论文：浅谈公安派出所如何改进警民关系.doc

浅谈公安派出所如何改进警民关系摘要：公安派出所在构建和谐警民关系中起着重要的作用，然而公安机关对派出所职能定位不准、公共关系建设不够、经费保障不足以及业务管理机制不够健全，影响和制约了派出所的警民关系发展。针对上述问题，公安派出所应积极探索有效途径，以期构建和谐融洽的警民关系。关键词：和谐警民关系 公安派出所 构建 改进How to improve the public security station of the Police Community RelationsKong Qing-mei(Department of Law,Fujian Police Academy,Fuzhou 350007,China)Abstrac :Police station in the building of a harmonious relationship with the public plays an important role, but the public security organs are not allowed on the station location function, the building of public relations is not enough funding inadequate protection mechanisms, as well as lack of sound business management, impact and constrained the development of the police station's Community Relations . In response to these problems, the local police stations should actively explore effective ways, with a view to building a harmonious relationship with the public.Key words: harmonious relations between the police and build a police station to improve构建和谐警民关系，是构建和谐社会的重要内容，是公安工作走群众路线的必要途径，是维护社会稳定的根本保证。公安派出所处在公安战线的最前沿，其工作最基本、最具体、最直接，也是最重要的，公安派出所的警民关系在构建和谐警民关系中起着至关重要的作用。 一、警民关系的内涵及其现状警民关系是指警察在打击、预防犯罪和提供社会服务等各种警务活动中，与社会公众形成的权利、义务关系与人际关系。1从概念上看，警民关系是公安与人民群众的关系，公安队伍来自人民群众，人民群众是公安队伍的人力方面的源泉，也是经济方面的源泉，从这个角度讲，警民是一家。但从另一个角度来看，公安机关是国家的执法机关，是司法体系里的一支主力军，肩负着维护社会治安、打击违法犯罪的重任，公安机关与人民群众的关系就变成了管理者与被管理者，有着其必然的对立矛盾。随着我国改革的不断深化，社会矛盾愈加凸显，公安机关的执法难度不断加大，在处置群体性事件时难以得到群众的理解和支持，警民冲突事件难免发生，例如“贵州瓮安事件”、“广东博罗县警民冲突事件”、“云南孟连县警民冲突流血事件”等。另一方面，民警的正当执法权益受到侵袭，袭警事件时有发生，根据中国新闻网2008年1月19日报道，据不完全统计，2007年全国公安机关受理侵害民警执法权益案件8214起。而2008年发生的“喀什袭警案”、“杨佳袭警案” 、2009年的“桐城袭警夺枪案”、“邵阳暴力袭警案”等更是让我们震惊。公安民警成为和平时期最危险的职业之一。2当前公安派出所的警民关系，也处于比较敏感的状态。一方面，民警深入社区走访开展工作难度加大，制约了社区警务做深、做细、做透。另一方面，群众对警察执法的公正性和水平持怀疑态度，对参与社会治安的热情大大降低，经常出现不支持、不配合，甚至阻碍执法的现象。民警们普遍反映: “在一线开展公安工作难度太大了, 不要说在管理治安中难以驾驭管理对象, 就是群众有时也会无缘无故地对警察冷嘲热讽, 甚至挑衅、谩骂, 工作之余实在是连警服都不愿意穿了。”3二、 影响警民关系和谐的原因影响警民关系和谐的原因有很多，但笔者认为，公安机关在派出所管理机制方面存在的缺陷，是导致公安派出所警民关系紧张的内部原因。1、公安派出所职能定位不够准确我国公安派出所的职能经历了一个由户口管理为中心向以户口管理为基础，治安管理为中心的转变，进入20世纪90年代，我国公安派出所进行警务机制改革，“苏州会议”和“杭州会议”确定了公安派出所的管理、防范和服务职能。然而，很多地方把公安派出所定位为“多功能战斗实体”、“综合性战斗实体”，或者是“公安机关打击犯罪、维护治安、服务群众、保一方平安的综合性战斗实体”，这一定位看似明确，实际上很难实现。首先，将公安派出所定位为多功能战斗实体，导致警力严重不足。 “多功能战斗实体”使得公安派出所成为“全职机构”,既要打击违法犯罪，又要服务群众；既要调处纠纷，又要管理人口；既要维护秩序，又要抓社情突出防范功能；既要抓刑事案件，又要服务群众。各种功能相互混杂，顾此失彼。同时，强调“战斗实体”要求派出所加强打击职能，有的专门成立了负责案件侦查的“治安警组”，有的成立了“刑侦小队”、“刑侦分队”，在刑侦格局上出现“三级破案”（“三级”是指派出所、县市局、地市局）的模式，分散了原本紧缺的一线警力资源。其次，定位为多功能战斗实体，致使基层公安民警更多地执行非警务工作。在农村，帮政府部门征地、征收税费、抓计划生育；在城镇，配合政府部门拆迁房屋、整顿市容，还有受命插手经济纠纷、采取强制手段催款追债等等。在征地、拆迁过程中，公安民警往往被要求第一时间出现在现场，违背自身职责要求，深陷社会矛盾漩涡。非警务工作的执行，不仅导致警力不足，民警疲于奔命，更把基层公安民警推向群众的对立面，严重影响了警民关系的和谐发展。2、警察公共关系建设不够阻碍了基层公安派出所工作开展公共关系是社会组织为寻求良好合作与和谐发展，通过形象塑造、传播管理、利益协调等方式，同相关公众结成的一种社会关系 4 。目前，传统的警务管理模式遇到了挑战，需要运用包括公共关系在内的各种有效的现代管理，科学处理公安系统对内对外的各类事务。公安派出所由于警力、经费和民警素质等因素，在形象塑造、管理方式、利益协调的等方面依赖于上级公安机关的公共关系部门。然而，警察公共关系理念引入时间短，理论和实践尚未成熟，在公安内部没有建立起包括职能设计和制度安排的专门公共关系工作运作机制，导致派出所缺乏与群众沟通的良好渠道和信息平台。同时，公安机关没有建立涉警形象危机处理机制，一旦出现涉警形象的危机情况，不能及时介入，不能及时掌握舆情，往往是被动反应，由于舆论压力而纠正工作思路和态度，引发群众对公安机关办事能力的怀疑和不信任，必然损害公安机关及民警的形象。这对于基层派出所来说，无疑是雪上加霜，使得群众工作更加难以开展，也更加难以取得成效。另外，由于公共关系人才的缺少，基层派出所开展的各类公共关系活动往往沦为一种单向信息流，而不是一种双向平衡的沟通与反馈，没有起到上下沟通，内外协调的作用。如，基层派出所对工作中涌现出来的先进人物、典型事迹没有及时系统地公开宣传，群众无法理解和体验公安机关及其民警的工作环境和危险；在开展“爱民月”、“大宣传”等警务活动时，没有运用各种媒介载体进行宣传介绍，征求群众对警务活动的意见建议，效果大打折扣。3、公安派出所经费严重不足导致公信力下降近年来，公安机关内部加大对派出所的投入，在人力、物力、财力等方面向基层倾斜，但经费不足依然困扰着派出所工作的正常开展和发展。随着派出所的接处警增多，汽车费和修理费逐年上涨；正常运转所需的电脑、监控的电费开销，租用电信信号的费用，办公耗材开支，甚至协管员的工资、福利待遇开支等都要靠派出所自身支付。为了弥补公安经费的不足，一些派出所不得不通过“罚没款”搞创收，公安机关的行政性收费和罚没款，变成了派出所经费的重要来源。在经济利益的驱使之下，一些基层派出所及其公安干警不惜乱收费、乱罚款，滥用强制措施，违法收取担保金，尤其是在赌博和卖淫嫖娼等黄赌毒案件中，很多群众并没有认识到自己行为的违法性，而公安机关则是罚款了事，使得群众认为公安机关只是为了“钱”才抓人。中国人民大学行政管理系主任毛寿龙就指出，“罚款的实质就是，政府利用老百姓的过失作为生财之道，成为警民关系紧张的根源”。 其次，基层公安民警的待遇与工作强度不成比例。警察作为公务员中的一员，待遇与其他公务员相同，但警察的工作量却是同级政府部门公务员两倍半，一般每天要工作1115个小时。中国人民公安大学王大伟教授在中国新闻周刊上说，世界其他国家警察与人口数量的平均比例是万分之三十五，中国远远低于这个数，基本上是一个警察干三个警察的工作。这就使得警察一方面在社会上享有特殊地位，一方面收入与付出差距悬殊，不仅影响其工作态度，还容易在执法中产生心理失衡，滥用权力，损害警察的形象和公信力。4、公安内部业务管理机制不健全执法质量考评制度是公安系统完善内部监督体系的一种方式，从报警、立案到采取强制措施、告知、处罚、执行等整个办案执法程序，对其合法性逐项逐案进行考核评议，以期完善执法责任。但是执法质量考评侧重于打击管理，即关注对案件的事后查处，必然会导致基层派出所疲于应付打击犯罪，而疏于基础工作的防范和管理。治安问题具有诸多不可控因素,但警务管理模式却越来越依赖于表面化的数字。在绩效考评中，对派出所及其干警的考评以数字量化为考核指标，使得派出所及其民警经常为了完成指标而疲于奔波。对于那些不可计算, 难以衡量的人类情感领域的社会价值需求,逐渐就被边缘化，比如处理群众的矛盾纠纷，防止民事转刑事案件发生， 接受群众求助，接待群众来访等等,严重影响了为民服务的质量提高, 长期的导向偏颇, 无疑会导致警民关系的疏远。5少数民警能力素质低，业务技能不熟练，造成群众对公安工作不满意，在一定程度上影响了公安机关的声誉。基层派出所为了弥补警力不足，不得不招收一些“协警”、“辅警”帮助办案。这些人员成分复杂，许多人并不是看中警察这个行业，而是作为暂时的工作跳板。由于不是正式编制，基层派出所也没有组织专门的业务培训，更没有开展职业道德教育。在执法过程中出现了不熟悉公安业务，工作方法简单粗暴，甚至打人骂人的现象；在接待群众时，服务意识淡化，态度比较粗鲁。这些虽然发生在少数协警身上，但影响恶劣，严重败坏民警整体形象，破坏了警民关系。三、 公安派出所改进警民关系的途径（一）正确定位派出所的职能，划定警务活动与非警务活动的界限目前，世界发达国家已经进行了四次警务革命，警察的定位由“战士”转向“公仆”，“满意决定警务论”成为新流行，警察开始进驻社区和村庄。我国基层派出所的改革亦受世界警务革命潮流的影响。公安派出所的打击职能受其地域管辖、人员素质、科技装备等因素的影响，无法与专门的打击部门相比。而如果其服务性、基础性工作做得牢，既有利于防范职能的发挥，又可大力配合其他部门履行打击犯罪的职能。在警察理论界有个八比二理论，即全世界的报警电话，80起是求助的，20起是执法的。也就是说，百姓期望的警务，80都是公仆的工作。6在基层派出所里，服务群众的工作是最多的，也是最主要的，中国人民公安大学教授王大伟在基层派出所的调查表明：派出所的工作，20是打击犯罪，30是基层基础工作（户口、档案、身份证），50是其它服务性琐事。为此，公安派出所的职能定位不应是综合性战斗实体，而是服务性为主的基层公安机关。职能定位清楚之后，派出所就要确定自身的职责，规范各种非警务活动。严格按照人民警察法规定的警察的权限和职责来确定哪些是警务活动，哪些是非警务活动。大力加强与当地政府的沟通，遵循法定程序使用警力，严禁个别单位和领导超越法律随意指派民警从事超越法定职权的活动。对于城市拆迁、土地征用等涉及广大人民群众切身利益的问题，只要没有扰乱公共秩序、妨碍或扰乱机关正常办公，就应拒绝从事非警务活动。胡锦涛总书记明确指出：“要坚决排除地方保护主义和部门本位主义对公安执法活动的干扰, 不能随意动用专政手段处理人民内部矛盾, 不要随意指派公安机关参与非警务活动。”同时，基层派出所要划定合理的服务界限，对超出自身职责的服务，加强与有关职能部门的协调，发挥基层政权组织的职能作用，从而提升文明服务的水平，赢得群众的信赖和支持。（二）加强警察的公共关系建设，营造浓厚的沟通环境构建和谐警民关系必须加强公共关系的建设，对派出所而言，虽然不能建立起健全的公共关系部门，但在公共关系建设方面，依然可以大有可为、大有作为。首先，加强社区警务战略，实现警民合作。社区民警是接触群众最多的警种，是派出所树立形象的“移动窗口”，是密切警民关系的重要纽带。派出所要把社区警务作为沟通警民关系的基本平台，以开展爱民实践“大走访”活动为契机，深入社区开展发放警民联系卡、警情通报、公众安全服务、排查调处矛盾纠纷等工作, 定期向辖区群众代表报告工作，加强联系沟通，依托社区资源发现和解决社区治安问题。完善与地方基层组织、企事业单位内部保安组织、居民自治组织的共管共治合作机制,把公安的专业优势转化为群众自我防范能力优势，整合治保会、保安队、义务巡逻队等力量，健全群防群治网络。其次，加强涉警形象危机事件的处理能力，树立公安民警良好形象。涉警形象事件一旦发生，基层派出所应及时发动警力，在其辖区内的各个网点第一时间公开，客观、公正、详实向群众说明事情的原委并表明态度，请群众监督查处过程。同时，利用网络、新闻媒体等发布信息，及时将善后措施及查处结果向群众一一说明。对于一些不实的报道或舆论，在核查事实的基础上，要态度鲜明地予以澄清。再次，加强公安宣传, 营造浓厚的沟通和宣传环境。派出所要引进和培养公关人才，利用各种传媒宣传公安工作，使群众了解公安队伍、了解公安工作, 消除对公安机关不良的甚至是错误的认识, 正确评价公安机关的劳动与付出。派出所在宣传时要聚集群众的关注点, 找准自身的闪光点,切忌把宣传作为宣扬政绩, 真正把宣传工作作为联系群众、增进理解的一种方法和手段。最后，要切实为群众办实事、办好事。警察公共关系建设，不仅仅是宣传工作，更要以实实在在服务群众为出发点和落脚点。基层派出所的工作直接面对群众，更要严肃、慎重，只有扎扎实实把这些事关老百姓切身利益的小案、小事办好，才能实实在在地密切警民关系，进一步树立人民公安的良好形象。（三）落实派出所的经费保障和警务保障,提高警察执法的公信力2005年8月，财政部下达命令，将公安派出所经费一律纳入由县（市、区）财政列入预算，凡是存在公安派出所经费尚在乡镇保障的地区，要自2006年预算年度起列入县（市、区）财政预算予以保障。然而，各地政府的财政拨款，很多情况下不能保障派出所的经费供给。笔者建议地方财政部门应对所属的基层派出所进行调研，调研内容包括派出所的基本情况、经费保障情况、“收支两条线”执行情况、报账情况等，进一步掌握各公安派出所人员构成，收支等经费情况，票据使用及入库情况，公安派出所对财政部门经费保障的建议及报账程序方面的要求等，完善公安派出所经费保障机制及报账程序，确定每年最基本的开支费用，由各级政府每年一次性拨付给派出所。公安派出所也应积极主动地配合财政部门进行调研，严格按照程序进行财政预算，如实汇报派出所的基本情况，所需经费情况等。在落实经费保障的基础上，派出所也应将科技强警的战略落到实处，根据辖区的治安状况，切实地、有选择地利用现代科技从事公安工作，改善派出所的警务保障, 提供精良的科技装备, 把民警从人海战术、手工操作的落后工作方式中解放出来。基层派出所还要定期培训民警，适时派员参加学习各种新技术、新战略，提高工作效率，保障一方平安。基层派出所还必须从队伍建设入手，从源头上杜绝民警违法执法。要改善民警的福利待遇，派出所应把民警加班费以及其他费用列入到财政预算，切实保障好民警的合法权益。要减轻民警的工作负担，尽量减少不必要的重复工作、不必要的检查考核。要合理配置警力，根据实际工作量和民警工作能力的差异, 将岗位与工作能力挂钩，把最恰当的人分配到最恰当的岗位上去。要大力发展警察文化，建立完善图书馆、阅览室、文体娱乐活动室等，广泛开展丰富多彩、健康向上的文体活动, 使民警在丰富多彩的警体活动中强化团队意识，增强使命感、责任感和荣誉感。（四）提高公安民警的业务素质，完善考核培训机制公安机关是执法机关，执法工作的好坏和执法水平的高低，直接影响着公安机关和民警的声誉和形象。公安派出所要坚持从严治警，提高执法水平和执法质量。从严治“警”，不仅包括民警本身，还包括派出所招收的“协警”，要对他们进行公安业务、行为规范等全方位的培训和教育。首先，要从实体、程序上规范执法活动。针对执法中各个方面和环节,派出所应制定明确的、操作性强的执法规则和程序规范,严格遵守,切实解决执法不规范、不统一和执法随意性等问题，从源头上遏制执法的随意性, 有效防止民警滥用自由裁量权。其次，要改进民警的执法行为。规范执法时的态度、言行举止和方式方法，杜绝粗暴执法、粗鲁执法，让民警运用得体的言行举止和必要的礼节处理好警民关系。第三，要针对执法过程中最容易导致警民冲突的问题，制定合理、科学、可操作性的程序规范。例如群体性事件、群众集体上访等问题，尽量减少与群众的矛盾摩擦，最大限度地调和与群众的冲突，避免不法行为或处置不当而导致警民关系紧张。第四，加强执法监督。派出所要完善内部监督，从网上录入、审批、办理到结案等逐个环节对民警执法办案进行全程监督, 坚决查处和纠正执法过程中的违法违纪行为。同时，拓宽外部监督机制，提高警务活动的透明度，定期向群众公布辖区治安状况和敏感事件的处理结果，接受群众和地方部门的监督。第五，完善考核制度。派出所对民警的绩效考评，不仅要从数字上看，更要从质量上看；应将服务性工作指标纳入警务考核体系,注重民警在警务工作中的调解和矛盾化解能力，正确地评价民警的工作能力，提高民警的工作积极性和主动性，真正做到为民服务。第六，抓好教育培训, 努力提高民警的综合素质和为民服务能力。要从本辖区和本单位的特点入手，制定教育计划，定期组织实施。注重借鉴其他派出所的经验做法，加强对群众工作知识、群众工作方法和群众工作技巧等方面的训练，更好发挥派出所的服务职能。总之，构建和谐警民关系，公安机关要从自身入手，深入进行体制改革，完善各种制度机制。公安派出所也应积极主动地采取有效措施改进警民关系，只有上下配合，内外沟通，才能有效推进和谐、融洽警民关系的发展。参考文献：1刘朝捷.新时期警民关系评价调查的思考J.山西警官高等专科学报,2004,(4):17.2 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