群众路线讲稿：大部制改革与优化政府结构.doc

大部制改革与优化政府结构国家行政学院电子政务专家委员会副主任  汪玉凯十八大报告对我国下一步的行政体制改革做了全面的部署，从整体结构上来看，把行政改革放在政治体制改革框架中。十八大报告指出，要稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。十八大以后，对国务院机构的整合方案应该在今年3月份“两会”期间会亮相。今天我围绕大部制改革讲三个具体问题，一是大部制的相关理论，二是中国大部制改革的实践及评价，三是未来大部制改革的趋势，预测一下十八大以后大部制改革的整体走向。大部制的相关理论第一，大部制的内涵。所谓大部门体制，或者大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。这是我理解的大部制的基本内涵。第二，国外大部制的经验。大部制这种政府架构不是中国创立的。西方发达国家在新公共管理变革过程中，率先采取机构设置的思路。上世纪70年代以后，在西方发达国家掀起一场声势浩大的行政变革运动，后来叫新公共管理运动。在运动过程中，一些发达国家特别是英国最早开始通过大部门思路来整合当时英国的政府架构，把一些部门变成行政决策的机构，另一些部门变成决策执行的机构，使其功能上进行分离。在英国的影响下，很多国家相继对本国政府架构进行整合。我们分析一下各国的大部门制有哪些特点。一是内阁机构数量精干。现在发达国家的内阁机构数量一般都在12个到18个之间，分成三类机构，一类叫决策者，一类叫执行者，还有一类叫辅助者。目前世界上主要国家特别是发达国家机构数量少，而且稳定性比较高，不像我国机构变化那么大。一个领导人上台后想增加或者减少一个部门都是不容易的。目前世界各国的内阁部门为：日本12个，德国14个，美国15个，俄罗斯15个，西班牙15个，新加坡15个，澳大利亚16个，英国18个，法国18个，韩国18个，加拿大19个。二是内阁机构的设置和政府架构的组织体现决策、执行、监管的相对分离。这就是前面讲的发达国家行政架构主要由下面三类组成：第一类是基于决策的内阁机构，这类机构数量少，内阁机构主要承担决策职能，是国家政府的核心机构，内阁机构一般不承担执行任务。第二类是围绕在内阁机构周围的数量众多的执行机构，执行机构的称谓和叫法各国家差异很大，有的叫独立机构，有的叫法定机构，有的叫监管机构。美国除了内阁机构外，目前还有56个独立机构，英国叫执行机构。当年撒切尔夫人使这些机构的运作管理方式发生大的变化。在这些机构中引入市场化的管理机制，国家给这些执行机构拨款，一年财政拨多少钱是固定的，人员也是固定的，到年底考核以后，如果财政有节约，执行机构的总负责人有比较大的决定权，可以像企业发奖金一样，给公务人员颁发奖金。这样做的目的也是为了提高政府执行效率。第三类是前面讲的辅助型机构，是协调机构、咨询机构。比如说内阁委员会和部际联席会议这类机构都属于协调类的和咨询类的机构，主要职能是承担信息的收集和整理，提出建议和意见，在部际之间进行协调和沟通。三是在西方国家政府架构里议事协调机构一般不设独立办事机构，而是内阁的委员会和部际联席会议机构，这些机构为跨部门协调而设立。为了加强政府决策的整体性和一致性、科学性和可行性，减少交叉和互相掣肘，各国中央政府在内阁中普遍成立了一些专门委员会，成员按照不同的委员会由内阁成员组成。比如我国现在的国家能源委员会，不是独立设置一个办公室，而是放在国家发改委能源局，这个办公室在能源局是两个牌子一套人马。四是在国外大部制形态下，由于机构的法定化程度比较高，所以稳定性也比较高。第三，大部制管理的优势。为什么这么多国家纷纷采用大部制形式管理组织架构？大部制的优势可以大体概括为三个方面。一是大部制可以减少部门机构的数量，大大降低行政管理成本。我举个例子，比如我们设的部门多，任何部门都有办公室，都有办公机构，有管理人事的机构，麻雀虽小，五脏俱全。部际整合以后，就不需要这么多了，机关党委、办公室、人事、纪检等部门的数量就会少得多，就能够降低行政成本。二是实行大部制管理，可以避免由于政府部门职能交叉、重叠而引发的政出多门、多头管理。大部门制形态下部门较少，部门和部门职能交叉的概率比较小。三是防止部门之间沟通难、协调难。部门多了以后，协调任务就大了，沟通难度也大。在西方国家呈现出的大部制的这三个管理优势，恰恰是中国目前政府管理中存在的弊病。我国政府架构是受苏联计划经济影响构建起来的。计划经济的基本思路就是条条专政、部门管理，有一个事就设一个部委，导致政府部门林立。我国曾经在机械工业方面同时设过九个部，一机部是搞常规机械的，三机部是搞武器的，四机部是搞电子的，五机部是搞飞机的，七机部是搞火箭的，九机部是搞导弹的，一个部管一样。现在国务院里连基建部都没有了。1982年行政体制改革的时候国务院设立的部门有100个，这么多的部门在管理过程中很难避免职能交叉、重叠。市场化改革以后，政府最大的变化就是出现了部门利益。部门利益出现以后，就使问题变得非常复杂，决策过程变得非常慢，每一个部门都要在上面签字画押，一个部门看到改革使自己部门利益受损了，就会据理力争、坚决抵制，最后的结果可能是我让你一马，你让我一马，各个部门的利益被保护了，但是公众的利益受损了，行政效率降低了。部门之间相互打架，有好事大家都去争，没好事没有利益，大家都想办法推，这是我们目前面临的最大的难题。不过，在我看来，目前西方发达国家的大部门管理模式也正在发生变化。上世纪70年代以后，英国率先搞大部制，把决策和执行相对分离，在国际社会上产生很大的影响。随着全球经济一体化的快速推进，政府结构也发生了新的变化，最主要的表现就是注重政府机构的研究，强调整体政府和协同政府。为什么会出现这种形式呢？重要的原因是政府在治理过程中大量引入了信息网络技术，也就是现在我们说的电子政务。信息网络技术大量引入到治理过程中，大大提升了政府的管理能力，也大大提高了政府的整合能力。比如北京市的实体政府可能是部门林立的，但是在网络虚拟世界就可以构建一个无缝隙的整体政府。打开北京市政府网页，可以实现在网上的跨部门的协同，在虚拟世界就可以把事办了。在虚拟世界无缝对接的网络政府，我们现在叫智慧政府，“网上超级政府”。中国大部制改革的实践及评价2008年我国第六次行政体制改革的时候引进了大部制这一新的理念，从组织架构上来讲，从上到下用大部制这样一种新的思路来调整、整合部门的设置。2008年国务院开出五个大部：工业和信息化部、住房与城乡建设部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部。从国务院来讲，第一步是2008年从组织形态上整合了几大部。从2009年开始，在地方推进大部制改革，各地情况差异很大，各地对大部制反应的灵敏度差异也很大。多数地方都是按照中央国务院推出的五个大部进行了相应的整合，和主要部门进行相应对口，但在其它方面的探索力度并不大。从国务院来讲，我的整体判断是这五大部推出以后，只是从形态上整合了各个部门，实质上的一些问题没有完全解决好。比如现在的交通运输部整合了国家邮政局、国家民航总局，国家民航总局以前是正部级机构，变成国家民航局就成了副部级机构，局长、副局长、司长、处长都降了半格，这就引起很大的反差。不过可以在待遇上都向高的看齐，减少改革的阻力，也收到一定成效。大部制改革的经验我概括为三句话。第一句话是通过大部制的实施，整合了政府的权力和职能，理顺了一些重要关系。第二句话是实行了相互监督、相互制约的权力结构，减少了政出多门、多头管理。大家不要以为把41个党政机构整合成16就完事儿了。首先，大部制强调决策上移，强调决策的科学性、民主性，要形成大决策。党委、政府、人大、政协的主要领导人都是大决策成员。比如，区党委各个部门的一把手都是常委担任，区政府各个部门的一把手都是由副区长兼任，彻底打破一个副区长分管若干个局的局面，一人就管一个。区上只有区委书记、区长、专职副书记三个领导人不兼任部门一把手，其它的常委和副区长都兼任一把手。没那么多副区长就用政务专员。其次，大部制还强调决策下移，强调效能。因为这些部门的一把手都是决策成员，决策完以后领导这个部门快速实施就可以了，没有一个副区长分管两个部门，这就大大提高了效率。最后，大部制强调监督外移，强调监督的独立性，纪检、监察、审计这三个机构是一个部门，整合到一起，独立行使监督权。第三句话是建立起更加明确的政府职责体系，大大减少部门的扯皮推诿，减少了需要沟通的事项，降低了运行成本，提高了效率。我的看法是党政在高层可以考虑分开，在下面也可以分开，在不同层级的政治结构上可以考虑不同的实现模式。现在最大的问题是上面不改下面很困难，下动上不动，越动越被动。就是上面没改，所有的机构都还在，下面的局长开会就应酬不过来。大部制改革的问题最突出的有三个。一是大部制大部门貌合神离的问题没有解决，如果这个问题解决不了，会影响大部制的成效。二是大部制改革在一定意义上讲解决一些政府的职能交叉、重叠，但是没有在政府职能转变方面真正发挥出更大的作用。政府职能过于强势，政府干预经济、干预市场的问题，并没有通过大部制改革得到非常好的解决。三是大部制改革中，最重要的就是强调决策、执行、监督相互制约，但是制约这个作用没有明显体现。决策、执行相互分离，部门内部也要有决策和监督的分离。2008年大部制改革以后，很多部门设立了监督司，想在部门内部对决策管理运行起到监督作用，其次是审计、监察部门对政府运行起监督作用。但是这种结构上的调整，我认为并没有真正对各种权力起到约束作用，滥用权力、以权谋私、腐败等问题没有因为把决策、监督理论上相互分开、相互制约而得到较好地解决。这些年的实践使我们看到大部制改革的一些难点，大概有三个方面。一是如何把“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路与大部制有机结合，这种改革的思路在机构设置过程中究竟如何体现，主要体现在部委内部还是整体组织架构上？现在我们的顶层思路并不是特别清晰，这样就导致我们在大部制改革实践过程中对决策、执行、监督相互分离与相互制约的把握在各个地方出现了不同的理解。待添加的隐藏文字内容2二是大部制改革上下如何衔接，这是一个关键问题。我国的政府架构和国外是有很大差别的，特别是和联邦制国家有很大差别。联邦国家中央政府对地方政府没有直接领导关系，一个州对于如何设置自己的政府机构是有自主权的，一个州就像一个小国家，有议会，可以制定政策，有自己的法律。中国是单一制国家，中央政府对地方政府有直接的领导和被领导关系，但是我们的政府架构整体上是上面大下面小，中央政府的架构相对完善，功能强大。地方政府的机构设置就十几个，肯定要相对综合，不可能上下都能对口。大部制改革如何解决不同层级上的政府架构？政府大部制上下如何衔接成为一个大难题。三是大部制改革多部门整合以后，如何使部门内部各机构尽快进入角色，高效有机的运转没很好解决。就是说大部制改革不应该只是一个形式，关键要有内涵，如果光有表面上的组织形式的整合，这不是大部制改革的初衷，也解决不了中国政府管理运行中深层次的问题。未来大部制改革的趋势第一，大部制改革的基本思路。一是要注重政府管理理念的创新。政府各个部门的公务人员要有理念上的变革和创新，这是非常重要的，如果没有这一点，大部制改革很难跳出传统。从理念层面上讲，我觉得现在我们政府官员对三个问题的认识似是而非，并不是很清楚。首先，政府不是财富创造主体，他是营造环境主体。谁是财富创造主体呢？是企业、公民个人。政府是不能替代企业招商引资，不能替代市场冲到第一线，而是要创造良好的环境。其次，政府的权力要受到严格的法律约束，换句话说就是法律不授权，政府无职权。政府的权力都要有法律依据。法律规定老百姓不能做什么，比如不能杀人，不能放火，不能拦路抢劫，如果做了法律规定不能做的事情就要追究刑事责任。法律没有规定老百姓不能做的老百姓都可以做。法律对政府来讲是规定政府能做什么，法律没有规定政府能做的政府都不能做，这就叫依法行政。十八大对法治做了非常深刻的阐述。党必须在宪法范围内活动，任何人不能以言代法、以权压法，徇私枉法，任何人不能凌驾在法律之上。当年美国总统布什讲过一段话，他说，人类千万年的历史最珍贵的不是令人眼花缭乱的科学技术，也不是文人写出的那么多浩瀚的著作，而是人类实现了对统治者的驯服，把统治者关在笼子里，让他不要害人，这个笼子是国家的法律。所以，我们强调宪法的权力，强调司法公正、司法公平，不能动不动就把上访的人抓起来，这是用行政权力侵害公民利益的行为。再次，服务型政府的本质是以公众为中心，不是以政府自己为中心。要让政府围绕老百姓转，不能让老百姓围绕政府转。二是大部制改革要以履行政府职责为依据。一个国家的政府规模应该有多大，是与这个国家政府所承担的责任和履行的义务相结合在一起的。政府规模不是越小越好，中国有13.4亿人口，这么大一个国家的治理必须要有一定数量的政府机构和公职人员，否则完成不了所承担的职责。不能为了精简政府的机构、人员，却导致事业单位机构、人员的增多，该归政府管的还要回到行政机关来。三是大部制改革要以建设服务型政府为目标。十八大报告中第一次对服务型政府的内涵做出清晰的界定：职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意。四是大部制改革要以转变政府职能为重点，建立政府的职责体系。大部制改革不是为大部制而大部制，不是简单地为减少政府的部门数量，本质是要促进政府职能的转变，促进政府治理方式的转变，建立起职责清晰，权力运行规范，公开透明的政府职责体系。十八大报告给我们提出了清晰的思路，就是深化行政审批制度改革，简政放权，要使政府的职能向三个方面转变：创造良好的环境，提高优质的服务，保障社会的公平和正义，这是所有链条中最核心的问题。我国市场经济发展到了今天，市场经济体制建立起来了，市场机制在很多方面可以发挥作用。现在中国政府管理再不能像改革开放初期那个样冲到第一线，直接抓项目。对于发展经济而言，政府只是一只手，看得见的手，要更多地发挥“看不见的手”的作用，特别是在资源配置上，一定要把资源配置权交给市场。在这个基础上，政府的主要职责是社会管理、公共服务、市场监管。要按照这个责任来确定各级政府各部门的职能。如何才能简政放权，更多地发挥社会的作用？国务院明确了三条原则，一是公民个人能够办的事情，政府一律不能设置行政审批和许可；二是市场机制可以调解的问题，政府一律不能设置行政审批和许可；三是社会组织可以替代的，政府要向社会购买服务，政府一律不能设置行政审批和许可。必须以减少行政审批、行政许可，削减政府权力为基础，如果没有这个，奢谈大部制改革是没有意义的。第二，大部制改革的三大原则。一是对职能相近、管理分散的机构进行合并；二是对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行调整；三是对职能范围过宽，权力过分集中的机构进行适当的分设，逐步建成科学合理、顺畅高效的大部门行政结构体系。大部制改革不一定都是合，也可能有分。如果按照这种思路来衡量我国目前的部门设置的话，我觉得还是有相当大的改革空间。2008年改革以后，国务院现在有27个部门，发达国家中没有一个国家政府机构超过20个。尽管我国管理的人口确实非常多，但现在仍然有比较大的整合空间。从现在的具体情况来看，管文化的有文化部、新闻出版署、国家广电总局；管市场的有七八个机构：质检局、药监局、安监局、工商局、税务局等；管农业的有农业部、水利部、国家林业局；现在建设部、国土资源部、环境保护部这些部门的职能交叉也比较严重。建设部提出，在土地问题上和国土资源部的冲突非常大，在水资源管理上和水利部有交叉，水利部管地表水，建设部管地下水。城外的出租车归交通部门管，城内的出租车归建设部门管。我国现在的政府部门微观的事情过多，有些事情完全可以由市场和社会来管理，也就是要简政放权。而有一些宏观部门可以整合，这种整合不是简单的形式整合，而是内容上的整合。另外，一些应该设部门的我们没有设，比如信息化是关系到国民经济全局的重大举措，每个领域都有信息化，但现在国家层面上没有统管的部门。工业和信息化部里有一个信息化推进司，它在做推广信息化的工作，它能协调得了党中央、全国人大吗？而工业和信息化部又只是国务院的职能部门。我们认为应该组建一个跨党政的国家信息化办公室（可以放在党中央），和国家信息化领导小组、信息化专家咨询委员会一起形成从领导到推进的架构。2008年把国务院信息化办公室撤销以后，带来很多负面影响。大部制改革绝不是简单的各部门形式上的整合，关键有三。一是简政放权，削减政府权力。这是大部门制设置的依据基础。二是大部内部的职能优化、流程再造。不能把两个部门简单地合并在一起，要使其内部融合，进一步优化，在一些方面进行重构，减少中间环节、减少层次，给管理服务提供更大的便捷。三是建立与外部的协同、妥协的机制。大部制改革以后，并不是所有的事情都由部里来管，所以需要设立一些部级联席会议机构，建立部和部之间的协调机制。但是中国现在最大的问题是部门和部门的协调机制往往带有刚性，谁也不让，不愿意妥协，这就导致我们政策制定成本很高，政策制定往往牺牲老百姓的利益，变成保护部门利益的手段。我举个例子，比如说对食品的监管，农业部、工商、质检、卫生部都管，但出了问题之后却没有人负责任，板子不知道往哪里打。第三，大部制改革的推进策略。我觉得大部制要获得成功必须注重改革策略的调整，一是对大部制本身进行科学的设置，我们在逐步推动、论证大部制，不要把大部制搞成神秘化的东西，要能够逐步征询相关部门的意见，特别要征询公众的意见。二是要考虑大部制改革的相关配套问题，就是要把政府自身改革甚至事业单位改革、非盈利社会组织培育以及党政干部选拔任用制度改革等统筹考虑、整体推进。比如一些事业单位将来会变成行政机构，但它可能不是一个决策机构，而是决策机构的配套机构。三是大部制改革以后要对地方改革提出明确的要求，大部制改革允许地方逐步探索和实践，但大体上也应该有一个时间表，在大的思路框架下才有更多的自主选择权，特别要强调的是部委不能要求地方设置跟它一一对应的机构，要把这关把住，这样地方才有大的探索空间，否则会束缚地方改革的手脚。29C91AFE4CED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFEDD1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF95AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795A1AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED1D91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C871AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8791AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFC91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6CD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF8795AD9C91FE4CED1D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C87D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AF5D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFAD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFB6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91D1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFFE4CED1B6C8795AD29C91AFC8795AD9C91FE4CED1B6C8795AD29C91AFD1B6C8795AD9C91AFED1B6C8795AD9C91AFE4CED1B6C8795AD91AFE4CED1B6C8D1B6C8795AD9C91AFE4CED15AD9C91D1B6C8795AD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