浅谈怀化城市管理存在的问题及对策.doc

浅谈怀化城市管理存在的问题及对策 l       摘要：怀化作为后发展地区面临的城市管理问题是复杂的，因为怀化城市管理机制的落后、财力的缺乏、权力的不集中、教育的不完善、市民素质的参差不齐、地方权力的干扰等等因素的影响，存在落后、简单甚至游离法制的范畴之外。作为一个新兴城市，怀化存在的最大的价值在于为民服务，没有人就没有城市存在的必要。搞好怀化城市管理，要坚持五点：(一)树立以人为本的意识，提高城市管理水平；(二)坚定不移贯彻可持续发展战略； (三)坚持依法行政，强化城市管理，走法制化的道路；(四)注重城市功能的完善；(五)理顺体制，完善机制，实施有效的城市管理。l       关键词：城市管理 人文关怀 l       怀化市属于典型的后发展地区，长期以来被形象的称为“用火车拖来的城市”。古语云：城以道而兴。怀化从一个不满万人的小城镇逐步发展成为一个初具规模的中等城市，铁路枢纽的兴建功不可抹。但是也正因为如此，怀化城市的建设存在许多先天的不足，最主要的是没有历史的沉淀，缺乏一种历史城市的凝练和大度。具体表现在：城市的建设基础比较薄弱和单一，特别是在城市基础设施建设、城市功能的完善和城市品位的提升方面明显还没有达到怀化市政府提出的把怀化建设成为“五省区周边中心城市”的目标，与之对应，相关的城市管理等软环境的建设也没有走上一条规范化、法制化、科学化的道路。目前，随着湖南大湘西发展战略的铺开，怀化的建设进入一个新的阶段，周边人口的不断涌入、房地产开发的火热、物流和商户的逐年增加，特别是随着山区工业化、城市化和商业化的加速发展，怀化的城市管理面临的新课题越来越多。因此，如何加强怀化城市管理者的管理水平也就显得愈来愈重要了。n    一、当前怀化城市管理中存在的主要问题l       应该承认，怀化的城市建设是在一种在当地管理者没有足够的理论准备和现实应对的情况下展开的，从一个仅仅不足一万人的小镇建设为常住人口30万的中等城市，毫不讳言的说，既有的城市管理者由于先天营养（城市建设和管理的知识和经验）不足，对城市管理面临的复杂局面处理能力也是有限的很，加之一直以来怀化城市管理功利性和人治色彩严重，导致目前一方面是怀化城市规模越来越大，另一方面城市管理的弊端也越来越清楚地表现在人们面前。（一）城市规划和城市建设严重脱节，城市基础设施建设严重滞后于城市的发展l       一座城市从无到有，城市形象从简单到美观、和谐，关键是规划，使城市规划思路和城市群体建筑风格适应城市建设管理和发展的需要，是城市规划管理部门应尽的职责。但是，事实上怀化在这方面存在的一个最实际的问题就是：多年来在积极推进城市化和城市现代化进程中，怀化历来的既有权威者主张的是要在任期内大幅度扩张城市经济总量、加快扩张城市规模，为达此目的甚至不惜负债经营，这实际上就跟城市功能的完善必须坚持循序渐进的原则是相互矛盾的，也给怀化城市管理带来了明显的负面影响：城市在追求确定的经济目标时难以顾及合理的规划、建设的质量，致使怀化城市道路、绿化、市政基础配套设施严重滞后，生活区、商业区、工业区和市民公共休闲娱乐场所布局极其不合理，城市建筑参差不齐、色彩单调、缺乏整体美感，突出体现在怀化城市街道布局极其不合理，有限的城市土地资源被各种各样的商业利益分割侵占，市民缺乏合适的公共休闲场所和充足的绿地，政府极端重视土地商业利益的结果导致怀化至今没有建设一个公共使用的停车场，街道成为天然的停车场，怀化市区的脏乱差现象在较长一个时期内都无法得到根本的改善，从而最终增加怀化城市管理的难度和管理成本，也影响管理的质量。l       （二）城区环境状况与城市可持续发展原则相悖，严重干扰城市管理的执行力度l       城市发展的过程表明城市环境基本上是一个人造环境，是钢筋水泥对天然绿化带和森林、湿地的一种人为替换，是人类与环境在特定空间地域的有机结合和对立统一，这就决定了城市生态环境的脆弱性和依赖性。因为在城市建设过程中忽视了对科学规划的遵循和依据，必然会使得城市的环境污染、生态恶化状况呈愈演愈烈之势。怀化在这方面无疑也是一个典型。突出的表现就是：城市常住人口和流动人口逐年大幅增长，第三产业特别是商业、宾馆服务业、物流业发展迅速，生活垃圾排放量每年都在增加，城市现有资源综合利用不足，明明缺少城市建设资金却热中于重复建设，污染物无害化处理率低（至今没有一家综合性的垃圾处理场和污水处理单位），造成固体废弃物的污染和噪音污染在居民区和工业区尤为严重（在市区的湖天开发区这一典型的居民区内有大量的小歌厅存在，每晚所产生的噪音严重影响居民生活）。这一现实的存在就打破了城市建设的一个重大原则：城市建设的环境保护要符合城市的可持续发展目标。建设一座城市并不难，难就难在怎么样让我们的城市适合人民居住，适合城市未来的人性化发展。从可持续发展的原则来讲，其本质是要求社会生产力与自然生产力相和谐，经济再生产与自然再生产相和谐，经济系统与生态系统相和谐，实现在保持自然资源质量和持续供应能力前提下的经济的持续发展，在不超越环境系统涵容能力和更新能力前提下的人类社会的健康发展。而目前我们看到的怀化城市现状，使我们有理由相信怀化的现有环境状况是与可持续发展的原则相悖的。造成这一现象的主观原因是：在发展观上怀化历来的政策主导者往往片面追求经济总量的增长，即使属于重复建设也在所不惜，这就必然造成城市有限资源的浪费和原有生态系统的破坏，在配套措施的建设上环境建设一般都是滞后的，城市的发展仍然自觉不自觉地走着先发展、后治理的老路，在城市管理方面有时候为了政策的需要，甚至利用权威干涉城市管理的进程，让管理服务于一时的决策需要，实际上就是矮化了城市管理者的管理权威，严重干扰了城市管理的执行力度，导致相应执法部门在日常城市管理过程中对影响城市发展的现象整治力度不足、监管不严，使城市环境恶性循环。l       （三）城市人口密集、整体素质较差，经济运行质量不高l       城市人口的增长，是城市化和商业化的必然结果。从人员流向来分析，现有怀化城市人口的来源更多的是来自于周边各地方的农村和小城镇，这就不可避免地给怀化城市管理带来了巨大的压力，引发资源配置、劳动就业、福利保险、社会治安等一系列问题。这还只是问题的一个方面，事实上这些流动的人口质量本身就存在着与当地城市发展不相适应的问题，这种不适应具体表现为：人口中大学生比重偏低，文化素质不适应城市现有发展的需要；流入人口中缺乏必要的专业技术和专业技能，不能满足当地生产、经营、管理等工作岗位的素质需要；文明素质不适应，意识观念、自我修养、言行举止、人际关系的诸多方面，同城市文明的要求存在不少的差距。除此而外，在怀化城市建设过程中，怀化城市经营者自身营养和素质处于一种失衡状态，无法应对越来越复杂的城市管理对象及其连带来的社会问题，所以不可避免的使用了一种比较简单而粗暴的工作方法，有意无意地使怀化的城市管理留下了许多遗留问题和隐患，这些问题和隐患在怀化城市建设还处于上升阶段的时候或许都能被管理者和被管理者双方容忍和接受，但是一旦城市规模再次扩大，市民自主意识增强，总有爆发的一天；同时由于受到经费、体制等因素的影响，城市文明的宣传教育机制难以形成，无法在市民（包括流动人口）和城市经营者之间搭建合理沟通的桥梁。因此，怀化城市管理“以人为本”的方向虽然明确，但真正实施起来往往举步维艰，甚至流于形式。很多农村流入人口虽然人进了城市，但是在农村养成的生活习惯和农村固有的观念他都带进了城市，而且与城市的文明需要因为自我观念根深蒂固因而不自觉地长期与之抗衡，所以就形成了“都市农村人”的奇特现象。可以这么说，城市人口数量的增长和质量的相对不足，如同一把双刃剑，对怀化经济、社会的发展已经造成了很大的威胁。l       就目前来说，怀化城市的经济发展水平并不高，经济结构也极其不合理，但是周边大量的农村剩余人力资源依然不断的流向怀化市场，这部分动态群体在没有找到固定工作时-事实上怀化根本就没有那么多的岗位留给他们-往往在街头以各种低层次的生产方式谋生，例如手工加工、机械维修、开小餐馆、做小生意、摆摊点等，这种现象是每个到过怀化的人都有很深印象的，这些经营活动与违章违规常常仅隔一步之遥，可谓城市市容环境违规违章现象的“温床”，但是因为各种原因的制约，怀化的城市管理部门无法对此进行有效的管理，使得这种现象在怀化市成为一种普遍现象并且是当前城市管理的一种顽症。l       （四）城市管理观念落后、体制不完善、权力不集中，缺乏必要的财政支持，管理手段单一。l       “齐抓共管”是怀化城市管理部门坚持了多年的一个普遍的口号和原则，但是事实上存在的情况却是由于城市管理体制从来没有理顺过，条块关系在涉及部门利益时候无法进行协调，权力划分没有权威依据，法制不健全等原因，城市管理难以形成合力，难以形成共同负责、共同参与管理的制约机制，所以怀化城市管理长期处于行政管理与依法管理并存，人治与法制相连，执法与抗法同在的复杂矛盾冲突中，严重阻碍了怀化城市管理走上科学、长效的管理轨道。l       一是管理观念落后。从怀化城市建设和管理关系的历史渊源上来分析，可以说“重建设轻管理”、“先建设后管理”、“重经济效益，忽视社会效益”、“重眼前利益，忽视长远利益”的观念是一直都是怀化城市经营者主要的管理理念，这反映了怀化城市的具体管理实际受到了许多城市决策者的人为制约，也说明怀化在管理方式上一直没有摆脱传统管理的模式和框框，人治色彩浓厚，这就必然造成整个怀化城区无法摆脱环境脏、乱、差的状况，城市文明无法得到正常培育，甚至一些“安全文明小区”也存在不安全、不文明和脏、乱、差的状况。l       二是管理体制不完善。从实际操作层面上来说，目前怀化城市管理体制条块纵横交错，政出多门，各自为政，说起来齐抓共管，实际是相互扯皮推诿，有利益就争，有矛盾就推，城市管理的权力没有落实到一个集中统一的部门掌握和执行，极大 的削弱了管理权威。举个很明显的事例：按说城市的市政管理部门应该是城市市政建设的主体，但是在怀化却是市政工程的建设归属建设局，平时的市政基础设施的维护却由市政单位担当，从表面上看这似乎没什么问题，但是在具体实施过程中我们可以看到，实际上市政单位在面对一个处于建设中的城市来说，要想做好市区内市政设施的维护是非常困难的，因为没有适时到位的维护资金。谁都知道，做工程建设才有利润可言，而维护主要就是花钱的，但是市政单位没有稳定而雄厚的资金来源（政府没有给他一个创收的途径，还把本属于他们的权利移位），政府财政也不能按时按需提供道路、绿化、公共环境维护的资金，自然就谈上规范化、科学化管理了。除此之外，有法不依，执法不严和以罚代管的问题也大量存在，部门分散执法力度不到位，给依法管理城市带来困难，使城市整体功能难以得到发挥，而具体落实到所谓的城管部门则明显责大权小，根本无法起到各部门利益协调的作用，体制的不完善在城管执行过程中体现的淋漓尽致。l       三是城市管理的经费没有经常化和常规化，城市管理过程得不到城市公共财政的有力支持。因为权力划分的不明确，导致城管部门经常化、规范化管理不到位，人手少素质低，加上城市财政的偏向和经费落实的间断性，没有对城市管理形成有力的财政支持，致使目前怀化城市的占道经营、乱倒垃圾、违章建筑、破坏路灯、破坏绿化、户外广告和野广告混乱等现象无法得到彻底的整治，严重损害了市容环境；特别值得指出的是在目前很多城市管理的范围上，对城乡结合部（如城东新区的石门乡和城南的盈口乡）的管理存在着职责不清、管理层次参差不齐的现象，对相互利益的协调较难统一。l       四是管理手段缺乏对公民的尊重。在怀化经常看到的一个现象就是有法不依、违法抗法现象时有发生，一方面是商户和城管工作人员的矛盾突出，殴打谩骂处于一种经常化状态，另一方面由于行政执法缺乏必备的约束力和强制性，在怀化对私宰生猪、违章建筑、无牌门店的查处竟然需要公安、城建、工商部门的大力支持，联合执法才能顺利开展，这不能不说是怀化这种后发展地区城市管理的一大特色，虽然这也属于无可奈何之举，可实际上是也是对城市人性化管理的一种打击和亵渎。城市管理本身就是为民服务的，特别是对流入城市的流动人口，怎么对待他们才是真正体现一个城市人性化管理的标准。因为城市的发展实际就是依赖于他们对城市的融入程度和自己对城市发展的贡献。如果一检查就拿流动人口开刀，而且是把公安这种国家强制机构的人员也纳入检查的行列，这实际是对国家现有法制的破坏和对公民的不尊重，其结果必然是加大管理者和流动人口之间的对立和既有矛盾。l       二、加强怀化城市管理的对策l       作为一个后发展地区的城市，怀化城市管理尽管存在这样或者那样的问题，但是并不是不可作为的。新事物的产生和发展都必须经历一个从简单到复杂、从陌生到熟悉的过程，从古至今，所有的繁荣背后总有这样那样的黑暗面。城市管理本身就是一个复杂的工程，它在关注原则的同时必须加倍的注重管理的细节，对怀化城市管理来说，关注细节决定着怀化城市管理的成败。（一）增强以人为本的意识，提高城市管理水平l       城市管理的本质就是要在城市范围内处理好人、自然、社会的关系。城市是因人而建的，有了人才有了建设城市的必要，有了人建设城市才有意义，人创造了城市，也创造了城市社会，人才是城市的主体。城市是人为建设的一个特殊的自然体，但是正因为城市也是一个自然体，所以人也不能违背自然的规律和属性去极大的发挥自己的想象力，而只有在自然的基础上去创造城市环境，保障这个人为的环境也遵循自然生态的法则。否则，这一城市生态环境就相当脆弱，容易崩溃，给人和城市社会带来灾难性的后果，也就是说城市的人为性要与自然规律性相统一，在统一中获得创造城市的主动性。人建设城市并不是目标，是为了在这座城市生活的人具有更加美好的社会生活，因此城市必须为人服务，为城市的社会生活、社会活动服务，把城市规划好、建设好、管理好，就是为了最好的实现城市的价值，使人、自然、社会在城市这个空间里得以协调发展。因此，只有树立以人为本的城市管理意识，才能提高城市管理水平。l       (二)坚定不移贯彻可持续发展战略l       “可持续发展”的概念源于生态学，最初应用于林业和渔业，指的是对于资源的一种管理战略，如何将全部资源中的合理的一部分加以收获，使得资源不受破坏，而新成长资源数量足以弥补所获得的数量，可持续发展是承认环境与自然资源价值的发展模式，发展中的环境损失被要求从收益扣除并用以对环境进行补偿。可持续发展包括生态的持续性、经济的持续性、社会的持续性，对城市生态的持续性就是要维护生态环境的自然秩序，经济的持续性就是要保证经济的稳定增长，社会的持续性就是要长期满足社会的基本需要，可持续性的本质意义，是强调人与自然的关系，维护人与自然的统一性和协调发展。城市环境是城市居民赖以生存和发展的各种自然环境和人工环境的总和，是城市居民通过各种方式去认识、体验和活动的外部世界。世界城市化发展的过程充分说明，城市的环境问题、资源问题飞人口问题等成为城市共同的严峻问题。人类只有按城市的生态规律、经济规律、社会规律办事，人与自然环境才能协调发展，否则就会发生矛盾和冲突，导致环境问题。因此，可持续发展是城市建设的基本原则。要坚持经济建设与环境建设的同步发展，反对用牺牲环境的办法去发展经济，绝不走先发展、后治理的老路；要坚决防治工业污染，加强城市环境综合整治，采取得力的措施，加紧治理老污染，坚决控制新污染；要改善环境卫生状况，加强环卫基础建设，有效清扫、收集、处理生活垃圾，改进不良卫生习惯，创造良好的卫生环境；要大力开展城市绿化，扩展城市的绿色空间，还城市以自然美感。l       (三)坚持依法行政，强化城市管理，走法制化的道路l       城市管理的依法行政，就是追求城市管理的法治化，是城市管理的方向，它要求管理主体依照法律管理城市的各项公共事务，同时也包括对管理主体的法制约束。只有走法制化的道路，城市管理才能跟上城市快速发展的步伐。依法行政，强化城市管理，要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。目前，城市管理的法规、规章还是比较系统的，可以满足城市管理的基本需求。但是强调城市管理的法治化，仍要在严格执法和依法行政下功夫。一方面执法不严，管理力度不够，出现一些管理不规范的法外施恩行为，甚至人治高于法治，使法规显得苍白无力，干扰城市经济和社会发展的有序进行，给城市环境、城市生活、生产带来诸多的问题；另一方面，执法主体和执法者的素质不高，影响依法行政和公正执法、文明执法。纠正这些偏差，一是加强宣传和教育，通过各种方式、广泛宣传城市管理的政策法规，让城市管理政策法规家喻户晓，人人自觉规范自己的行为，二是强化执法力度，尤其对一些重点难点问题，依照有关的法律法规，加大处罚力度，使之不敢轻易触犯条例和规章；三是要规范管理，通过制定严格的管理制度，以制度管理人、约束人，并加强执法人员业务培训，严格按处罚法规范和约束执法行为，做到管有依据、罚有力度、惩有程序；四是要加强对城市管理部门的财政支持力度，要解决城市管理部门在管理过程中的经费短缺问题，同时财力的满足可以帮助城市管理部门建立有效的市民公共教育机制，完善城市整体功能建设。l       (四)注重城市功能的完善l       城市管理的优劣关键在于其功能的完善，也是体现“以人为本”意识的载体。怀化地处湘西山区，由于一直以来缺乏足够的城市建设资金，城市功能的建设实际一直处于片面和畸形发展的状态，但是怀化山水资源、人文历史和民族特色丰富。因此，要在完善城市功能上多做文章使其蕴涵自然、人文特色。具体来说，在城市的规划、建设、管理中应努力做到以下几方面：一是规模要适度，定位要准确，不同地域、不同类型的城市都要找准自己的规模定位和城市特色定位，切不可片面追求城区和人口的过度发展，否则将丧失自身优势，背上沉重包袱，怀化最大的特色就是区位优势明显，交通便利，公路、铁路、航空运输已呈立体结构，物流和服务业相对发达，是目前湘西地区最大的一个商业贸易中心，这就为怀化确立建立“周边五省区中心城市”奠定了一个坚实的经济基础，同时怀化民族众多，民族文化资源丰富，自然生态良好，可以很好利用这种既有优势发展具有地方民族风情的自然生态旅游业，顺带建设怀化的旅游品牌，奠定怀化民族旅游的特性，但是越是建立生态城市，对城市规模的要求就越是要求合理，一味的追求大而全实际是对生态城市的一种误解，对怀化这种经济发展程度不高、建设资金奇缺的城市来说也是一种生态灾难；二是经济要活跃，怀化的商贸物流发展一直都在周边地区名列前茅，为了增强怀化城市发展的经济后盾，在发展传统产业的基础上，立足原有比较发达的第三产业，大力发展山区的新型工业，合理构建怀化的经济格局，形成开放性经济格局，活跃周边，辐射各地；三是城市设施要配套，目前怀化城市建设和管理实际是缺乏公共设施建设经费的，因此必须多方筹措建设资金优先发展市政基础设施建设，如能源设施、供水及排水排污设施、道路交通设施、邮电通信设施、生态环境设施、防灾设施，充分满足城市物质生产和人民生活的需要，为城市提供物质保障和服务；四是环境要优美，后发展的城市完全是可以借鉴先发展城市的建设和管理经验的，这也是一种财富，要改善怀化的城市环境，绿地建设是不可避免的，同时要保证市容市貌的整洁卫生，维持环境秩序，改善人居环境，保护城市生态环境的协调平衡，创造优美的城市环境，达到城市自然环境和人造环境的高度统一；五是生活要舒适，重视对人的关怀，特别是对流动人口的管理，要以一种宽容的态度去看待他们对于城市的作用，要看到他们的劳动对城市发展的贡献，同时积极引导他们融入城市的文化，实现社会的和谐和生活的幸福，为城市生活赋予物质文明和精神文明的新基准，既满足人的物质和文化生活需要又提高人的素质、启发人的本能，充分体现城市化的人类成果：六是治安要稳定，怀化作为一个新兴的移民城市，移民是城市的主体，流动人口众多，这就为怀化社会的治安带来了许多不安定的因素，所以消除暴力、毒品对人的危害，维护怀化的社会秩序、社会安定，用强有力手段使市民具有安全感，进而轻松愉快地投身于城市生活。l       (五)理顺体制，完善机制，实施有效的城市管理l       充分认识搞好城市建设管理对促进经济发展，提高人民生活质量，保证社会稳定，改善投资环境，推进精神文明建设的重要作用，发挥城市政府管理职能，把城市管理摆上重要位置，集中精力把城市规划好、建设好、管理好。以法制为基础，排除地方权力的政策性干扰，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。破除重建轻管的传统观念，实行建管并重，强化城市管理，在强调职能部门管理责任到位的同时，加强综合管理，建立强有力的城管网络体系，行政审批与执法查处权分离，各部门单独执法向综合执法转变。健全城市管理机制，建设目标管理体系，监督管理职责的落实，强化管理措施，充分发挥各管理部门的职能和行业管理特长，提高城市管理素质，提高依法行政水平，提高人口素质，培养自觉关心城市、爱护城市、管理城市的良好风尚。l       总而言之，城市管理是一项系统而复杂的工程，是政府为保证城市各项功能高效运转及各项活动有序进行采取的必要的调控行为，是政府的主要职能，是建设现代文明城市不可缺少的要素。对怀化而言，从根本上讲城市管理的最终目标，是改善城市人民的生产生活环境，促进生产力的发展。所以要求我们在工作中不断探索，与时俱进，时刻排除人为因素的干扰，调整、制定不同时期、不同阶段的策略，以适应新形势下城市管理现代化的需要。