城市公共交通管理体制改革问题研究.doc

目录前言31.城市公共交通管理体制概述41.1城市公共交通的概念41.2国内部分城市公共交通管理体制改革42.青岛市城市公共交通管理体制现状62.1青岛市城市公共交通管理目前的基本情况63.青岛市城市公共交通基础建设和管理体制方面存在的主要问题83.1城市公共交通基础设施建设方面的问题83.2城市公共交通管理组织机制方面的问题83.3城市公共交通市场运行机制方面的问题94.形成青岛市城市公共交通现有问题的主要原因104.1城市公共交通的规划设计缺乏科学性、合理性104.2城市公共交通基础设施差，服务水平不高104.3城市中小汽车的数量增长迅速115.青岛市未来公共交通管理体制改革的对策建议115.1公共交通管理法律体制的改革115.2公共交通管理行政组织机制的改革125.2城市公共交通的行业管理方式的改革135.3青岛市城市公共交通的市场运行机制改革146.青岛市城市公共交通管理体制的保障政策与配套措施166.1开辟公共交通专用道，优先发展城市公共交通166.2开发与推广应用新技术186.3加强公共交通行业人员队伍建设，提高服务人员的素质196.4完善城市公共交通的服务管理制度20 城市公共交通管理体制改革问题研究 以山东省青岛市为例摘要城市公共交通是城市基础设施的重要组成部分，对城市的政治、经济、文化、科技的发展产生很大的影响。“要致富，先修路”，一个城市要实现经济的快速发展，必须首先做好城市公共交通的建设工作。随之城市化步伐的不断加快，市民出行量的不断增长，城市公共交通在发展过程中也出现了很多问题，其中，大多数城市普遍存在着以下几方面的问题：城市交通基础设施建设滞后，难以满足日益增长的交通需求；城市公共交通法律法规不完善，许多问题的处理遇到无法可依的尴尬。本文就是针对这些问题，在综合分析了目前城市公共交通发展的现状和问题，并就解决城市公共交通发展的历史和现实意义，提出相应的配套措施，促进城市公共交通的健康发展。关键词：公共交通；存在问题；对策前言随着城市化进程的加快，在经济高速发展的同时，许多城市化问题也随之显现出来，目前许多大城市出现的交通问题成为发展中的突出问题，因此，本文主要对目前城市公共交通管理体制中存在的问题进行调查研究，并结合国内其他城市公共交通发展中的一些经验，对青岛市目前存在的交通问题及发展状况进行分析，并探讨了产生这些问题的原因，并依据这些交通问题产生的原因提出相应的配套措施，对城市公共交通起到改善作用。城市公共交通是城市社会经济发展的基础，能够为城市的发展和人民的生活提供基本的服务，对保证城市公共交通健康发展、维持城市的正常运转、满足人民日益多样化的出行方式有很重要的影响，但是，随之城市化步伐的不断加快，市民出行量的不断增长，城市公共交通在发展过程中也出现了很多问题，其中，大多数城市普遍存在着以下几方面的问题：城市交通基础设施建设滞后，难以满足日益增长的交通需求；城市公共交通法律法规不完善，许多问题的处理遇到无法可依的尴尬；城市公共交通线路规划不合理，公交专用道较少，造成交通拥挤现象严重；公共交通企业普遍亏损，缺乏合理的财政补贴机制。针对这些城市公共交通发展中遇到的问题，有关部门也作出了相应的调整，国务院也曾明确提出了城市公共交通“多家经营、统一管理”的发展方针，这使公共交通的发展提供了契机，许多城市陆续开放了公共交通市场，使公共交通企业之间形成竞争局面，一时间各地公交企业迅速发展。但是，后来，随着城市公交市场的发展，公共汽车、出租车以及私家车辆的增长，公共交通市场缺乏统一的规划，导致各种公交方式经营混乱、各种车辆争道抢行，造成公共交通混乱拥挤的现象。另外，由于公交企业属于国有企业，企业内部管理职能实现不力，人浮于事的现象较为普遍，企业的经营入不敷出、难以为继，从而影响了城市公共交通企业的健康发展。因此，本文就是针对这些问题，在综合分析了目前城市公共交通发展的现状和问题，并就解决城市公共交通发展的历史和现实意义，提出相应的配套措施，促进城市公共交通的健康发展。1.城市公共交通管理体制概述1.1城市公共交通的概念城市公共交通是城市基础设施的重要组成部分，对城市的政治、经济、文化、科技的发展产生很大的影响。“要致富，先修路”，一个城市要实现经济的快速发展，必须首先做好城市公共交通的建设工作。公共交通工具具有载量大、能耗低、污染小和运输成本低等优点，因此成为城市居民出行的首要选择，现在城市中的主要交通工具有公共汽车、无轨电车、有轨电车、低下铁道等，方式众多，为居民的出行、城市的发展做出了突出贡献。城市公共交通管理体制是公共交通管理体制中不同管理主体之间、管理主体与管理对象之间的责权利关系的制度。公共交通管理体制在整个行政管理体制中扮演着重要角色，其作为公共基础设施和公共产品，因此具有很大的公益性，这就决定了其不能靠市场竞争机制来维持，这就需要政府的行政管理部门来发挥作用，目前世界上大多数的国家的公共交通项目支出都是有政府来承担的，因此，在关于城市公共管理中需要发挥政府的管理作用。1.2国内部分城市公共交通管理体制改革1.2.1国内现存城市交通管理体制的几种模式（1）分散式管理分散式管理模式是垂直领导、条块分割式的管理模式，其特点是，各个管理部门众多，如城市交通运输局主要负责各种运输方式的行业管理；市政公用局主要负责公交和出租车的管理；城建部门负责城区的道路规划工作，公安部门负责城市公共交通的控制与管理。这种管理模式虽然各个部门的职能细致，但是相互之间沟通较少，职能过于单一，不利于各个部门之间的协调配合，一定程度上会降低管理的效率。代表城市有南京、昆明、福州、南宁、杭州。（2）道路运输统一管理道路运输统一管理是与分散式管理模式相对立的一种模式，这种管理模式相对来说较为精简，各个部门的管理职能较为集中，部门之间的协调交流相对频繁，能够实现一体化交通运输管理，大大提高了行政效率，也使各个部门的职能得到了发挥。其代表城市有沈阳、哈尔滨、乌鲁木齐、西宁等。（3）综合管理综合管理是将分散式管理模式与道路运输统一管理模式统一起来的一种新的模式，其吸收了二者的优点，针对城市的交通体制特点，联系实际，运用适合其运行的管理模式，根据地区实际情况灵活运用，使其发挥最大效果。这样既避免了管理职能的单一，也使各个职能部门发挥自己最大的作用，从而提高其行政效率。1.2.2国内部分城市公共交通管理体制改革（1）一些特大城市，理顺管理体制，实现“一城一交”。北京市在城市交通管理体制改革中，将原交通局、市政会等行政部门的交通管理职能融为一体，在此基础上成立了新的市交通局，来统一行使城市公共交通管理职能，构建了“一城一交”的新体制，这种体制抛弃了原有分散体制的弊端，使整个交通管理有个一个统一的领导机构，避免了政出多门，极大地提高了行政效率。（2）一些大中型城市实行多家经营、一家管理的公共交通管理体制。山东省淄博市实行一体化的管理体制，其通过进行大量的调查研究，结合淄博市的交通现状，对出租汽车和公共交通管理体制进行了大幅度的改革，将原属于公共事业局的公共交通管理职能全部移交给交通管理部门，实现了一体化的管理体系，大大加强了城市公共交通管理部门的行业管理职能，完善和健全了城市公共交通基础设施的建设，为城市的交通管理秩序起到了很大的促进作用。（3）一些中等城市，一直延续交通一家管，“一城一交”的管理体制。东营市是山东发展迅速的新兴城市，其市公交公司隶属于交通局，一直以来都实行企业化管理，其管理主体明确，一直都有公共交通管理部门管理，避免了与其他部门的职能交叉，政出多门，实行职能的单一管理，该体制运行十多年来，其秩序表现良好，不失是一种良好的管理模式。2.青岛市城市公共交通管理体制现状2.1青岛市城市公共交通管理目前的基本情况青岛市是东部沿海城市，是重要的综合交通枢纽城市，其主要交通运输方式有海港、机场、铁路、公路和管道，其中港口为全国五大港口之一，跻身世界十大集装箱港口，第二大外贸港。青岛流亭机场为区域性航空枢纽。2.1.1青岛公交现状青岛市主城区主要有青岛公交集团和青岛交运集团两家公交企业，其中青岛公交集团经营186条公交线路，青岛交运集团经营19条公交线路，黄岛区青岛开发区公交巴士有限公司经营线路22条，另外，青岛市外围各区城阳、黄岛、崂山区分别有数量不等的公交线路，跨区运行，其隶属于各区的交通局管理。目前青岛市城市公共交通管理行政主管部门是青岛市交通委，主要负责青岛市主城区公共汽车的客运管理工作，而崂山、黄岛、城阳三区则有各区交通委负责本区的客运管理工作。公共交通企业是国有企业，其受青岛市国资委的管辖，主要负责青岛市城市公共交通运营的管理工作。但由于近年来，公交运营成本的不断上升，公交集团的经营负担较重，目前，公交运营企业处于亏损状态，而青岛开发区公交巴士有限公司经营现状良好。青岛市现有公交线路有227条，公交线路总长约4535.7公里，其中主城区线路165条，长约3731公里，黄岛区线路有27条，长约543公里。青岛市主城区公交专用车道长度为56.7公里，分别分布在41条道路上，其中，以逆向公交专用道为主，长度为46.4公里，道路两侧公交专用车道长度约为10.3公里。目前，青岛市主城区现拥有公交营运车辆5419辆，公交客运量475.48万人次，其中主城区大约有4335辆，黄岛区为1084辆，青岛市公交车辆的主要类型是单机车，这种单机车性价比较高，车身较长，具有很好的性能，并且环保标准较高，能够最大限度地减少运营成本。青岛市车辆组成结构较为合理，其公交车拥有水平在国内处于较为先进的水平，由于今年来人口的增长，经济发展迅速，市民出行率的增长，公交客运量逐渐增长，公交运营面临的压力仍然很大。2.1.2青岛出租车现状出租车作为一种重要的交通运输工具，其作用也是非常巨大的，它能够有效地补充公交车，与公交车相比，有更加灵活、快速、高效的优点，这是其他交通工具所无法替代的。青岛市目前共有出租车10926辆，出租企业35家，其中市区范围内共有出租车10017辆，青岛市出租车运营在全国范围内属于比较落后的，每万人仅拥有22辆，在全国大城市中处于中下游水平。2.1.3青岛轮渡现状青岛市作为沿海港口城市，公共客运轮渡也是一种重要的交通运输方式，其在交通运输总发挥着不可替代的作用，轮渡主要是连接市区与黄岛、薛家岛等岛屿之间的交通运输方式，为市民的出行与货物运输提供了很大的便利。目前，青岛市主要有市区至黄岛、薛家岛之间开设了4条轮渡航线，分别是青岛轮渡至薛家岛航线、青岛轮渡至黄岛航线、青岛轮速东部航线、银海至薛家岛航线。青岛市海上轮渡对青岛市公共交通的发展发挥着重要作用，其连接了青岛与黄岛之间的交通，但是青黄隧道的建设对轮渡的发展产生了巨大的影响，目前，轮渡主要发挥着观光旅游的作用，其作用与以前相比已大大减弱。2.1.4青岛轨道交通现状轨道交通主要指城市中的地铁、轻轨等大运量轨道交通，是城市公共交通的重要组成部分。轨道交通是在城市地面公交压力过大，难以承载巨大的客流量时所采取的交通运输方式，轨道交通具有公交等地面运输工具说不具有的巨大优势，其运量大、速度快，占地面积小、安全性能高等优势能够为城市的交通状况产生巨大的改善。目前青岛市轨道交通项目建设全面启动，青岛地铁3号线及2号线一期工程已全面开工建设，共计市区8条线，市域4条线，共计12条线路，其中3号线预计2015年12底通车，2号线预计2016年12月通车试运营，蓝色硅谷轨道交通快线于2013年开工建设，预计2018年通车试运营。3.青岛市城市公共交通基础建设和管理体制方面存在的主要问题3.1城市公共交通基础设施建设方面的问题3.1.1城市公共基础设施建设未与道路建设和区域开发同步青岛市的公共交通设施建设主要是对新城区的建设，虽然发展速度比较迅速，但由于未与道路建设以及城边区相配套，造成青岛市各个区域公共交通发展不平衡，部分区域公交服务空白，如崂山区、李沧区东部新区以及浮山后等区域，这是由于政府在进行基础设施建设时，没有把公共交通基础设施建设划入到项目的配套设施中，致使各个区域的交通基础设施不平衡，导致了市民的出行困难。3.2城市公共交通管理组织机制方面的问题3.2.1城市公共交通一体化管理制度不完善青岛市市区的公交线路运营管理与其他周边地区城阳、李沧、崂山区的公交线路不协调，由于城市市区与郊区的运营管理不同意，导致城乡之间与部分线路公交服务处于空白区域，这样的二元式格局已经不适应市民的出行需要，严重影响了青岛市公共交通的发展，对市民的生活也造成了不便。3.2.2城市公共交通专用道交通管理不严公共交通专用道是专属于公交的车道，是重要的交通基础设施，能够保证公共交通的运行速度，公共交通专用道的设置直接影响到公共交通的运营与发展。青岛市在公共交通专用道的设置上，总体来看，其规模较小，布局范围不够广泛，整体发展缓慢，因此，在一定程度上制约了公共交通的运营。公共交通专用道缺乏严格的管理，由于道路交通法规对占用公交专用道缺乏严格的限制，再加上公交专用道较少，没有醒目的标志，导致机动车辆和行人普遍占用公交专用车道的现象，甚至与公交抢行，导致公共交通专用道的使用价值大大降低，也影响了公交运行的速度，同时也增加了交通事故的发生，进而对市民的安全出行造成影响。对小汽车出行的政策过于宽松，近年来，青岛市小汽车的拥有量大大上升，更加加重了城市公共交通的压力，致使交通拥堵现象加剧。青岛市机动车保有量达197.3万辆，临近200万关口，如果按车辆平均长度4米来计算的话，那么把200万辆车首尾相连，将长达8000公里，这对城市的交通产生了巨大的压力。3.2.3城市公共交通发展缺乏法律、法规的保障 目前，在城市公共交通领域缺乏严格的法律法规做保障，由于公共交通法律法规不够健全，现在的公共交通运营管理主要依赖于政府的行政手段，这就使城市公共交通的发展受到了一定程度的限制，因为政府在运用行政手段进行管理时，主要是依赖于政府机关的协调和行政干预，很多情况下都无法找到法律依据，无法可依的现象相当普遍，政府的行政行为并不具有像法律一样的强制力，因此就会出现各种违规案件，这就对城市公共交通的发展产生了巨大的障碍，从而影响了城市公共交通事业的健康发展。3.3城市公共交通市场运行机制方面的问题3.3.1缺少有效竞争、充满活力的市场运行机制青岛市的城市公共交通行业基本上被青岛公交集团和青岛交运集团两家企业垄断，企业的管理层仍然是传统的国有企业管理方式，并没有与时俱进，向市场型经济发展，缺乏现代的企业管理方式，在现在企业的管理水平和观念上没有较大的提高，企业运营效率低下、缺少有效的竞争，企业活力较低。另外，现在社会上一些社会个体车辆违法经营，各种黑出租招摇过市，对公交线路造成了一定的冲击，与公交抢客源，并且抢占公共交通专用道，严重扰乱了城市公共交通运营秩序，产生了较大的安全隐患。3.3.2公共交通企业负担较重，资金周转困难 在市场经济条件下，公共交通无疑使应以经济效益为中心的，但由于公共交通属于社会公益性企业，必须体现其中的社会效益，因此不能完全以盈利为目标。而公共交通的运营和管理都归政府管辖，公交票价的制定、公交公司的管理都由政府制定，城市公交所制定的票价较低，并且低于实际运营成本的价格，还有各种针对老年人、残疾人以及特殊群体的免费政策，各种公益性支出越来越大，因此，城市公共交通企业入不敷出，再加上管理体制改革带来了许多问题，公交企业本身管理经营不善，缺乏合理的国家财政补贴机制，因此导致现在城市公交处于亏损状态。4.形成青岛市城市公共交通现有问题的主要原因4.1城市公共交通的规划设计缺乏科学性、合理性城市公共交通规划设计者热衷于“纸上谈兵”，对城市公共交通情况没有进行实地的调查，缺乏具体的操作，数据研究不足，仅仅套用一些规范条文而制定的城市道路交通规划，由于缺乏实地研究，因而不具备实际的操作性、可行性。再次，对涉及城市公共交通规划设计方面的具体法规出台滞后，缺乏强制性。我国现行的两部有关城市公共交通规划设计方面是城市道路设计规范和城市道路交通规划设计规范，这两部规范对我国城市公共交通的建设与运营起到了重要的知道作用，但是由于自出台以来没有及时进行相应的修订，现在许多条文已经不能适用于现在的公共交通运营情况，缺乏创新，其中许多条文要求不够严格，给了违规者钻法规空子的机会，导致目前的城市公共交通规范缺乏强制性，执行能力不强。4.2城市公共交通基础设施差，服务水平不高 城市公共交通基础设施的发展与城市基础设施建设不配套，目前公共交通站点的设置简陋，公共交通线路与停靠站的设施过于落后，不能适应日益剧增的客流量。公交线路沿线的站台设施简陋，只有简单的遮阳棚，站台较小，导致上车、下车都很拥挤。公交站点的设置过长，站点设置不合理，导致市民“有去无回”。另外公共交通服务水平不高，从业人员的素质不高，车辆发车的频率安排不合理，不准点的现象时有发生，加上车内环境较差，因而导致公共交通服务行业发展不合理，发展速度缓慢。4.3城市中小汽车的数量增长迅速随着市场经济的快速发展，城市中小汽车的数量增长迅速，这对于城市公共交通产生了巨大的压力。目前，青岛市还没有出台具体的车辆限行政策，随着机动车数量的增加，加上市民的出行活动多样化，现在青岛市的车流量日益增长，尤其是海边沿线，包括香港路，东海路，文登路，南海路，正阳关路，莱阳路，鱼山路，广西路，太平路，贵州路，中山路，费县路和瞿塘峡路。其中莱阳路车流量最大。另外，现在自行车、摩托车的使用频率日益下降，正在被机动车所取代，凡是在城区范围以及更远的范围内，大多数的人会选择机动车的出行方式，这是一种主动性的社会的普遍要求。目前城市的经济发展以及相关产业的发展，以及人们日益增长的消费水平，机动车的数量越来越多，由于城市公共交通基础设施并没有随着机动车的增长而随之得以发展，从而导致现在城市交通压力日益加大。5.青岛市未来公共交通管理体制改革的对策建议5.1公共交通管理法律体制的改革5.1.1建立法律政策体系，为发展城市公共交通提供法制保障 为了保障城市公共交通事业的健康发展，首先需要建立起完善的法律法规政策体系，加快城市公共交通的立法工作，为城市公共交通运营市场的发展、经营与管理提供法律依据。由于我国目前的关于公共交通的法律法规都是为各地建立的，都是一些地方性法规，主要针对的是规划建设管理、线路管理、营运管理和设施的管理等定性的规定，缺乏专门为城市公共交通所设定的法律法规，以及相应的政策支持。为此，应尽快制定有利于公共交通发展的法律法规，推行公共交通优先的政策，加入市场竞争机制，提高公交财政支持和补贴政策，加强公共交通管制体制等，在法律层面上落实公共交通的发展，进一步完善城市公共交通技术保障体系，严格按照标准实施建设，为城市公共交通的发展提供良好的条件，从而确保公共交通健康持续发展。5.2公共交通管理行政组织机制的改革5.1.1积极转变政府职能，加强政府监管城市公共交通的运营与发展离不开政府的有效管理，针对目前政府职能发挥不力的问题，应加强政府职能，加强依法行政，改革城市公共交通内部管理体制的问题。针对目前城市公共交通管理权责不一、权力过于分散的问题，必须重新确立公共交通主管部门，理顺各个部门的责权利关系，明确各个部门在城市公共交通管理中所处的位置，做好各个部门的职责分工，实行以交通部门为主要管理部门，做好下属各个部门的相互配合、统一规划、统一规则、统一管理，使交通管理部门真正承担起城市公共交通健康发展和合理运营的责任。同时政府也应行使经济管理职能，通过法律手段、经济手段、行政手段为公共交通企业营造有效、公平的竞争环境。政府应根据青岛市公共交通的实际情况，进行调研，制定公共交通发展规划，规定公共交通企业应承担的责任和义务以及法律责任等。5.1.2加大政府扶持力度，加大对公共交通财政投入由于城市公共交通是公益性事业，其在运营过程中不能以营利为目的，而要维持公共交通企业的正常运营，这就需要政府在建设、运行方面给以资金、管理等方面的支持。目前，我国的大多数城市都出现了交通拥挤的现象，面对这样的情况，首先应该从完善城市公共交通道路网路上加大政府财政投入，加大对城市公共交通基础设施的建设，增加公共交通专用道，加大城市道路网络密度，建设市区与郊区之间的轨道交通网络，缩短市区与郊区的距离，共同建设区域轨道交通系统。另外，在经济条件较好的条件下，可以建设经济城际轻轨、地铁等载量大、效率高的公共交通设施，这样既可以建成较为完善的城市公共交通系统，又能对城市交通的拥挤起到一定的缓解作用，同时也为市民提供了良好的交通设施，为市民提供了便利。5.2城市公共交通的行业管理方式的改革5.2.1完善市场准入机制和退出机制城市公共交通管理改革应打破垄断、开放市场，坚持有序竞争、优先发展的原则，建立符合社会主义市场经济要求的市场运行机制。在城市公共交通企业的发展过程中，应适当地引入其他公交企业，打破一个公司只有一家、两家公交公司的局面，通过成立新的公交公司来参与竞争，打破已有的垄断局面，引导适度的竞争，这样企业之间就会相互影响，以更好的服务水平来提升自己的竞争力。同时公共交通企业应按照现代企业制度的要求，对企业内部进行合理有效的整合调整，完善市场准入机制与退出机制，提高企业的发展实力，培育出一个符合市场经济规律的公交市场大环境。5.2.2建立规范的公共财政补贴制度及补偿机制由于城市公共交通的公益性，公共交通企业普遍存在着政策性亏损的的现象，为了保证城市公共交通的正常运营，政府应该建立科学合理的城市公共交通财政补贴制度和补偿制度，把城市公共交通发展纳入公共财政体系，在资金上给予城市公共交通重大的支持。城市公共交通管理部门应会同财政、物价等部门，对城市公共交通运营过程中所产生的所有成本以及费用进行评估，进而核定出公共交通企业合理的运营成本，对那些不能完全通过价格进行补偿的政策性亏损，政府应给与合理的补贴。另外，对于其中的老年人、残疾人、学生等特殊群体实行的优惠政策所产生的公益性支出，政府也应当给与专项补偿，以维持公共交通企业的正常运营与发展。5.2.3完善城市公共交通的票务和价格机制为保证城市公共交通企业的运行，应规范公共交通票价的管理，充分考虑公共交通企业的运营成本以及市民的承受能力等因素，在实行城市公共交通低票价的基础上，合理制定票价，来弥补企业的亏损。比如说，青岛市市北区的1路、13路等空调车票的价格由过去的一元调整为两元，这在一定程度上为公共交通企业增加了收入。另外，还可以将快车的票价相应调高，既可以让市民自行选择较为合适的出行方式，也提高了出行速度，为市民提供了多种选择，从而满足市民更为多样化的需求。5.3青岛市城市公共交通的市场运行机制改革5.3.1推行城市公共交通的市场运行机制改革城市公共交通的市场化，就是推行市场运行机制，将国有的公共交通的所有权和经营权转移给企业，打破政府独自提供公共服务的主导地位，真正地引入市场机制。在社会主义市场经济的背景下，在政府仍然占主导地位的基础上引入众多企业的共同参与，多家企业相互竞争，通过行业之间的比较，各个企业能够认识到自己的缺点和不足，从而加强自身的建设和改革，使自身的服务水平逐渐提高，为市民提供更好的服务。推行城市公共交通的市场运行机制，需要构建政府、企业和社会公众相互合作的公共服务体系，只有各个主体之间有了良好的沟通与协调，才能真正好城市公共交通的市场运行机制。要实现公共利益的最大化，提高整个城市公共交通行业的服务水平和经济效率，关键在于保证公平公正的市场竞争机制，创造一个良好的、合理的市场竞争环境，扩大公共交通企业的参与权，使城市公共交通行业真正实现市场化，从而更好地提供公共服务，满足市民日益增长的需要。5.3.2优化公共交通企业的内部管理，提高公交服务质量由于城市共交通的公益性，使得政府往往忽视了公共交通企业的市场利益的需求，从而使公共交通企业过于依赖于政府的管辖，企业内部管理松散，职能实现不利，导致公共交通企业自身缺乏竞争力，难以实现良好的效益。公共交通企业应转变发展思路，变原来的消极管理为积极管理，积极地对企业内部进行调整，加强内部管理职能，明确各个部门的职责，做到权责利相统一。同时，公共交通企业应顺应市场经济的发展，推行市场运行机制，可以通过内部模拟市场的方式展开内部各个部门之间的竞争，通过部门之间的相互合作与竞争，来提高整个公共交通企业的竞争力。城市公共交通企业还应加强公共交通品牌的建设，提高公共交通发展水平与服务质量，为企业树立一个服务优良的形象，来吸引更多的市民乘坐公共交通。公共交通运营企业应建立和完善企业内部的管理制度，建立公共交通运营的自我评价与社会评价机制，不断提高自身的管理水平和服务水平。同时，公共交通企业要加强对员工的培训，加强对司机的技术性考核，保证公共交通运营的安全，对服务人员应进行定期的培训指导，提高员工的素质，增强服务人员的服务意识和责任感，把服务内容、标准作为日常考核范畴，制定统一的服务规范和标准，并把其平时的考核结果与员工受益挂钩，以此来管理员工，提高服务人员的积极性。另外，还要对公共交通运营的方式进行改革，采用高科技技术，推进智能公交的建设，提高公共交通的运营效率，提高公共交通的覆盖率，保证公共交通的准点运行，从而提高公共交通服务的品牌效应。5.3.3建立快速公共交通管理项目快速公交是现在新兴起的一种公共交通运输方式，我国建设部关于优先发展城市公共交通的意见中明确指出；“快速公交是利用现代化大容量专用公共交通车辆在专用的道路空间快速运行的公共交通方式。具有与轨道交通相同的运量大、快捷、安全等特性，而造价和运营成本相对低廉”。城市快速公交与普通公交相比具有很大的优势，快速公交运量大，其所能提供的最理想的服务是20-30公里左右的中距离运输，快速公交系统运送能力高达1万人次/小时-6万人次/小时，而普通公交系统的运送能力仅为0.3万人次/小时-1万人次/小时，其运量明显大于普通公交。表5-3-1 快速公交和普通公交的基本特征比较客运系统运输能力（人次/单向小时）运行方式走形空间条件快速公交10000-60000多线混合地面专用道普通公交3000-10000多线混合地面混合道城市快速公交具有较快的运行速度，世界上其他国家的一些比较成功的快速公交的运营车速可高达20-30km/h，其在专用道上的运营车速科大30km/h以上，而普通公交的运行速度在普通道路上的运营速度为10km/h左右，在公交专用道可达15-20km/h。快速公交的投资与运营成本相对于来说也是较低的，现在在我国的在建项目中，地铁工程的平均造价在6-7亿元/千米，而快速公交的专业车道建设成本仅为0.08-0.64亿元/千米。与其他交通方式相比，城市快速公交的污染和耗能都比较小，其中快速公交的人均能耗和废气排放量是小汽车的三十分之一，而小汽车占用道路资源是快速公交的5.5倍。表5-3-2 不同运输方式百万人/公里污染与耗能情况汽车出租车摩托车普通公交快速公交轨道交通CO2（kg）140.2116.962.019.84.77.5NO（kg）746.0662.090.0168.442.017.5油耗（kg）49.241.021.86.91.62.6城市快速公交作为一种重要的交通运输方式，在整个城市交通体系中发挥着重要作用，大力发展城市快速公交能够改善市民出行环境和服务经济社会的发展，有利于扩大城市的公共交通服务范围，平衡城市公共交通方式的发展，有利于缓解城市交通拥挤的现象，从而改善城市生活环境的质量。6.青岛市城市公共交通管理体制的保障政策与配套措施6.1开辟公共交通专用道，优先发展城市公共交通6.1.1公共交通基础设施规划公共交通基础设施的建设是目前城市公共交通发展中较为严重的问题，其直接影响到公共交通运营管理，现在城市公共交通基础设施的建设较为落后，一般的大城市已经没有新的用地用来进行公共交通基础设施的建设，大多数都是通过旧城改造、旧路加宽的方式弥补公共交通设施的不足，这样就要花费更多的资金成本，又增加了施工建设的难度。因此，青岛市目前属于发展速度较快的二线城市，如果不做好基础设施的建设工作，随着人口密度的提高，城市用地的日益紧张，那么以后城市公共交通的发展将面临巨大困难。应对公共交通的发展做好合理的规划，在青岛市的城区和周边城区的未开发地块，为城市公共交通建设预留出交通基础设施的用地。同时，在公共交通车辆的发展方面，应采取分类规划的方法，对于市区内部以及周边城区，应大力发展公共大巴，提供较为舒适和大运量的公共交通服务；对于城镇内部可以发展中小巴，其特点是灵活方便，适合在客流量较小的线路上运营，这样进行具体路线具体的公交分类运营，既可以使公共大巴发挥到最大的作用，又能节省开支，使资源得到最大限度的利用。6.1.2公共交通优先发展规划青岛市城市化进程发展较快，随之也出现了大量的交通和环境问题，城市发展方向也受到影响，由于老城区的发展与新市区的发展速度不相匹配，造成城市用地布局不当，路网规划弹性不够，形成众多新的交通问题。因此要制定公交优先发展规划，并大力发展大容量公共交通系统来提高公共交通分担率，缓解地面交通压力。公共交通优先发展的重点是为公共交通企业提供优惠政策，促使公共交通在短时间内快速发展，同时要适当地控制私家车的出行，改变居民的出行结构。政府应当给予公共交通企业一定的优惠政策，例如：政府划拨用地并投资建设公共交通基础设施，建设公共交通站点、公交专用道等；对公共交通企业实行无偿补贴，投资购置公交车辆；合理调整票价；对于公共交通企业应通过政策扶持，运用经济、行政杠杆，对企业的亏损进行相应的补贴，确保公共交通企业平稳健康发展。 表5-4 大中运量公共交通系统的载客能力地铁轻轨市郊铁路快速公交单向运输能力（万人/小时）3-81-361-4所属系统大运量公交系统中运量公交系统大运量公交系统中运量公交系统6.1.3公共交通线网规划城市公共交通线网的规划应根据不同的公共交通需求，分区域、分层次地进行协调与规划，根据青岛市的城市结构特点，其城市公共交通线网的规划可以分为以下三个层次：第一层次是青岛市市区内部公共交通线网，其主要承担的是市区各区内居住、办公以及商贸之间的联系，对于市区内的规划应以优化线路走向为主，通过干线、支线之间的结合，来增加公共交通线网的密度，提供覆盖率高、通达性好的服务。第二层次是青岛市市区与下属乡镇以及乡镇之间的公共交通线网，这一线网主要承担的是长距离、大运量的功能，这一层次可以选用中小公交来承担运输功能，应根据客流量的需求，合理控制公共交通线网的密度，保证市区与各个乡镇的连通，与市区线网形成良好的接驳，加强市区与乡镇之间的联系，为市民提供较好的公共交通服务。第三层次是乡镇内部公交，其主要承担的是乡镇之间、村村之间的交通服务，其特点是运量小，距离近。规划应以连通为主，将各个村庄联系起来，目前，青岛市已经实现了“村村通”的道路建设，但是公共交通的还没有普及到各个村庄，只限于各个乡镇之间的联系。因此，应结合城镇公共交通向城市公交模式转化的不同程度，扩大规模，分阶段实施，及时增开和调整公共交通的线路网，增加公共交通服务的覆盖范围，伴随着城市化进程的发展和道路网络的规划建设，逐步推进乡镇地区的公共服务水平。6.2开发与推广应用新技术随着科学技术的日益发展，城市公共交通也应采用高新技术，加强对车辆的更新和维护，对破旧车辆进行更新，及时对车辆进行定期的维修。 要提高公共交通车辆的舒适性，公共交通汽车应采用自动变速技术，由于公共汽车频繁处于制动、停车、起步、换挡的操作中，为了使车辆能够平稳、安全地运行，所以应该尽量减少车辆制动的冲击。另外，为了提高公共交通汽车的舒适性，给乘客提供一个良好的乘车环境，可以在车内安装空调、移动电视以及广播等。为公共交通汽车配备智能化的售票设备，目前青岛市的大多数公共交通汽车已经实现了无人售票，并安装了自动化售票设备，实行“琴岛通”乘车卡，这样大大提高了售票的效率，为乘客提供了方便，节省了时间，也减少了上下车时间，避免了上车、下车时的人流拥挤现象，因此，应大力推行交通一卡通的广泛使用，并且可以与银行合作，把交通一卡通与银行卡进行绑定，用户可以自行用银行卡为一卡通充值，这样既为用户提供了方便，也避免了专门去公交公司充值的麻烦，也提高了办事的效率。设置合理的出入口实施，为了方便乘客的上下车，应采用低地板的汽车设计，有关研究表明，减小汽车与月台之间的高度能够便于乘客上下车，从而能够保证乘客的乘车安全以及乘车效率，另外，这样还可以为老弱病残者提供便利，使他们能够更方便地乘车。6.3加强公共交通行业人员队伍建设，提高服务人员的素质城市公共交通行业的健康发展离不开每一个人员的发展，因此提高服务人员的文化素质、技术水平以及操作技能尤为重要。要保证城市公共交通的良好发展，必须对城市公共交通行业的管理人员以及服务人员进行职业技能培训、监督与评价，以及职业道德的教育等。（1） 管理人员。管理人员作为整个公共交通企业的“掌门人”，应首先明确自己的职责，对公交企业的运营有一个整体的把握，明确企业的管理制度、组转载自结构，以及各个部门的责权利关系。其次，公共交通企业的管理人员应熟悉城市公共交通的法律法规和政策，并对员工进行普及教育；另外，管理人员需要有统筹、系统的思想作指导，对企业的人力、物力、财力资源进行合理的配置，从而使有限的资源得到最大的利用。（2） 服务人员。城市公共交通行业是一个服务性的行业，提高服务质量是公交行业的主要目标，服务人员主要是驾驶员和服务员，其在工作中的一举一动都时时刻刻地代表着企业的形象，因此，对于驾驶员，应定期考核其专业技术技能，并通过法制教育来提高驾驶员的文明行车意识，严格遵守公共交通规范，培养驾驶员的责任感和敬业精神。对于服务员，应加强服务员的服务意识，运用各种教育方式，来增强服务人员的职业道德，强化服务员的专业素质和责任感，使他们能够坚守岗位，做好本职工作，为乘客提供优质的服务。6.4完善城市公共交通的服务管理制度城市公共交通企业虽具有很大的公益性，但是在社会主义市场经济条件下，公共交通企业应推行市场运营机制，这就需要政府对公共交通企业进行监督管理，由于公共交通是服务性行业，因此应该着重提高企业的服务水平。在公共交通企业的服务管理中，应建立一套完整的服务质量评核体系，对公共交通行业的服务进行定期的考核，并将员工的绩效与薪酬相挂钩，来提高员工的工作积极性。（1）建立公共交通服务档案制度。对各公共交通企业的车辆数量、服务人员数量进行记录；建立各公共交通企业日常管理的数据库，对车辆平时的维修保养情况以及每天的客流量情况进行记录；建立各公共交通企业的信誉度数据库，对车辆的违章记录、接受投诉与表扬等情况进行记录等。（1） 建立公共交通行业服务表现评核制度。公共交通管理部门联合其他部门，组建起公共交通行业服务质量检测机构，通过对城市公共交通行业档案的数据进行分析，建立起奖惩制度，对优秀的服务人员进行表彰，对不称职甚至失职的服务人员进行处罚，以此作为评价公共交通企业的标