(论文)我国城管执法存在的问题及对策研究.doc

目 录一、城管执法的意义.3（一）依法行政和维护群众的利益.3（二）文明执法与严格管理.4二、城管执法中存在的主要问题.5（一）落后的城管执法观念，.5（二）执法人员的素质低下.6（三）城管执法程序不规范.7三、城管执法中存在的关键原因.7（一）相关法律保障机制不健全.7（二）城管的职责及权力过于广泛.8四、关于完善城管执法的对策.9（一）转变执法理念，提高执法人员的素质.9（二）完善法律机制，严格按程序办事并建立监督制度.10（三）限制城管的职责和防止权力的任意扩张.11（四）打造政治业务过硬的执法团队.12（五）加强宣传，提高城管执法的社会认知度.13参考文献.14浅论城管执法存在的问题及对策【内容摘要】文明的城管执法是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。由于城管执法落后的管理理念，城管人员的素质低下，不规范的执法程序，以及城管执法保障机制不健全等问题的存在，使得现阶段城管执法面临着失效的困境，因此，转变执法理念，加强城管执法队伍建设，规范执法程序，完善法律保障机制将有利于城管执法建设，促进和谐社会的发展进程。【关键词】城管执法 暴力执法 人性化管理 据惠州西子湖畔2009年4月4日某帖子报道，在步行街看到穿城管制服人员与小贩发生暴力冲突，城管暴力执法，据称，一个好像是城管副队长的人，驱赶一个卖小动物的小贩，当时就抓起一只兔子摔死在地上。后来，该人又走向另一个已经收拾好货物的女性小贩前，准备抢她的货物，遭到小贩的阻挠后，该城管对小贩进行人身攻击，对女人就是一拳，又踢了一脚。后来惹怒周围的人，小贩的哥哥与其他愤怒的商贩合起围殴这名城管，并追打，周围群众纷纷起哄，后来该城管逃进桥西派出所避难，其他商贩围在派出所前。据惠州西子湖畔2012年9月4日某帖子报道在麦地市场傍晚5点多，多名城管暴打个体户档主，因文明城市复检，城管这段时间执法都比较粗暴，这次城管与这个个体户开始时发生口角，但没多久城管就动手打人了，而且把人打在地上，五六个城管还狂打那个体户，周围的市民都可以证明的，派出所也有到现场了解情况的，档主现在还没开门，听说还在医院呢。近年来，上述事件经常在我国许多城市上演，且无论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势。在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力抗法”等关键词，就能找到上万条关于这方面的报道，似乎预示着中国陷入了“暴力执法”和“暴力抗法”的怪圈。城管执法是城市管理的一种具体手段，是创造和谐社会的必要条件，但城管执法是一个极其复杂的领域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段我国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，茂名也有类似状况，不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着失效的困境。那么，到底城管执法意义何在？为什么上述悲剧在重复地上演，相关报道屡见不鲜地出现在各大媒体呢？就此简要介绍了关于城管执法的概况以及目前存在的问题并对此提出一些可行性建议。一、城管执法的意义（一）依法行政与维护群众利益构建和谐社会一定要完善以公开、公正、公信为基本特点，充分发挥行政执法机关在调整社会关系、实现公平正义中的作用。轻程序、重实体是我国行政执法当中普遍存在的一个弊端。程序合法是依法行政的一个重要环节。在现实生活中，一方面普通群众法律意识不强，缺乏权利意识，不重视也不关心维护自己的权利，当自己权利受到侵害时，不知借助法律武器加以保护，致使行政执法人员随心所欲任意简化法定程序实施行政处罚，剥夺管理相对人合法权利，另一方面群众又缺乏义务观念，没有认识到自觉遵纪守法，支持和配合行政机关的执法活动是自己应尽的义务，而对行政机关的执法活动，在心理上有抵触情绪，在行为上表现为对行政机关执法活动不配合，甚至百般阻挠，这些都不同程度地影响行政执法活动。因此，行政执法要实行办案公示制，把行政处罚的依据、标准及办案程序上墙公布，接受群众监督；同时要按照行政处罚法的规定要求的步骤、顺序、方式、时间实施处罚。还要加强对行政执法行为的约制，实行执法过错责任追究制。（二）文明执法与严格管理构筑和谐社会，对城管执法部门提出了更为高的要求，依法行政、文明执法已成为人们关注的热点问题，因而，无论是执法者还是普通市民，都必须建立在社会主义法制的基础上。1、是要明确一个前提，不管是文明执法还是严格执法都必须建立在社会主义法制的基础上，必须遵循 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的前提。文明执法并不等于放松管理，不去管理，去 “不作为”；而严格管理也并不意味着执法者可以为所欲为，甚至是粗暴执法。2、要把握一个结合点。严格执法就是坚决依法办事，通过严格执法来维护法律的尊严和政府的形象，是文明执法的前提和基础；文明执法就是执法理念中要体现以人为本，更加注重情、理、法的合理运用，是严格执法的表现形式和最高境界。严格执法与文明执法，两者是相辅相成，辩证统一的，二者缺一不可。但两者之间必然准确把握一个结合点。如果一味文明执法，则会失去执法机关的威信与威信，在市民心中会形成“不作为”的印象，一些屡教不改的违法人则会心存侥幸，屡教屡犯，执法力度软弱，执法效果不佳；而如果一味严格管理，虽然执法成效会明显显现，但执法形象、市民公誉度等方面会下降，所以两者必须有机的结合起来，通过对确实存在着严重困难的违法当事人，实行人性化管理，多方协调，积极帮助，从宽从轻予以处理。而对于一些屡教不改，钻政策空子的，则应下定决心，予以取缔，该罚则罚，该拆则拆，取到敲山震虎的作用，做到刚柔相济，严格执法树威望，文明执法树形象。二、城管执法中存在的主要问题在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，主要表现在下面几方面：（一）落后的城管执法观念城管执法起步较晚，虽然成立了城管执法机构，但至今尚未有专门机关统一进行管理。城管执法机构基本由市政府主管，职责不统一，处于各自为政、单打独斗的状态。由于其职能得不到有效发挥，极大地制约了城管执法的发展。当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，茂名市政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。（二）执法人员的素质低下城管执法涉及的法律、法规、规章多达十几部，处罚项目达百余项，这就要求执法人员必须具备相应的专业知识和综合素质。纵观全国情况，城管执法机构组建时间普遍较短，而现有的城管执法人员多来自城管监察队伍及城市管理相关部门，由此带来人员素质参差不齐的问题。虽然各地城管执法部门加大了对人员的培训力度，但执法人员的素质仍然不能适应当前城管执法工作的需要。新的形势下，政府对执法队伍的素质要求在不断地提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。（三）城管执法程序不规范城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。有关部门在惠州市各县区通过问卷调查的显示，市民对城管卷查工作的满意率只有29.20；32.43%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。三、城管执法中存在的关键原因（一）相关法律保障机制不健全到目前为止，全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是行政处罚法中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地。它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。（二）城管的职责及权力过于广泛资产阶级思想家和法学家认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”城管所涉职责包括市容环境卫生、规划、绿化、市政、工商行政、公安交通等上百项职权，几乎涵盖了城市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切身利益。如此广泛的职责，必然会产生一些以权谋私，将“公权”当“私权”的特权思想或者官位思想，不利于更好地为人民服务。再者，由于我国城管执法缺少程序性的制约，滥用自由裁量权现象随处可见。“行政自由裁量是法律，法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”现实中往往存在着不依据法律授权的目的行事。即所谓的目的不适当，即“具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的”。比如：目的是为了创收或者法律所不允许的其它附属目的或者隐藏目的。因此其危害性是相当大的，具体表现如下：第一，不利于社会秩序的稳定。由于处理问题时不依照法律授权的目的行事，往往带有个人色彩，其执法的权威性往往引起群众的怀疑，更别说执法效力了。那么，当城管强制执行时，群众往往产生抵抗情绪，暴力抗法现象自然应运而生了。如此，城管执法效率不高不说，反而不利于社会秩序稳定。同时，权力的滥用也会导致被执法对象人身权，财产权的破坏。很有可能造成“因为社会公共利益执法却导致社会公共利益破坏”的不合逻辑的现象。第二，将助长腐败现象，不利于中国政府的反腐倡廉建设。由于特权思想的存在，执法人员往往认为自己权力在握，高高在上，以言代法，为所欲为，甚至利用手中的权力投机经营，从中捞取好处，更有甚者走上犯罪的道路。 四、关于完善城管执法的对策 （一）转变城管执法理念城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，市政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。（二）完善法律保障机制由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。（三）严格依照法律程序办事并建立监督制度 执法程序是限制随意执法的前提，是规制随意执法的重要手段，执法程序一旦设定并法律化后，作为城管执法主体必须遵循程序的规定，按程序规定的方式，方法和步骤去作为，否则就应承担程序之法律责任。另外，作为被执法对象可以依该程序确定城管执法主体执法程序的合法性，以有利于更有效地，更及时地的维护自身合法利益不受侵犯。同时，也有效地监督了执法主体的主观随意性，限制了权力的任意扩张。因此，城管执法机构必须严格按照行政处罚法所规定的程序进行执法，依法办事，同等对待，防止在程序问题上进行“偷工减料”，能省则省。当然，为了防止城管执法机关在现实中出现不按照行政处罚法规定的程序办事的现象，有必要采取相应的防范措施，比如采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果的“三公开”制度，使相对人明白透彻地了解相关的行政处罚程序，在有效监督城管执法的同时，也增加了法制的宣传力度，使行政处罚法真正地落实到实处。同时，为了扩大对城管执法监督的广度，可聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此来加强群众对执法人员的监督。 （四）限制城管的职责和防止权力的任意扩张 “所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力，与此同时，任何权力都必须通过法来制约和控制。”实行城管执法公开制度，使社会公众参与到城管执法的监督当中，正所谓“阳光是最好的消毒剂”，城管执法公开可以增加执法过程的透明度，一方面有利于相对人产生一种眼见为实的信任感，另一方面，使相对人了解整个运作过程后，有利于事后权利遭到侵害时能及时地采取措施维护自己的权利。针对城管职责过于广泛问题，由于国务院就相对集中行政处罚权的范围的规定当中出现了“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权”这样的一个弹性条款，因此，很容易导致各地方政府对城管职责的过度授权，导致城管职责范围的无限度扩张。对此，有必要对此弹性条款予以适当地限制，比如对弹性条款作出如下规定：“省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权，报经国务院批准后予以执行。”增加了审批程序后，就可以防止各地政府对城管执法机关的任意授权，可以有效地遏制城管职责任意扩张问题，使城管职责限定于国务院规定的统一范围内。（五）提高城管执法人员的素质“民以吏为师，身不正而令不从”，城管执法队员是城市的管理者，体现着城市文明形象，因此必须严格队伍建设，加强执法队伍的思想政治和作风建设，教育和引导执法人员牢固树立责任意识、奉献意识、法制意识、服务意识，保证执法队伍适应不断变化的新情况，适应多方面的工作要求，使茂名城管真正做到依法行政，文明执法。城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。（六）打造政治业务过硬的城管执法团队一是加强领导班子建设。站在城市管理和促进经济发展的高度，切实把城管执法工作与党和政府的中心工作结合起来，整体推进，协调发展，不断创新执法理念和执法方式，保持城管执法工作旺盛的生命力和创造力。二是不断提升执法人员的整体素质。加强对执法人员的政治思想教育和职业道德教育，使其牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和全心全意为人民服务的宗旨意识。强化培训学习，全面掌握城市管理法律、法规和相关业务知识，不断提高业务水平和执法技能，学会在复杂的执法环境下妥善处理各种矛盾和问题。三是严格规范执法行为。运用科学的管理制度和管理方法对执法队伍进行严格管理，强化以人为本、文明执法理念，规范执法行为。进一步健立、健全管理制度，强化责任落实，完善制约机制，加大监督力度，作到赏罚分明，奖优罚劣。（七）加强宣传，提高城管执法的社会认知度人民群众对城管执法的认知度，直接反映城管执法的社会基础。因此，政府和城管执法部门必须千方百计加大对城管执法工作的宣传力度，将人性化管理、人性化执法贯穿执法的全过程，要充分发挥新闻媒体的优势，强化普法教育，使群众了解、理解、支持城管执法。通过宣传不断提高群众的法律意识，为城管执法奠定广泛而坚实的群众基础。切实有效的解决管理执法存在的问题，有利于牢固树立“依法行政、城管为民”的思想，有利于创造安定和谐、幸福美好的城市环境，从而为构建和谐社会、建设小康社会奠定坚实的基础。城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。如此，茂名市城管执法工作才能健康发展，城管才会在群众中、社会中塑造良好的执法形象。 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