民族主义论文南京国民政府初期十边疆民族事务管理机制与政策.doc

南京国民政府初期十年边疆民族事务管理机制与政策 【内容提要】国民政府初期是国民政府边疆民族事务管理机制与政策的形成期，期间基本形成1套事权分散的边疆民族事务管理体系，实施了1些内容庞杂、缺少系统性的政策，受到政府执政能力、行政效率和政权性质等多方面因素的影响，这些政策的实际执行都还相当有限。但是，这些管理机制的运行与政策的实施在国家实现政治整合和维护领土完整方面仍然有着相当重要的历史意义。 【摘 要 题】民国史研究 【关 键 词】国民政府/边疆民族事务/管理机制/政策 【正 文】 南京国民政府建立之初，面临着繁重的国家整合、维护国家领土完整的任务，在边疆民族地区外有帝国主义国家插手的分裂活动，内有基于军阀混战和各种社会矛盾激化而出现的社会动荡。如何选择多民族国家治理之路，有效管理边疆民族事务，对国家整合有着重要的影响。当时，南京国民政府行政能力尚不足以全面管理边疆民族事务，因而以矛盾最突出的边疆民族事务即蒙藏事务为重点，在政府中设置专门机构统筹处理蒙藏事务，其他少数民族事务并未作为边疆民族事务纳入到专门的管理系统，更多的边疆民族事务是与地方事务合2为1，边疆民族事务管理呈现1种被动、逐步扩展关注范围的状态。 1、1套事权分散的管理机制 初期10年间，南京国民政府在边疆民族事务管理方面基本形成了1套事权分散的边疆民族事务管理机制。从行政管理机构而言，蒙藏委员会是南京国民政府管理蒙藏边疆民族事务的最高机构，但并不统筹管理全国各边疆民族事务。1927年9月，国民党中央特别委员会第1次会议通过的国民政府组织决议案中尚未有边疆民族事务管理机构设置的内容。1928年2月4日，国民党第2届中央执行委员会第4次会议通过的中华民国国民政府组织法中第7条有蒙藏委员会为国民政府所设职能部门之1的规定。3月3日，国民党中央执行委员会第120次常务会议通过中华民国政府蒙藏委员会组织大纲，21日国民党中央政治会议第133次会议修正通过国民政府蒙藏委员会组织法，明确规定了蒙藏委员会的行政地位和相关职能：直隶于国民政府，掌理审议关于蒙藏行政事项；规划关于蒙藏之各种兴革事项。蒙藏委员会组织结构简单：委员会由5至7名委员组成，并指定1人为主席；下设秘书、蒙事、藏事3处，各得酌量分科办事，其科长、科员员额由蒙藏委员会呈请国民政府核定。该组织法还规定了蒙藏委员会行政活动的主要内容：每两星期至少开常会1次。需要注意的是，该组织法专门提出“本法称蒙藏者，指未曾改设行省及特别区之蒙古、西藏地方”。（注：中华民国史档案资料汇编，第1编政治(5)，江苏古籍出版社1994年版，第1页。）显然，此处西藏是指西藏地方，不包括散居于其他省区的藏族；蒙古应指外蒙古，而非已分散于各省或特别区的内蒙古各盟部旗。可是，在实际管理过程中，蒙事则主要以内蒙古各盟旗为对象，西藏地方事务未真正纳入直接管理范围，而其他藏区事务也并未真正排除于蒙藏委员会的关注范围。由此而知，当时国民政府对边疆民族事务管理的基本状态并未统筹考虑，除蒙藏地方以外的其他边疆少数民族事务尚未以边疆民族事务的形式纳入政府管理视线，蒙藏委员会相关职能设计也未覆盖蒙藏以外各边疆民族事务。比如，1928年底，在热河口北、直隶永平的旗民认为旗产久为庄头把持，军阀贪官中饱，请求派员清理时，政府只是令内政部、财政部办理，与蒙藏委员会无涉。（注：参见行政院公报，第4号，训令。） 从蒙藏委员会委员的构成看，委员们不是地方军阀，就是蒙藏上层。1928年6月，国民党中政会第144次会议通过决议，任命张继、白云梯、刘朴忱、罗桑囊嘉、格桑泽仁、刘继淹等7人为蒙藏委员会委员，同时派员前往北平接收北京政府蒙藏院。7月11日，白云梯等人宣誓就职，委员会直隶于国民政府。（注：参见戴逸主编：中国近代史通鉴，第8卷，红旗出版社1997年版，第256页。）12月27日，阎锡山、恩克巴图、班禅额尔德尼、李培天、诺那呼图克图等被任命为蒙藏委员会委员，特任阎锡山为第1任委员长。（注：参见行政院公报第10号，府令。）12月31日增设赵戴文为蒙藏委员会委员，指定为副委员会长。该委员会于1929年2月1日正式成立，马福祥、石青阳、黄慕松、吴忠信、罗良监、许世英等先后任该委员会委员长。 蒙藏委员会的职能在10年间也有过1些细微的变化。1932年7月25日，国民政府公布了修正的蒙藏委员会组织法，最重要的特点在于扩大并细化了蒙藏委员会管理蒙藏事务的权限，变更了蒙藏委员会的隶属关系，此后蒙藏委员会归属行政院领导。另外，在职能方面，此前的蒙藏委员会组织法只赋予蒙藏委员会“掌理和审议”有关蒙藏行政事项的职能，而对于蒙藏各项兴革事项只是“计划”，修正的组织法则直接使用了“掌理”1词，从文意上理解，蒙藏委员会直接掌理相关事项，而不仅仅限于“审议”和“计划”；修正的组织法扩大了委员会名额，设委员长、副委员长各1人，委员15至21人。这1组织法还细化了蒙藏委员会行政活动时间，并规定了与其他各院、部、会间业务上的联系，以及内部组织结构。更为重要的是规定了蒙藏委员会委员应每年轮流分往蒙藏各地视察。（注：参见中华民国史档案资料汇编，第1编政治(5)，第2—4页。）同年12月，国民党4届3中全会议决蒙藏委员会委员长制改为常务委员制，并将该委员会的职能定为参与制定蒙藏地区施政纲领并协助其施行；调查蒙藏地区情况，革新行政制度；兴办教育，帮助蒙藏地区实现自治等。在设立蒙藏事务最高管理机构的同时，从1932年始，国民政府将蒙藏事务行政经费也列入专门的经费预算，此后至抗战前，每年经费预算额在130万元至180万元之间。（注：参见国民政府财政金融税收档案史料(1927—1937年)，中国财政经济出版社1996年版，第260页。） 国民政府建立初期10年间，蒙藏委员会共设置了9个直属机构，（注：即1929年设置的驻北平办事处、蒙藏招待所、北平蒙藏学校(将原北平蒙藏学校更名后继续开办)，1932年设置的北平喇嘛寺庙整理委员会，1933年设置的蒙藏政治训练班，1935年设置的蒙藏月刊社、派驻边地各调查组，1936年设置的张家口牧场、杀虎口牧场。）指导着10几个与蒙藏事务相关的机构。（注：1929年设置的章嘉呼图克图驻南京办事处，1932年设置的蒙古各盟旗联合驻南京办事处、西藏班禅驻南京办事处，1933年设置的西陲宣化使公署、蒙旗宣化使公署，1934年设置的蒙古地方自治政务委员会，1935年设置的西藏班禅驻北平办事处、西藏驻南京办事处、西藏驻康办事处、西藏驻北平办事处，1936年设置的绥境蒙政会、绥境蒙政会驻南京办事处、绥蒙指导长官公署等。）1935年，蒙藏委员会内设置调查室，并在盟旗各地派驻了调查组，负责收集、调查蒙藏各地的内部情况，按月拟制边情报告，或随时将各旗动态报告蒙藏委员会。1934年，蒙藏委员会派员分期前往青海等地进行调查，第1期派蒙藏委员会委员格桑泽仁为调查专员，率同调查员朱琼等至青海调查。同时还委任谙习汉语文的曲木藏尧，以“西南夷族考察专员”名义回故里，深入民间进行考察，并复制西南苗夷民族调查表，分别咨送川、滇、黔、桂各省政府转行抄发住有苗夷民族之各县政府，认真调查，确实填载。（注：参见(南京)第2历史档案馆藏档案，代号：141，档案号：97。）1935年蒙藏委员会增设归绥、宁夏、酒泉、西宁、西康5调查组，继续进行其对边疆民族地区的调查工作。1936年添设新疆、西藏两调查组。1939年后增设滇西调查组于云南丽江。（注：此后，这些调查组的名称或调查区域也有所变化。） 在国民政府的行政系统中，1些专业部、会在日常行政中也常涉及边疆民族地区事务，各部、会遇有与蒙藏相关问题1般会咨询蒙藏委员会，或将有关情报及承办事项送交蒙藏委员会参考，或由蒙藏委员会协助办理，有的则设立了专门处理蒙藏事务的机构。专业部、会遇有蒙藏重大事项的决策时，常常是蒙藏委员会与相关部、会会商决策，由行政院或国民党中央批准。如内政部在蒙藏地区的行政规划或有其他行政行为时需要与蒙藏委员会会商决策，呈行政院批准施行。 1929年8月，行政院通过教育部提请设立蒙藏司，1930年3月，蒙藏教育司正式成立。从教育部组织法可知，此司设2科，第1科掌理关于蒙古地方教育调查、地方各种教育之兴办、蒙古教育经费之计划、蒙古教育师资之培养、蒙古子弟入学升学之奖励、编译蒙文教育图书及法令、蒙古地方学术考查及其发明之奖励等事项，第2科专门掌理关于藏族教育的相关事项。在国民政府初期10年中，教育部蒙藏司为推动蒙古教育发展开展了1些基础性的工作，先后制定颁布了待遇蒙藏学生章程、教育部实施蒙藏教育计划、订定边疆教育实施原则等法规和计划等，并为实施这些法规和计划投入了1定的人力、物力和财力，取得了1定的效果。（注：参见中华民国史档案资料汇编，第5辑，第2编教育(2)，江苏古籍出版社1994年版。） 国民党在民族地区建立的党务组织机构对边疆民族地区社会政治生活的影响也逐步增强。国民党中央组织部是掌理各级党部组织与党员训练、指导党员参加社会团体和社会活动的中央机构，设有边疆党务处负责处理在边疆民族地区建立党务的专门机构。在国民政府初期10年中，国民党由于本身党员数量有限，大多数民族地区掌握在地方军阀手中，其在民族地区的活动受到了极大的限制，比如在新疆、西藏和西南1些偏远少数民族地区，国民党组织几乎不能涉足。在内蒙古、东北等地国民党组织有所发展，早在1927年国民党中央就决议派员指导内蒙古地区的党务工作，并予以1定的经济支持。边疆党务处负责向各蒙旗派遣党务特派员，蒙籍国民党党员也由此处管理。 边防体系是国家安全体系的主要支撑。国民党执政后强化了军队建设，不仅建立了1支庞大的中央军，还不断采取措施强化对地方武装力量的控制，建立了由国民党军事委员会直接指挥的中央军与地方武装结合的国防体系。为了巩固和加强对边疆民族地区的统治，国民政府在军事管理部门中设置相关机构，国防部、军令部(2厅5处)和参谋本部均设有专管边疆事务的机构或特别派驻蒙旗的军事专员。其中参谋本部（注：1938年，参谋本部合并于军令部。）的边务组是蒋介石担任参谋本部总长时设置的，先后由次长贺耀祖、黄慕松负责，边务组专门搜集蒙藏情报动态，调查蒙藏情况，研究边疆问题，有时还执行1些具体任务，如1933年百灵庙运动发生后，国民政府内政部长黄绍竑前往巡视，边务组成员为其随员；黄慕松则多次奉蒋介石之命到边疆地区巡察，并于1934年代表中央政府入藏致祭达赖喇嘛。军事委员会的铨叙厅主管边疆武职人员的审核、转呈、授衔等事宜。 边疆民族地区开发建设事项则主要由专业部、会负责，或各部、会联合会商。如海南岛开发问题的决策过程就是由商会组织以条陈或提案的形式提出，相关条陈由广东省财政厅或径自函送全国经济委员会，行政院组织军事委员会、全国经济委员会、财政部、内政部、军政部致函行政院提出会拟此问题。全国经济委员会指出：“以据军政部次长陈诚电陈，琼崖关系两广及国防甚巨，有设特区必要。”从议事过程来看，在会上，军事委员会参谋本部报告了召集内政、外交、实业、交通、军政5部开会的情况，财政部报告了琼崖财政情形，内政部报告了民国2101年海南岛设特区之经过。随着问题讨论的深入，实业部、交通部和铁道部都提出了相关计划。（注：参见夏军编选：民国时期计划开发海南岛的1组史料，民国档案1992年第29期。） 1些地方政府则设置了地方性的边疆民族事务机构，并对区域性边疆民族事务管理起到了实际作用。比如，1927年，刘文辉接管西康后，在成都2104军军部设置了边务处，任命胡子昂为处长，并任用1些熟悉边情的学者和政治家在处内供职，边务处遂成为2104军辖区内各边远县区施政规划和领导机构。（注：参见甘孜州政协文史资料委员会编：西康史拾遗，甘孜州文史资料委员会1993年印刷，第90页。）1929年11月，云南省政府报请南京国民政府批准，在边疆地区成立了两个殖边督办公署，职责为防守、界务、实边、交通、实业、文教、治安、慈善、卫生及省政府委办诸事务。“918”事变前，东北政务委员会设有蒙旗处，负责处理内蒙古东部的盟旗事务；绥远省则在政府秘书处内设1蒙务组，处理乌、伊两盟的蒙旗事务。1936年为了控制、监督蒙政会而设立的蒙古各盟旗地方自治指导长官公署亦是1个重要的边政机构。 总之，南京国民政府初期10年，在边疆民族事务管理方面初步形成的是1套事权分散的管理机制，管理活动缺少统筹性和系统性，作为专门管理蒙藏事务的蒙藏委员会管理能力极为有限，而其他专业部、会对边疆民族地区实行的是分业管理，各部门之间的会商常常成为文赎旅行，会商之事常常会而不决，当时很多计划都成为纸上谈兵。这1事权分散的边疆民族管理机制根本无法保障国民党在其党义中宣扬的“扶持弱小民族”的政治承诺。 2、以部门化为特点，内容庞杂、缺少系统化的边疆民族政策 南京国民政府在初期10年对边疆民族事务的管理政策是围绕政治、经济、文化等不同方面逐步展开的，内容10分庞杂，政策的制定和执行以部门化为核心特点，很多政策的制定并非源于对边疆民族地区发展的统筹考虑，在很大程度是1种应急措施。 (1)划1边疆民族地方行政建置政策的形成和实施 划1边疆民族地区地方行政是国民政府强化其统治，推进政治整合的重要步骤，涉及省、县、乡等多个层级，热、察、绥、宁夏、青海、西康等建省和西南、西北1些民族地区的土司制度进1步废除都在此时期实施。 1928年7月，国民党战地政务委员会主席蒋作宾提议把热河、察哈尔、绥远3特别区改为行省。后经内政部正式提出改省建议。8月底，国民党中央政治会议决定在热河、察哈尔、绥远、青海、西康设立省治。依据内政部最后拟订改省方案，1928年9月5日国民政府第153次会议议决：热、察、绥、青海、西康改省治；旧直隶省口北道各县划归察哈尔，察哈尔原划绥远之丰镇、凉城、兴和、陶林4县仍归绥远；5省府组织，委员暂定5名，设民政、财政2厅，并酌设教育、建设厅，余照省府组织法办理。同年10月，国民党中央政治会议又决定甘肃分治，设立宁夏、青海2省。 热、察、绥的改省和甘肃分治设立宁夏、青海省均得以顺利推行，西康建省之路则最为曲折。国民政府宣布西康建省时，该地由川康边防总指挥兼2104军军长刘文辉接管。民国107年(1928)春，刘文辉见各边区的军事、财务机构已设置齐全，遂根据边务处的建议和推荐，在康定设置了1个西康特区政务委员会作为西康最高行政机关，任命龙守贤、吴3泽、程仲梁、陈启图等5人为委员，并指定龙守贤为主席委员。5月西康特区政务委员会正式成立，（注：参见甘孜州政协文史资料委员会编：西康史拾遗，第66页。）建省委员会由此而未能成立。直到1934年12月29日，国民政府简派刘文辉等为建省委员会委员，1935年7月21日建省委员会才在雅安正式成立，负责筹备建省事宜，执行公务。但是，直到1939年迫于国内外形势西康才正式成立省府。 为了进1步向边疆民族地区基层延伸其统治，国民政府加强了对边疆民族地区地方行政变革，推行县制与1些地区废除土司制度相伴随。云南在1929年至193 36年期间频繁规范地方设置，据不完全统计，设置县或设治局等就有30余处。广西、4川等地也经历了这1过程。1929年4川省政府呈请将穆坪土司改设为宝兴县治，得到行政院批准备案。广西都安县是1个民初才废除土司建立的县，为了强化管理，此时改开县政，1931年建立区、乡、村政权，推行保甲制度，全县划分安定、高阳、都兴、夷江4个区和32个乡(镇)。（注：参见都安瑶族自治县概况，民族出版社1983年版，第5页。） 1931年8月，南京国民政府通过“明令撤消土司1案”，决定“嗣后土司不予补官袭职，以便逐渐改流”。但是，国民政府只是宣布了土司制度的不合法性，由于其统治能力所限，1些土司、千户隶属体制实际并未被打破，如青海蒙古族和藏族牧区，实行以县制代替王公盟旗制度和千户制度，蒙古各旗分归都兰、兴海、海晏等县管辖，藏族地区由玉树、囊谦、称多等县统理，可是到1949年，这里仍有千户1员，直属百户部落7个，领属百户部落36个，该地区的寺院还分别属千户、百户、百长所有。（注：参见黎宗华、李延恺：安多藏族史略，青海人民出版社1992年版，第189页。）青海蒙藏地区实行县和保甲制度后，这些千户、百户、百长们又成为副县长、区长和保长、甲长。（注：参见陈新海：民国时期青海管理方略，青海民族研究1997年第3期。）可见，国民政府在其政治势力还不能达到边疆地区时，采取的措施是将各边疆民族地区统治集团全体留用，改名换姓，服务于其统治。 $False$ (2)移民实边，巩固边防政策的形成和实施 移民实边以固国防是中国历史上中央政府的传统之策，国民政府初期实施该政策不过是对历史传统的1种继承。时人认为“东北与西北及西南之开发，关系中国全民族之生存，他国侵略之野心与事实尤令人惊心怵目，设不急起直追，势必任人宰割。年来，东北发展卓著成绩，然未辟之土地、未开之矿业与天然富源正无限量；西北开发，以交通为先务之急，自苏俄环绕新疆境外铁路完成及其与西伯利亚铁路接轨以后，对华侵略势成常山之蛇，西北形势更属危急，屯垦事业应即举办；西南亦有外人窥伺，而且天然富源久付旷废，亦应积极开发”。（注：中华民国史档案资料汇编，第5辑，第1编政治(1)，第179页。） 1931年，国民党第4次全国代表大会上通过依据训政时期约法关于国民生计之规定确定其实施方针案，提出边地开发屯垦与移民实边及发展国民经济的重要方针，要求“必须订立之案，积极进行；并予以财政及其他必要之援助。而对边地土著人民生计之筹划，尤为紧要。故开发边地，必须特别注重边地土著人民之生计”。（注：荣孟源等：中国国民党历次代表大会及中央全会资料(下)，光明日报出版社1985年版，第48页。）并将此点定为国民生计建设5方针之1。此次大会还通过了确定边区建设方针并切实进行案。同年全国内政会议通过移民实边案，提出向人口稀少的吉、黑、辽及新疆、蒙古、青海等地区移民。这些决议对边疆民族地区地方政府产生了重要影响，1935年内政部召开全国第1次地政会议，青海、宁夏、云南等边疆省区均提出了移民垦殖案。1936年3月，内政部等部、会联合向行政院呈交边疆移垦办法大纲草案。1时间，垦务成为边疆民族地区统治者获利的重要手段，并对边疆民族地区的农业开发产生了重要影响。 (3)蒙藏委员会主导的争取蒙藏上层支持的各项政策 对边疆民族上层的笼络和宗教事务的管理是蒙藏委员会的核心工作。1933年行政院所颁中央及地方主管机关对于处理蒙古盟旗事项权限划分办法明确规定：“蒙藏委员会除依照本会组织法掌理关于蒙古行政及各种兴革事项外，前清理藩部则例所载关于蒙古各盟旗设官、奖惩、铨恤、军政、司法、宗教等事项，历来照例办理者，亦均系蒙藏委员会对于盟旗直接主管之范围，此后遇有此种案件，应仍照向例，由蒙藏委员会呈请行政院核办”。（注：国民政府政治制度档案资料选编(下)，安徽教育出版社1994年版，第441页。）依此规定，加之国民政府实际执政能力的限制，蒙藏委员会实际具有的职能便是办理封官、颁号等能够笼络蒙藏上层的事务。 1932年，中国国民党召开第3届第3次中央全会，班禅、章嘉两位大师以代表身份参加大会，班禅被选为国民政府委员，在南京设立了班禅驻京办事处。从1932年起，国民政府每年从国库拨出48万余元来支付班禅年俸及“办公费”。（注：参见乌兰少布：中国国民党对蒙政策，内蒙古近代史论丛第3辑，内蒙古人民出版社1987年版，第237页。）1932年4月，国民政府明令加封章嘉呼图克图“净觉辅教”名号，章嘉呼图克图还加入了国民党，并于1935年在中国国民党第5次全国代表大会上当选为国民党中央监察委员。据统计，蒙藏委员会的经费开支每年都在100万元以上，其中大部分用于支付活佛、王公和其他上层的年俸或活动经费，蒙藏委员会剩下的经费又有1部分用于招待蒙藏上层及旅费、赠送礼品等项开支。（注：参见乌兰少布：中国国民党对蒙政策，内蒙古近代史论丛第3辑，第237页。） 1933年103世达赖喇嘛圆寂，国民政府追封其为“护国弘化普慈圆觉大师”，颁给玉册、玉印，并派专使入藏致祭，拨给西藏地方政府治丧费5万元，专使还按旧规旧制给3大寺及其他大寺庙的喇嘛熬茶、放布施，给3大寺每1喇嘛大洋2元。据称专使入藏经费共用大洋40万元。（注：参见唐景福：民国时期历届中央政府维护西藏主权的措施，中国藏学1997年第1期。） 1933年12月，国民党4届3次中央全会通过了蔡元培等4委员介绍西康诺那呼图克图提请对蒙古王公名号暂仍其旧案。此外，“除了任命内蒙古各盟长、总管等为有关各省省政府委员外，国民党还给有势力的王公扎萨克以种种好处，从给钱、给枪，到拉他们入党，授以各种司令、宣抚使等名义，直到委以国民政府委员要职”。同时，将“扎萨克由世袭改为‘任命’，只不过是换了1个时兴的字眼，实质1点儿没变……各盟旗扎萨克纷纷‘举荐’子弟接任，不到半年时间就连续任命发表了10余旗新扎萨克，其中无1人为原扎萨克以外之人。此后，王公扎萨克子孙世袭1仍旧贯，爵位名号仍自为之”。（注：乌兰少布：中国国民党对蒙政策，内蒙古近代史论丛第3辑，第236页。） 实际上，在蒙藏地方建设上，蒙藏委员会也有1定的规划，但是这些规划大多徒有虚名，蒙藏委员会最多不过是对内蒙古有些盟旗发放1些救济金。如1936年蒙藏委员会呈准发给蒙古地方自治政务委员会建设费，同年分别发给阿拉善、额济纳西旗、青海左右翼两盟建设费，并每月发给补助费3000元，以期推动这些地区的开发建设。（注：参见中国第2历史档案馆档案，代号：141，档案号：392。）但是，这些政策行政力度弱，覆盖面小，影响10分有限。 (4)以民族同化为宗旨的边疆民族教育政策 南京国民政府试图在全国建立1套完整的初级、中级和高等学校教育制度，受到这1大背景的影响，边疆民族地区的学校教育也有了1定的发展。这些发展主要表现于： 1. 少数民族地区教育规划提到日程，教育部门逐步从只关注蒙藏教育扩展到其他边疆民族地区。国民政府边疆民族教育最初规划的只限于蒙藏教育，1931年颁布实施蒙藏教育计划明确规定蒙藏地区教育行政、普通教育实施办法、高等教育实施办法等，使蒙藏地区教育发展目标明确化。从这个计划来看，普通教育仍然依托边疆民族地区办理，而高等教育则主要依靠边疆民族地区学生到内地求学，所以，此项计划还规定新疆学生适用专对蒙藏的相关学生待遇法规。 1936年7月，教育部发布2105年度推行蒙藏回苗教育计划指令，对边疆民族地区教育关注的范围已由蒙藏发展到西北、西南边疆民族地区。这项计划重点在于师资培训，涉及的省份包括新疆、宁夏、青海、甘肃、绥远、察哈尔、云南、贵州、湖南、西康、西藏，可见国民政府对边疆民族地区教育管理范围的扩展。该计划对小学、社会教育、中等教育、留学生等都有所涉及，还对办理相关教育的经费做出了详细规定。（注：参见中华民国史档案资料汇编，第5辑，第1编教育，江苏古籍出版社1994年版，第882页。） 这些计划虽然未能得到全面执行，但是从1些地区学校教育的发展来看，还是有过重要的影响。而对于相当多的边疆民族地区言，建立正规的学校教育体系仍属社会生活中的新生事物。 2. 边疆民族地区教育经费投入有所增加。国民政府初期10年，全国教育经费总额度有稳定增加，呈逐年增长的趋势。如1930年中央预算教育经费1440万余元，仅占当年国家总预算的1.46；到1935年中央预算教育经费增至4913万余元，占当年国家总预算的4.8，成为民国成立以来教育经费在国家预算中比例最高的1年。按1930年至1936年有比例数据可考的5年折算(1933年和1934年缺国家总预算数)，教育经费占国家总预算的比例平均每年可达3.54。（注：参见张元隆：民国教育经费制度述论，安徽史学1996年第4期。）经费逐年增加是促进各级教育向规范和规模方向发展的1个关键性条件。这1时期教育发展获得了相对宽松的环境，边疆民族地区教育投入同样也有所增加，蒙藏教育获得了专项费用，1933年6月22日，国民政府行政院据蒙藏教育委员会呈请经第147次会议决定，先拨1931年度蒙藏教育经费50万元，并将50万元列入1934年度预算。 1935年，边疆教育作为独立的经费项目被列入预算。据统计，1935年边教费支出情况为：贵州总计得教育费16万元，其中义务教育费8万元，边教费8万元(其中苗师3万元)；云南总计得教育费17万元，其中义务教育8万元，边教费9万元；甘肃得教育费16万元；西康6万元；青海8万元；宁夏7万元；绥远8万元；新疆8万元；察哈尔8万元；西藏无。第2年，除青海、西康、宁夏经费未增加外，其他各省增加1万—7万元不等，并且分配给西藏1.8万元。1937年，4川、湖南、西康3省各得边教费3万元，广西、西藏为2万元，云南、贵州、新疆5万元，甘、宁、青、绥远各4万元，察哈尔2.5万元。（注：参见中华民国史档案资料汇编，第5辑，第1编教育，第891—890页。）至1936年，边疆教育经费计为41万余元。（注：参见中华民国史档案资料汇编，第5辑，第1编教育，第889页。）1些地方性教育是靠中央拨款发展起来的。如1931年青海利用蒙藏委员会的“边疆教育专款”成立了青海蒙藏文化促进会，并先后在各县和牧区办起蒙藏小学10所，后均转交所在县区管理。（注：参见陈新海：民国时期青海管理方略，青海民族研究1997年第3期。）1935年教育部拨专款在皋兰、海原、固原、清水等地先后办起7所回民小学。同年，甘肃省教育厅也利用中央教育补助费筹设回藏小学10所。（注：参见杨荣：民国时期甘肃民族教育述略，西北史地1996年第1期。）从1935年起，民国政府在云南省藏族聚居的中甸、维西、德钦等地创设3所省立小学，即德钦小学、中甸小学和维西小学。（注：参见苏发祥：民国时期藏区教育概述，民族教育研究1999年第3期。） 边疆省区教育经费在初期有1定程度增加。如察哈尔省，1930年度教育经费共计266，901元，此后直到1933年度均保持此额度，1934年增加到293，447元；宁夏省1931年度教育经费只有45，816元，但是两年后增加到183，498元；云南省1930年度教育经费只有259，615元，此后除1933年度为587，800元外，直至1934年度均未低于702，000元；甘肃省1931年度教育经费为259，272元，此后至1934年底均未低于1，249，687元；与其他省份相较，青海省教育经费额度较低，1930年度只有76，900元，虽然逐年增加，至1934年度也只有96，343元。（注：参见中华民国史档案资料汇编第5辑，第1编教育，第115—116页。）但是，欠发教育经费是国民政府时期的实际情况，由于欠发情况严重，以至于陈果夫在国民党中央政治会议上提出开发土地以清理积欠教育费，据他称，教育部调查历年所欠教育经费约为367.7万元，其他由财政部及各省拨发者当不过200余万元。（注：参见中国第2历史档案馆档案，代号：2(2)，档案号：33上。）因此不可过高估计国民政府在边疆地区教育发展的投入，不过已有的投入对边疆民族地区教育发展起到了开拓性影响。 3. 在内地1些大学设立蒙藏班，招收蒙藏学生。1930年国民党中央政治学校计划附设蒙藏班，名额为60人，分为甲、乙两组，甲组学制2年，乙组学制3年，毕业后回边疆地区工作，亦可考国内各大学或专门学校。同时还设立西康学生训练班，这是针对西康所设的短期训练班，为期4个月。1934年，计划设立中央政治学校边疆分校，先在张家口、包头、宁夏、康定、丽江、兰州、伊犁8处各筹设1年分校。当时规划，分校第1年先办简易师范单轨1级，及小学初级复式1级，以后逐年增加，必要时可改办双轨；每学级人数，简易师范以50人为限，小学以40人为限。（注：参见中华民国史档案资料汇编第5辑第1编教育，第817页。）据1935年编印的蒙藏学校总名录可知，当时包头、西宁、康定等地蒙藏学校共有蒙、藏、回学生268名。蒙藏委员会的工作报告中显示从1929年至1933年，共保送入内地各校的蒙、藏学生达256人。（注：参见中国第2历史档案馆档案，代号：141，档案号：97。） 从1931年教育部订定边疆教育实施原则来看，蒙、藏、新疆学生待遇基本1致，高等教育招生中蒙、藏、回（注：此处“回”实际指新疆维吾尔族。）族学生待遇也大致相同。该原则还规定：“在8年内分年资送蒙藏学生出洋留学”，“选派区域及额数内蒙10名，外蒙8名，青海2名，西藏8名，新疆4名，共计3102名”。学生受教育程度为高级中学以上学校毕业，或具有同等学力者，留学年限为3—7年(学医及学工程的酌量延长)，选派期限为每两年考选9名，赴日本4名，赴欧美5名。教育部制定选送及考选规则。教育部限令1931年秋中央大学、北平大学成立蒙藏班，同年国立中央大学也颁布了招生办法和名额，学生总额为40人，蒙、藏各20人。（注：参见中华民国史档案资料汇编第5辑，第1编教育，第833页。） 1933年，宁夏省提出适用待遇蒙藏学生章程的要求。此前国立浙江大学每年收1名该省所送学生，国立音乐专科学校收3名该省所送学生，国立北洋工学院收2名该省所送学生。在此基础上，宁夏提出要求国内各公私立著名大学或专门学校每年招收宁夏免试入学学生1—3名，得到了教育部的批准。1936年10月，蒙藏委员会根据西南夷文化促进会南京总会呈请致函教育部，要求比照待遇蒙藏学生章程对苗夷学生实行优惠政策。（注：参见中华民国史档案资料汇编第5辑，第1编教育，第864页。） 随着边疆民族地区教育的发展，少量少数民族文字与汉文字合璧的课本或其他出版物得以出版。据1931年蒙藏委员会蒙藏事务总报告称：蒙藏地区30余个旗宗中，有中小学130余所，学生约7000余名，历来共译汉藏文合璧语文教科书8种，汉蒙文合璧短期小学课本1种，汉回文合璧短期小学课本1种，1931年历书1种，以及蒙藏教育等实施方案10数种。尽管国民政府增加了投入，强化了规划，但是由于投入量有限，还不能从实质上推进各边疆民族教育的全面发展，边疆民族地区教育仍然10分落后。以宁夏为例，据统计，到1940年，全省拥有国内专门以上学校毕业生仅为34人，肄业47人；中等学校仅有4所，学生共619人；普通小学、短期小学共482所，学生共34924人，小学教师合格代用者共811人；失学儿童69771人，占学龄儿童71以上；失学民众48万余人，占全省民众95以上。（注：参见胡平生：民国时期的宁夏省，学生书局印行1988年版，第383页。） (5)促进边疆民族地区经济社会发展的开发建设政策 1928年1月，国民政府成立建设委员会、资源委员会(1932年称国防设计委员会，1935年改为资源委员会)，调查边疆民族地区资源、开发建设边疆民族地区是两个委员会职能的重要组成部分。国民政府加强了对边疆民族地区开发的计划和边疆民族地区的资源调查。1931完成了云、贵、川、西康等省的3