俄罗斯涉北极东北航道的法律制度及其与国际法的冲突.doc

俄罗斯涉北极东北航道的法律制度及其与国际法的冲突葛勇平葛勇平，法学博士，河海大学法学院教授，中国国际法学会理事。电子信箱：geyongping2005。2015年中国国际法学会学术年会参会论文。“国际河流及海洋区域权益维护和争端解决”的阶段性成果，中央高校基本科研业务费专项资金资助（项目编号：2015B04014）；“北极东北航道的法律性质和管辖权及中国的法律应对”的阶段性成果，中央高校基本科研业务费专项资金资助（项目编号：HIT.HSS.201513）。摘要：前苏联和俄罗斯对北极东北航道（包括北部海航道）的航行制度进行了多次专门立法，其中，最重要的是1991年的北部海航道航行规则和2013年正式生效的关于北部海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案。俄罗斯涉北极东北航道法律制度与现行国际法存在诸多冲突，例如俄罗斯国内法律违背无害通过制度、过境通行制度、责任承担制度和沿海国限制性原则等，亟待解决。关键词：北极东北航道 NSR航行规则 2013修正案 一、俄罗斯涉北极东北航道的主要立法二、NSR航行规则的主要内容三、2013修正案介评四、俄罗斯涉北极东北航道法律制度与国际法的冲突一、俄罗斯涉北极东北航道的主要立法关于北极东北航道（包括北部海航道）的航行制度，前苏联和之后的俄罗斯进行了多次专门立法。1971年，前苏联海运部颁布了前苏联海运部北方航道管理局法令。1984 年，前苏联颁布保护前苏联经济区法，并正式宣布，苏联的海岸及临近的岛屿将采用直线基线的做法，基线内的水域既不适用“无害通过制”，也不适用“过境通行制”。1991年，前苏联颁布了北部海航道航行规则 Northern Sea Route AdministrationRegulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route，1991http:wwwarctic-liocom/nsr_legislation(以下简称NSR航行规则)，规定了俄罗斯在北极地区领海、专属经济区以内以及这些水域以外公海上各国船舶(包括俄罗斯本国船舶)的航行规则。阎铁毅、李冬：美、俄关于北极航道的行政管理法律体系研究，社会科学辑刊2011年第2期，第75页。NSR航行规则是适用于“北部海航道”的主要法规。1993年，俄罗斯颁布了船只在海港及其附近航行和抛锚的一般规则。1996年，俄罗斯发布了北部海航道航行指南、北部海航道破冰船领航和引航员引航规章和航行北部海航道的船只的设计、装备和补给要求。刘惠荣、董跃：海洋法视角下的北极法律问题研究，中国政法大学出版社2012年版，第141页。1998年，俄罗斯通过了俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法（On internal seas, territorial seas and contiguous zone of the Russian Federation），其中再次要求通过北方海运航道的外国船只遵守俄罗斯联邦法律、国际条约和NSR航行规则等法律法规。2013年正式生效的关于北方海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案（简称2013修正案）是最新法规，涉及北部海航道定义和破冰船强制领航两个重要的争议问题，可以看出，俄罗斯北方海航道政策出现了较大变化，有进一步向国际开放的政策倾向。张侠等：从破冰船强制领航到许可证制度俄罗斯北方海航道法律新变化分析，极地研究2014年第2期，第268页。从上述法律法规可以看出，对于船舶在北部海航道的安全航行、船舶航行引起的北部海海洋环境污染及相关处罚，在前苏联时期已经开始了管制。前苏联解体后，俄罗斯继承了前苏联对于航行于北部海航道船只的要求、如何对外国船舶在冰封地区进行引水、这些船舶违反前苏联法律应该承受的法律后果等方面的法律制度，这些制度的主要规定已被1990年颁布的NSR航行规则吸收。二、NSR航行规则的主要内容NSR航行规则由前苏联制定和颁布于1990年，正式实施于1991年。该规则专门界定了“北部海航道”，从中可看出，前苏联已将这条航线从内水延伸到了领海或专属经济区。俄罗斯政府继续适用NSR航行规则，它是俄罗斯政府关于北部海航道船舶航行的专门性规定，据此，在非歧视的基础上，俄罗斯向所有国家开放北部海航道。俄罗斯航运管制所是俄罗斯的航运服务机关，隶属于俄罗斯北冰洋航路局。NSR航行规则规定了包括俄罗斯船舶在内的各国船舶在俄罗斯北极地区领海、专属经济区以内以及这些水域以外公海上的航行规则。根据该规则，俄罗斯的航运管制所对航行于北部海航道上的本国和外国船舶进行管制。主要管制措施包括以下几个方面。第一，对船舶、船长、船员的要求。在北部海航道航行的船舶必须拥有适合于北极航行的特别技术条件，至少在破冰这一点上其对船舶的要求是较高的。除了对船舶本身的要求外，最为重要的是对航行于该航线上船舶的船长或承担船长责任、相当于船长地位的船员的要求。对船长而言，除了具备一般的航海知识和技能外，他们必须具有在冰封海域航行的经验和技术。否则，该船舶必须接受俄罗斯当局提供的冰封海域船舶驾驶员围棋领航、引水。第二，对船舶航行的事先报备要求。俄罗斯政府要求在北部海航道上航行的船舶或者船长必须在该船舶通行于该航线之前告知俄罗斯当局，并按照要求提供必要的文件。只有在俄罗斯当局对这些文件进行审查批准后，该船舶才能在北部海航道航行。未经批准而依然进行航行的，俄罗斯当局会以危害国家安全和利益为由，禁止该船舶的航行，并视情况对其采取强制措施。第三，对船舶航行收费的要求。NSR航行规则规定，外国船只不仅在俄罗斯领海中通行时要向俄罗斯政府缴纳通行费，而且，在其专属经济区内也需要缴纳通行费；除了通行水域收费范围的扩大以外，这种通行费针对的船舶范围也有所扩大，其收费制度针对的是所有的通行船舶，不论该船舶是否需要并接受俄罗斯政府提供的航行帮助。有关要求在2013修正案中有所修改。第四，对船舶航行所产生的责任承担要求。NSR航行规则规定，外国船舶必须能够保证其有能力支付由其自身原因所导致的海洋污染而引起的民事赔偿，除此之外，还将在专属经济区内航行的外国船舶作为刑事处罚的对象。刘惠荣、董跃：海洋法视角下的北极法律问题研究，中国政法大学出版社2012年版，第140-142页。综上，与国际立法相比，NSR航行规则是比较严格的。三、2013修正案介评关于北部海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案 Federation Council of RussiaThe Russian Federation Federal Law on Amendments to Specific Legislative Acts of the Russian Federation Related to Governmental Regulation of Merchant Shipping in the Water Area of the Northern Sea Route，2012http:www arctic-liocom/nsr_legislation该法案对俄罗斯联邦商船航运法、俄罗斯联邦自然垄断法、俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法做了重要增补或修订。(以下简称2013修正案)于2013年1月28日正式生效，据此，俄罗斯重新制订了北部海航道水域航行规则 Northern Sea Route AdministrationRules of navigation in the Northern Sea Route water area，2013http:wwwarctic-liocom/nsr_legislation(简称2013航行规则)，以替代1991年的NSR航行规则。重点涉及北部海航道定义和破冰船强制领航规则两个争议问题。（一）北方海航道定义的变化直到2013修正案生效前，涉及北部海航道定义和定位的法律主要是1991年的NSR航行规则。在该次修改中，2013修正案实际上拆分了1991年的NSR航行规则，把该规则中涉及法律层面的内容放入1999年的俄罗斯联邦商船航运法，形成新的俄罗斯联邦商船航运法；据此，在实施层面，北方海航道管理局制订新的航运规则，即2013航行规则。张侠等：从破冰船强制领航到许可证制度俄罗斯北方海航道法律新变化分析，极地研究2014年第2期，第269页。根据1991年的NSR航行规则，俄罗斯提出了关于东北航道的正式官方定义，即“北部海航道位于苏联内海、领海（领水）或者毗连苏联北部沿海的专属经济区内的苏联国家交通干线，它包括适宜船舶破冰航行的航段，西端是新地岛海峡的西部入口和沿子午线向北航行绕过新地岛北端的热拉尼亚角，东到白令海峡北纬66°与西经168°5837”处。” 1991年的NSR航行规则第1条第2款，英文为：Northern Sea oute-national transportation route of the USSR，which is situated within the inland waters，territorial sea (territorial waters)，or exclusive economic zone adjoining the USSR northern coast，and includes seaways suitable for guiding ships in icethe extreme points of which in the west are the western entrances to the Novaya Zemlya straits and the meridian running from Mys Zhelaniya northwardand in the east，in the Bering Strait，by the parallel 66°N and the meridian 168°58'37W经过2013修正案增补的1999年俄罗斯联邦商船航运法第5条第1款的规定是：“1北部海航道水域的概念是指毗邻俄联邦北方沿岸的水域，由内水、领海、毗连区和专属经济区构成，东起与美国的海上划界线及其到杰日尼奥夫角的纬线，西至热拉尼亚角的经线，新地岛东海岸线和马托什金海峡、喀拉海峡和尤戈尔海峡西部边线。”新1999年俄罗斯联邦商船航运法第5条第1款，英文为：The water area of the Northern Sea Route shall be considered as the water area adjacent to the Northern coast of the Russian Federation，comprising the internal sea waters，the territorial sea，the adjacent zone and the exclusive economic zone of the Russian Federation and confined in the East with the Line of Maritime Demarcation with the United States of America and Cape Dezhnev parallel in Bering Strait，with the meridian of Cape Mys Zhelania to the Novaya Zemlya Archipelago in the West，with the eastern coastline of the Novaya Zemlya Archipelago and the western borders of Matochkin Strait，Kara Strait and Yugorski Shar另外，关于北部海航道的定位，1998年俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法第14条规定，“北部海航道，历史形成的俄联邦在北极的统一国家交通干线，其中包括维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡。”1998年俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法第14条，英文为：the Northrn Sea Route，the historical national unified transport line of communication of the Russian Federation in the Arctic，including the Vilkitsky，Shokalshy，Dmitry Laptev and Sannikov straits.经过2013修正案修订的1998年俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法第14条则规定，“北部海航道水域，历史形成的俄联邦国家交通干线。”1998年俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法第14条，英文为：the water area of the Northern Sea Route，the historically emerged national transportation route of the Russian Federation.相比之下，省略了一些具体列举。 对比分析可知，NSR航行规则与经过2013修正案增补的1999年俄罗斯联邦商船航运法都将北部海航道定性为俄罗斯“历史上形成的国家交通干线”，没有任何变化。“航道”变成“航道水域”没有增加任何引起争议的内容。但在范围的定义上，后者更加清晰，明确划分了北部边界，统一到200海里专属经济区边界上。（二）破冰船强制领航规则的变化直到2013修正案生效前，涉及北极航道破冰船强制引航问题的法律主要是1991年的NSR航行规则。在实施层面上，2013航行规则第2条规定，“在北部海航道水域中实施基于许可的船舶航行规则”，该表述意味着实行许可证制度。关于俄罗斯破冰船强制领航，1991年的NSR航行规则第7条第4款规定，“在维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡，航行条件和冰情复杂，为确保航行安全规定强制破冰领航。在其他区域，为确保航行安全和提供最佳航行条件，海上作业指挥部根据情况规定以下类型引航服务，包括：(1)沿建议航线航行至某个地理点的引航；(2)飞机或直升机引航；(3)引航员引航；(4)破冰船领航；(5)破冰船领航和引航员引航并行。海上作业指挥部有权更换引航类型。”2013航行规则中无NSR航行规则中强制性破冰船领航的表述。关于俄罗斯籍引航员登船引航，NSR航行规则第4条第2款规定，“如缺乏冰区航行经验，管理局(海上作业指挥部)可根据船长的请求派遣一名国家引航员登船协助航行。”2013航行规则中无NSR航行规则中有条件提供冰区引航员引航服务的表述。2013航行规则中有关破冰船领航和引航员引航部分的规定，由其中的“北部海航道水域破冰船服务规则”和“北部海航道水域船舶冰区引航服务规则”构成，去掉了强制性的规定，代之以按照“船舶载重、船舶冰级、引航距离、航时”(2013航行规则第24条和第32条)具体服务内容收取差别化费用。 参见张侠等：从破冰船强制领航到许可证制度俄罗斯北方海航道法律新变化分析，极地研究2014年第2期，第272页。2013航行规则第10条第6款规定，北部海航道管理局在发放许可证时，在认为需要破冰船护航服务的情况下，须给出根据本规则附件2列出服务的必要性信息(北部海航道水域不同航区、航季、冰情信息)。根据这一条款，结合具体申请内容、程序分析，船东向该管理局申请通过北方海航道水域时，并无是否申请相关领航服务的内容选择，服务的选择权仍然属于许可证发放方( 即该管理局)，带有一定程度的强制性痕迹，但服务的选择必须依据规则中公开明示的许可条件，因此，发放方的许可权受到了很大限制。 同上。此外，发放许可证的等待时间大大缩短，从NSR航行规则规定的至少4个月缩短到2013航行规则规定的25天，审批过程也因规定必须上网公示而更加透明。综上所述，俄罗斯仍然坚持北部海航道属于俄罗斯国家历史性交通干线的立场，范围更加清晰，与内水、领海及毗连区200海里专属经济区水域相一致，消除了北部海航道可能延伸到公海的疑议。从破冰船强制领航制度改变为许可证制度，给出了具体的、可操作和可预期的独立航行许可条件，使得外国船只独立航行成为可能。发放许可证过程更加透明，等待时间缩短。 四、俄罗斯涉北极东北航道法律制度与国际法的冲突1982年，联合国第三次海洋法会议通过了联合国海洋法公约，它除了关于内水、领海、毗连区、群岛水域、用于国际航行的海峡、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域这九大水域的规定外，还规定了一些水域通行制度，例如无害通过制度、过境通行制度，同时，对于海域通行所引发的法律责任也有较为具体的规定。然而，作为该公约的缔约国，俄罗斯关于北部海航道的许多国内法律制度与联合国海洋法公约规定相悖，这些俄罗斯国内法的效力受到质疑。（一）俄罗斯国内法律违背无害通过制度的有关规定伊恩·布朗利认为，作为一个政策问题，无害通过权是海洋交通必要性和沿海国利益之间融合的一种合理形式。伊恩·布朗利：国际公法原理，曾令良、余敏友等译，法律出版社2003年版，第209页。联合国海洋法公约第3节第17-32条特别是第19条规定，无害通过权包含“无害”和“通过”两个方面。“无害”是指外国船舶通过一国领海时，不得损害沿海国的和平、良好秩序或安全，如果船舶在通过领海时从事联合国海洋法公约中所列明的任何一种与通过无直接联系的活动，都会被认为是非无害的。“通过”是指船舶为了穿过领海但不进入内水，或者为了驶往或驶出内水而经过领海时应该继续不停迅速地进行。作为北极域内国家，俄罗斯北部海航道水域中有部分水域属于其领海范围，因此，联合国海洋法公约的无害通过制度适用于俄罗斯。第一，俄罗斯国内法对于船舶无害通过的收费制度违反了联合国海洋公约在适用范围和对象上的规定。联合国海洋法公约第26条规定：“对外国船舶不得仅以其通过领海为由而征收任何费用；对通过领海的外国船舶，仅可作为对该船舶提供特定服务的报酬而征收费用。征收上述费用不应有任何歧视。”由此可见，联合国海洋法公约所规定的无害通过权征收通行费的对象仅仅是沿海国提供特定服务的船舶，而且收费所针对的水域也仅仅是领海。根据俄罗斯现行的国内法NSR航行规则，只要外国船舶经过其北部海航道的领海，俄罗斯就对其强制性地征收费用，而不论是否为外国船舶提供了特定的服务；即使提供特定服务，其征收费用的范围也已不仅仅是领海，而是扩张到了其北部海航道的专属经济区内，俄罗斯在专属经济区内为外国船舶提供破冰和引水等服务也要收取由此而产生的服务费用。由此可见，俄罗斯关于收费的现行法规定已经在对象和范围上违反了联合国海洋法公约第26条的规定。刘惠荣、董跃：海洋法视角下的北极法律问题研究，中国政法大学出版社2012年版，第143页。2013修正案及相关法律推行许可证制度，但未涉及收费制度的修改。第二，俄罗斯国内法对于船舶无害通过的限制已经超出了联合国海洋法公约所赋予沿海国的保护权。为防止领海内的非无害通过，联合国海洋法公约第25条（1）规定：“沿海国可在其领海内采取必要的步骤以防止非无害的通过”。联合国海洋法公约该条规定的立法宗旨在于弥补联合国海洋法公约第21条（1）所列举情形的不足，旨在赋予沿海国“更大范围的管辖权”，从而更好地保护沿海国对领海的专属管辖权，维护沿海国的主权。但是，联合国海洋法公约所规定的“更大范围的管辖权”不是没有限制的。这种限制一方面体现在必须是在沿海国主权受到威胁而联合国海洋法公约第21条没有明确规定的时候才能加以适用，另一方面在适用的时候沿海国应该在形式上或事实上不加歧视地对待外国船舶，在其领海的特定区域内暂时停止外国船舶的无害通过，这种停止仅应在正式公布后方能发生效力。联合国海洋法公约第25条的规定仅仅是一种个案的保护，而并没有形成一种普遍的政策。刘惠荣、董跃：海洋法视角下的北极法律问题研究，中国政法大学出版社2012年版，第143-144页。在领海领域，俄罗斯国内法在对待外国船舶时，已将联合国海洋法公约所赋予的“更大范围的管辖权”作为“一般的标准”加以适用，无视联合国海洋法公约将该管辖权作为一种个案保护的手段，对他国合法航行产生不利影响。（二）俄罗斯国内法律违背过境通行制度的有关规定过境通行是指专门为在连接公海或者专属经济区一个部分与公海或者专属经济区另一部分之间的海峡继续不停和迅速过境的目的而行使航行和飞越自由。邵津主编：国际法（第三版），北京大学出版社2008年版，第135页。这种通行制度适用于联合国海洋法公约创设的“用于国际航行的海峡”和“群岛水域”这两个新海域。沿海国不应妨碍和停止外国船舶和飞机的过境通行。见联合国海洋法公约第44条。目前，俄罗斯国内法相关相悖的规定主要体现在以下几个方面：第一，根据联合国海洋法公约第41条，分道航行制度应当符合一般接受的国际规章，这些措施不能由一国单独制定，应当在妥为公布前提交国际海事组织。目前，俄罗斯国内法的一些针对外国船舶的分道航行制度仅仅是该国单独制定的，未得到国际海事组织的批准。第二，联合国海洋法公约第42条明确规定了海峡沿岸国关于过境通行的法律和规章应如何制定的问题，沿海国只可以在出现联合国海洋法公约该条规定的情况下才可以制定过境通行的制度。而俄罗斯目前国内法中却有允许暂停、妨害、拒绝联合国海洋法公约过境制度的规定。刘惠荣、董跃：海洋法视角下的北极法律问题研究，中国政法大学出版社2012年版，第145页。（三）俄罗斯国内法律违背责任承担制度的有关规定在责任承担制度方面，俄罗斯国内法要求外国船舶承担刑事责任，例如NSR航行规则将在专属经济区内航行的外国船舶作为刑事处罚的对象，明显与联合国海洋法公约第230条（1）和（2）的规定相悖，联合国海洋法公约对违反海洋环境的外国船舶仅规定了罚款这一民事责任，而没有刑事责任的规定。（四）俄罗斯国内法律违背沿海国限制性原则的有关规定最后，俄罗斯2013年开始生效的有关北部海航道的新法并不能完全消除国际争议。根据新法规则，外国船只在北部海航道水域上的商业航行仍然需要事先得到俄罗斯有关主管当局的批准。在世界其他海洋中的专属经济区均执行自由航行制度，但在北冰洋，俄罗斯却执行类似基于内水法律制度的通行制度，此举尽管出于“航行安全和环境保护目的”，但忽视“适当顾及航行”和“可靠科学证据”的限制性原则，联合国海洋法公约第234条规定，沿海国出于航行安全和环境保护目的，对200海里专属经济区中的冰封区域有权制定和执行非歧视性的法律和规章，但对沿海国这一权利有“适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础”的限制。仍与现行国际法向冲突。俄罗斯北部海航道法律制度与联合国海洋法公约的冲突本质上是国内法与国际法的冲突，一方面，依据维也纳条约法公约第19条、第26条和第27条分析，俄罗斯国内法与联合国海洋法公约相违背的规定应被视为无效。另一方面，现实是，国内法与国际法的关系尚无明确统一的规定，国际法不必然优于国内法而适用。因此，虽与国际条约有诸多冲突之处，一些俄罗斯国内法仍然限制着各国船舶在北部海航道航行。