地市场经过20多年的建设发展，已基本建立和完善相应的法律、法规和政策，形成了较为成熟和规范的土地出让制度和运行体系，土地招拍挂制度成为土地一级市场的主要方式并逐步完善。由于各方面长期以来对土地一级市场的过分关注，土地二级市场建设显得较为滞后，尽管法律、法规和政策对土地二级市场作了一定的规范，但总体上比较笼统，缺乏具体性及可操作性，各地在土地二级市场的规范操作上做了一些探索性研究，在法律法规基础上作了一些延伸，但总体上缺乏统一制度标准，各自理解，各成流派，亟待建立统一完善的土地二级市场运行体系。1、尽快建立国家层面的土地二级市场规范性文件，统一交易标准，明确交易范围，规范交易制度，细化交易规则。抵押交易因法律上明确了抵押土地在处置中的“优先受偿权”，隐形交易就相当于自行放弃权利，所以权利双方把备案登记作为必须手续。土地转让和出租隐形交易问题突出的原因一是制度的缺失，二是交易成本的过高。在制度上没有显化依法交易对交易各相关人的法律利益及隐形交易后果的明示，逃避正常的交易手续对交易相关人具有现实的经济利益，管理机关缺乏对交易相关人违法违规交易的惩罚依据及措施。应尽快建立工商、税务、国土、住房等部门的联动机制，联合出台或更高层面上出台规范性文件，理顺政策、法律关系，建立统一的土地市场交易规则，堵塞隐形转让空间，促进土地二级市场运行体系建设，在体制上保证所有交易进入有形市场。公司变更登记中涉及房地产资产的先进行资产处置登记备案及税务核算再办理工商登记，注册公司住所涉及租赁办公场地先办理房地产租赁备案登记，把所有土地二级市场交易的被动管理变为土地交易者的自觉行动，增强国土部门管理及时了解、掌握、分析土地市场的信息及对土地二级市场的把控能力和服务水平，完善管理和调控措施。在交易成本控制上应确实从发展经济、服务企业的高度上，降低土地交易支出。我国目前的土地转让税收是分别向土地转让人和受让人征收的制度。转让人需缴纳营业税、土地增值费、教育附加、城建附加等税费，征收率约占土地转让总额的6%-10%；受让人需缴纳契税，征收率为3%-5%。如果转让一宗价值5000万元的土地，所有税收要达到500万元以上，很多企业为避免交纳这笔“额外”费用想方设法逃避正常的转让程序也就不足为奇了。土地出租也需要缴纳税费，而不办理出租备案登记并不影响企业的注册及出租合同的法律效力，私下交易实际成了理所当然。认真梳理土地二级市场税赋，从鼓励依法经营，形成良好市场秩序，促进经济良性循环的大局出发，把能收的降下来，把逃避的收回来，有利于诚信社会建设，有利于经济持续有序发展。2、明确土地二级市场法律地位，完善备案登记制度。我国仅在“国土资发200011号”关于建立土地有形市场，促进土地使用权规范交易的通知文件中要求土地二级市场交易纳入有形市场交易，但没有明确交易的法律地位及作用，客观上造成交易作用的弱化，各地国土资源管理部门均根据各自理解来设定程序，缺乏法律制度保证，土地二级市场在土地交易中起什么作用，备案的交易合同在法律具有什么地位，备案的交易合同如果发生问题由谁承担责任等等，责、权、利不明，使土地二级市场建设落后于经济发展要求，迫切需要从制度上明确土地二级市场的管理地位、法律地位、服务要求，使土地二级市场“名正言顺”地管理、“名副其实”地服务，让土地二级市场跟上市场经济发展节奏，为经济社会可持续发展提供强有力的支持。3、加强土地二级市场管理土地的能力。土地二级市场是土地批后交易最活跃的场所，市场经济的发展使划拨的公益性土地使用权除外的几乎所有土地都离不开土地二级市场，目前的管理模式是依靠土地执法监察队伍根据排查或通过媒体曝光或群众举报或其他部门零星的事后发现而采取的被动管理，缺乏联动和相互协调的机制，管理覆盖面窄，既滞后又被动，执法手段不多、力量不足、力度不够，不能满足经济发展又好又快的要求。土地二级市场掌握全面的使用土地信息，土地开发建设状况、土地实际使用情况、租赁情况等大量第一手信息无疑是依法管理土地的重要基础，因此，加大土地二级市场管理，提升二级市场管理地位，加强管理联动机制，对依法管好土地具有不可替代的作用，对进一步推动管好土地、用好土地意义既现实又深远。4、加快农村集体土地市场建设。当前农村集体土地市场的建设发展远远滞后于我国市场经济的发展，与农村经济发展需要严重脱节，很大程度上制约了农村经济再次跨跃，是我国城乡“二元经济”结构典型表现。农村集体土地目前存在的主要问题是政策不落实、权属不明确、市场不流通、价值不显化。必须加快农村集体土地的确权登记，建立农村集体土地所有权与使用权分离制度，使农村集体土地所有权与国有土地所有权一样，集体经济和农民享有所有权收益，在所有权不流转的基础上，建立农村集体土地使用权的市场流转制度，让农村集体土地充分融入市场经济，建立农村集体土地交易管理平台，促进集体建设用地和农用地流转走上法制化、规范化轨道，真正实现农村集体土地与国有土地“同地、同权、同价”，为农村经济再次走上快速发展轨道提供平等交易机会。4、加强对土地评估市场的管理，建立地价评估考评制度，地价评估公示制度，规范评估机构警告、降级、淘汰制度。制止各种商业性人为指定（入围）选择评估机构，营造公平竞争环境，减少地价评估过程中评估结果受委托人影响的现象，健全地价评估机制，真正建立无利害关系第三方地价评估的权威，使土地二级市场地价评估更科学、更具有指导性和操作性。（南京市土地矿产市场管理办公室）联系人：陆新亚 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