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城镇化进程中失地农民的利益保障问题研究以河南洛阳为例安徽农业科学,JournalofAnhuiA.Sci.2011,39(36):2262522626,22629责任编辑李占东责任校对卢瑶城镇化进程中失地农民的利益保障问题研究以河南洛阳为例张征(西南财经大学工商管理学院,四川成都611130)摘要介绍了河南农民的失地情况,分析了失地农民社会保障存在的fal题,并对保障失地农民生活和生存权益提出了相应建议,以期为解决今后城镇化进程中失地农民的利益保障问题提供参考.关键词城镇化;失地农民;利益保障中图分类号F291.1文献标识码A文章编号05176611(2011)362262502StudyonInterestProtectionofLand-lostFarmersduringUrbanizationProcessZHANGZheng(Schoo1ofBusinessAdministration,SouthwestUniversityofFinanceandEconomics,Chengdu,Sichuan611130)AbstractThelandlostconditionofHenanfarmerswasintroducedandproblemsinsocialsecurityforland-lostfarmerswereanalyzed,whats/lore.thecorrespondingsuggestionsforguaranteeingtheljfeoflandlostfarmersandsurvivaltswereproposedtoprovidereferencesfortheinterestprotectionofland-lostfarmersduringfutureurbanizationprocess.KeywordsUrbanization;Landlostfarmers;Interestprotection河南是我国最大的农业大省,农民人口众多,现代农业不发达,又没有先进的工业作经济支撑,在近几年的城镇化进程中,大量的商业占地和土地买卖使许多农民成为市民.据相关数据统计,20012004年,河南省每年征占耕地1.36万hn12,每年约有20万农民失去口粮田.2009年河南省城镇化率达37.7%,2010年城镇化率为39.2%,年均提高1.7个百分点.”十二五”规划纲要要求,大力推动新型城镇化,实现城乡一体化发展成为河南”十二五”发展的一项重要任务,同时到2015年河南城镇化率要达到48%.笔者通过洛阳市统计局对河南洛阳的洛龙,新安,孟津3个县区的45户耕地被征用农户进行问卷调查,对城镇化进程中失地农民的利益保障进行研究.1”十二五”城镇化中河南农民的失地情况1.1土地征用和补偿情况被调查的45户中,家庭人口总数为188人.被调查户家庭原有耕地共11.0hm2,被征用6.74IlIl1,人均征用0.036hm2;征用后乘9余耕地4.27hm.,人均剩余0.023hm.45户农户中,其中有7户没有得到安置补偿费,其余38户平均补偿费为207105元/hm2,洛龙区15户平均补偿费为219390Uc/hm.调查显示,45户农户征地后的总收入比征地前增长了约32%,征地后收入减少的有34户,约占76%;收入持平的有4户,约占9%;收入增加的有7户,约占16%;45户农户征地后的生活消费总支出比征地前约增长42%,征地后生活消费总支出增加的有39户,约占87%;持平的有3户,约占7%;减少的有3户,约占7%.选取现金补偿,镇保情况,住房补偿和岗位推荐4个满意度评价指标对被征地农民所得到的补偿进行满意度评价,结果表明,80%以上的农民对这4个指标均不满意(表1).1.2失地农民的安置与就业调查显示,从事农业的有20人,从事第二,三产业25人.征地后失地农民被征地单位吸收为职工的有8人,政府组织安置到企业的6人,组织外出打工的15人,仅提供就业信息和技能培训的1人,没有提供任何就业帮助的l5人.而失地农民最希望的就业安排形式作者简介张征(1987),男,河南汝南人,硕士研究生,研究方向:人力资源管理.收稿日期201111-30是政府组织安置工作,占13.3%,其次是被征地单位吸收为职工,占17.7%.对目前工作的满意度上,非常满意的2人,比较满意的有9人,一般的10人,不太满意的l4人,非常不满意的1O人,分别占4.4%,20%,22.2%,31.1%,22.2%.表1失地农民获得补偿满意度评价Table1Evaluationonsatisfactionofland-lostfarmersforcompensa-tion%注:数据来源于河南省统计局.Note:DataarefromHenanStatisticalBureau.从表2可以看出,失地农民的现有生活比被征地前整体有所下降,只有少数农民的生活水平得到了提高,大多数失地农民的生活未得到保障,生活质量有所下降,整体来看失地农民对现有生活满意度不高.表2失地农民对现有生活评价Table2EvaluationOilexistinglifeofland-lostfarmers注:数据来源于河南统计局.Note:DataarefromHenanStatisticalBureau.1.3失地农民的社会适应性被调查的45户中认为很适应的1人,比较适应的l3人,一般的l4人,不太适应的5人,很不适应的12人,分别占2.2%,28.9%,31.1%,11.1%,26.7%.有9人认为做市民好,主要原因:一是挣钱容易一些;二是工作轻松一些;三是福利保障好些.有32人认为做农民好,主要原因:一是工作压力小些;二是劳动自主自由;22626安徽农业科学三是生活开销小些.且有4人认为无所谓.整体来看失地农民的适应性较差.1.4失地农民的权益保障在调查失地农民对有关土地政策和政府相关政策的知晓度时有6人很清楚,14人基本了解,19人只了解一点,6人不了解,分别占13.3%,31.1%,42.2%,13.3%.在45名被调查者中,有4人表示愿意被征地,占8.9%.其原因一是种地没多少收入,也不想去种地;二是相信政府会解决问题,能保障他们征地后的生活;三是要服从政府安排,顾全大局.但有41人表示不愿意,占91.1%.当被问及在征地过程中的基本权益能否得到保障时,有37人认为不太可以,占82.2%;有5人认为可以,占11.1%.对征地过程中,被调查者认为存在的主要问题:一是农民完全不了解政策;二是农民的权益难以得到保障.对补偿过程中,被调查者认为存在的主要问题:一是征地补偿标准偏低和征地补偿标准相对混乱;二是失地后没有相关的政策支持和保障机制,就业生活等面临极大困难.2失地农民社会保障存在的问题2.1失业保险空缺,失地农民生活,就业面临困境我国失业保险的空缺以及土地补偿标准不合理或者偏低,导致失地农民的生活和就业面临困境,主要是因为失地农民大多数靠土地种植等收入来维持生活,其文化程度不高,就业技能偏低,又没有相应的职业培训机构和再教育的观念,一旦失去土地后选择进城务工,将会在竞争激烈的劳动力市场面临很大的就业限制,对于许多年龄偏大的失地农民来说,失地也即失业,因为他们既没有高文化水平和就业技能,又没有失业保险为他们失地后的生活作保障,因此很难维持生计.安置下岗职工已是十分困难,再要安排失地农民的再就业更难,所以失地农民的生活就业面临前所未有的困难.2.2医疗保障水平有限.失地农民安全存在隐患虽然我国积极开展覆盖城乡的医疗保障体系,但目前政府和社会资金投入有限,特别是为农民提供相应的医疗保障资金有限,医疗保障水平也较差,且通过部分省市农村采访发现,失地农民目前”看病难,看病贵”问题仍较突出,政府对他们的医疗补助也相当有限.失地农民进程务工后大多在工作环境恶劣,又累收入又低的部门工作,而且面临很大的安全隐患,企业有时为了谋取自身利益,逃避应有的责任不为他们购买医疗保险,在发生工伤时得不到及时治疗而引起终身的劳动力丧失.2.3养老保障制度不健全,失地农民养老亟待解决我国养老保障制度不健全,传统的农村养老保障主要来自家庭和土地,一旦失去土地的农民将失去养老的保障,特别是年龄偏大的孤寡老人和没有一技之长的农民在面临失地后,其养老更成为问题,而且随着计划生育的政策效应日渐明显和老龄化社会的加快,失地农民的养老更是在城镇化进程急需解决的问题,因为他们的问题处理不好,将会严重阻碍城镇化进程的有序进行.子女数量的下降加重了子女的负担,人口老龄化的趋势使得老年人的生活需求持续增长.这就需要依靠社会以及政府的力量来解决养老问题.2.4失地农民法律制度不完善,合法权益遭受侵害国家虽然有土地管理等法律,但失地农民的法律制度不健全,对失地农民的补偿等不合理使得他们在失去土地后面临生活困难,而且许多地方政府为了所谓的政府绩效进行土地的非法买卖,加上农民的法律意识淡薄,当他们的合法权益受到侵害时不能得到及时的法律援助,甚至在知道维护合法权益时又没有上诉渠道,法律的不健全和惩罚机制的失效使得违法现象仍存在,这是在农民失地后利益屡受侵害的根本原因.3保障失地农民利益的建议和措施3.1建立合理的征地补偿和利益分享机制征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的最直接的经济利益,也是最容易引发征地矛盾的焦点.所以,应寻找政府,征地主体,失地农民之间最佳的利益平衡点,建立相对合理的征地补偿标准和利益分享机制,一是逐步提高土地征用补偿费标准.应充分结合农村经济发展和农民增收的实际,以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系数,适当提高现行补偿标准.二是坚持市场化方向,以市场为导向,并结合城市发展布局的战略,采取多手段和多层次的划分标准确定一个合理的基准地价,实行相对统一的土地补偿政策.三是应保证集体经济的公共职能,由集体经济根据城市规划的布局和战略要求,兴办二三产业,实现失地农民的当地就业,保障其生活经济来源.3.2建立医疗,养老社会保障机制我国覆盖城乡完善的社会保障体系尚未完全建立,制度和政策方面的缺失,将导致失地农民的生活十分窘迫,既没有土地又没有技能的农民的生活问题成为城镇化进程的障碍,所以应建立健全农村养老保险,失业保险和医疗保险制度,多方筹措资金,广开思路,积极解决失地农民的社会保障问题,并且鼓励有条件的农民和当地政府部门购买基本保险,以缓解政府资金紧张和供给不足的局面.3.3建立再就业培训保障机制政府应把开展失地农民培训作为促进就业的一项关键措施,提高他们市场就业的竞争力.一是加大以职业技术,岗位技能为重点的就业培训,提高失地农民转岗再就业能力.二是建立以职业技能为培训重点的培训机构和基地,尝试网络教育和鼓励企业有条件的情况下吸纳失地农民,并根据需要进行在职培训和岗前培训等,提高失地农民的转岗再就业能力.三是把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系.解决失地农民就业难题,除就业安置外,根本在于提高农民自身的文化素质和劳动技能,破除落后观念,帮助他们建立全新的现代劳动力市场就业观念,并且根据国家职业技能培训标准,市场的实际需求有针对性地开展多层次,多途径灵活便捷的培训活动,尽可能地通过农民自身技能的提高实现就业,这也是可持续就业的最佳方式.3.4建立失地农民法律援助机制失地农民是弱势群体,没有较强的法律观念和维权意识,当他们的合法权益遭受侵犯时,没有拿起法律武器去保障自己的利益不受侵害,所以政府和法律援助部门应积极开展农民法律讲座和宣传活动,深入失地农民当中,了解其法律需求,建立畅通的法律援助(下转第22629页)39卷36期秦扬农村土地使用权信托流转模式探讨22629际情况对收益分配机制做出合理设计,可考虑收益分配模式中的产出分享模式,固定支付模式,混合模式.农村土地信托流转也是有风险性的,要减少委托人所面临的风险,可建立土地信托流转风险基金.这就要靠政府在产业发展项目资金中安排一定的经费,农业经营者即土地使用者交纳适当的保证金,农户从收益中交纳少量的经费,共同组成土地信托流转风险基金,交由专门机构管理并接受政府的监督.当农地租赁者经营失败并丧失支付能力时,风险基金优先用于赔付农民的收益损失和土地复耕.3.1.3土地信托流转中介服务机构.规范农地信托流转市场,促进规模化交易,必须建立综合性的中介服务机构,该机构的建立应满足一下几个基本要求:收集土地使用权供求信息,予以登记并公开发布信息;进行中介协调和指导鉴证;在交易后继续跟踪服务和纠纷调处;培育农村土地流转市场,搭建土地的市场平台,分层级建立土地超市或土地交易中心;及时为信托各方提供政策法律咨询,指导协调农民签定信托合同.3.1.4政府的职能定位.政府在农村土地信托流转中的不应过多干预流转的正常进行,管得太多,太细都不利于信托流转模式的发展,其作为一个宏观管理者的作用主要体现在4个方面:管理土地信托流转中介服务机构,培养信托流转经营者;重在政策引导与扶持;惩罚土地流转中的违法行为;制定产业发展规划.3.2与农村土地信托流转相关的配套机制构建3.2.1权力协调机制.由于行政权力在土地流转进程中的地位和作用,决定其价值取向应是规范化和法治化,为此,需要从权力约束,权力制衡,权力监督等方面努力.现今土地流转领域的相关法规,政策十分零散,缺乏系统性和完整性,不同的法规文件之间甚至存在着互相矛盾的现象,因此建立健全完善的法规体系是约束权力的关键.农户是土地市场中最重要的微观主体之一如果仅仅依靠农户自己达到制衡权力的目的,这是远远不够的,应该激发公众参与意识,保障公众监督的法律地位.土地信托流转应由县级以上的政府统一管理,规避乡镇,村级行政单位政策混乱和不规范指导等行为.3.2.2利益协调机制.土地信托流转涉及到多方的利益,各个利益主体之间存在着利益冲突,如何协调各方利益,应(上接第22626页)渠道和上诉路径.国家也应出台相应的土地立法条款,保证土地产权的法制化,严格控制各级政府和部门的土地交易,使农民土地使用权得到法律应有的保障,对违反法律法规的部门和单位要秉公执法严肃处理,以达到惩前毖后的目的,使违法的成本上升.4结语失地农民的社会保障问题是关系到农村稳定与发展的社会问题,更是在城镇化进程中需要高度重视的问题,如果处理不好将导致严重的社会不稳定,所以政府必须加强土地利用管理,保护失地农民利益.政府必须在构建失地农民社从利益引导,利益约束,利益补偿,利益调节4个方面下手构建完整的利益协调机制以实现和维护各方利益.必须明确的是:第一,土地流转中介服务机构应是公益性质的,从而避免挤占农户的权益;第二,前面已经提到的收益分配机制的完善.3.2.3权利保障机制.建立以农户权力为本位的农村土地信托流转法律关系,完善信息透明,公开制度,鼓励和支持当地农户结成社会团体开展流转活动,对违法行为有权提起诉讼.一参考文献1向前.统筹城乡发展中的农村农业经济,2009(5):58-61.重庆为侧J2黄宗华.重庆市农村土地流转问题调研报告N.学习时报,20071208.3李蔓莉.论重庆市在统筹城乡发展过程中存在的土地流转问题及对策分析EB/OL.(20110811)http:/cqfy.chinacotm.org/public/de-tail.php?id=33897.4曾永昌.城乡统筹改革试验的土地制自是择一中国特色集体土地市场的理论和实践初探EB/OL.(2011-08一l1)http:/www.sociology.cs.crr/shxw/shfz/t20071127_14487.htm.5岳意定,王琼.我国农村土地信托流转模式的可行性研究及构建J.生态经济,2OO8(1):3134.6叶剑平,蒋妍,丰雷.中国农村土地流转市场的调查研究一基于2OO5年17省调查的分析和建议J.中国农村观察,2006(4):48-55.7岳意定,王琼.我国农村土地信托流转模式的可行生研究及构建J.生态经济,2OO8(1):3134.8尹鸿伟.重庆±地”股田制”改革实验被中央叫停EB/OL.(20O81110)http:/news.sina.corn.en/c/20081110/100316622901.shtm1.9信托创新推动农村土地流转EB/OL.(20110826)http:/www.1O辽宁省省政府发展研究中心课题组.土地流转的形势和模式选择问题研究EB/OL.http:/www.I11】马验.我国农村土地信托制爱研究D.西安:西北大学,2o08.12全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国信托法,第2o一23,7,12条EB/OL.(2OOlo428)http:/www.1awlib.corn/law/lawview.asp?id=15283.13LIUYP,ZHANGSQ,GUJ,eta1.EffectofdifferentlandusepatternsonphysicalpropertiesofsoilwaterinYellowRiverWetlandinShaanxiPmvinceIJ.AiculturalScience&Technology,2010,11(910):148152.14徐娥,周瑞东,韩文清.巴彦淖尔市农村土地承包经营权流转和规模经营现状及改进建议J.华北农,2007(s3):138140.15ZOUJL,WANGJz,WANGP,eta1.RaseofecosystemservicevaluebasedonlandUSechangesandanalysisofitsdrivingfactorsintypicalhillvregionwitllredsoilJ1.AgriculturalScience&Technology,2010,11(1112):150154.16潘洪义,蒋贵国,何伟.基于农用地产能核算成果农村居民点整理时序研究一以温江区为例J.西南农业,2011(3):10171022.会保障体系中起主导作用,采取多渠道加大对失地农民社会保障的投资力度,加强对失地农民参加各种社会保险的宣传和教育.保护农民利益,做好失地农民的安置补偿工作,不只是一个经济问题,更是一个社会问题,政治问题.从维护社会稳定角度出发,不断深化改革,采取有力措施,解决这一问题,从而为城镇化进程扫清障碍,保证我国城镇化的快速实现.参考文献1柴志敏,刘小英,李卫祥,等.城镇化发展与失地农民土地权益保护研究以山西省太原市为例J.安徽农业科学,20o9(2):5556.2于维军,曹桂华.城镇化进程中失地农民利益保障NINN$:J.中国国土资源经济,20o4(7):2224.3贾小爽.对城镇耀中失地农民社会保障问题的思考J.重庆科技学院,2011(3).4546.