【doc】对城市社区居民自治参与不足之分析.doc

对城市社区居民自治参与不足之分析理i1l【摘要】在社会民主化和城市现代化的推进下,社区居民自治参与逐渐成为当今中国城市社区建设的新主题,新动力,社区居民本应在社区自治中发挥其不可或缺且不可替代的作用.但通过在h市,w市,j市,8市四个地方的调研,笔者却发现作为社区主体的社区居民在城市社区自治参与中是"缺位"的,城市居民自治参与不足已经成为社区建设发展的瓶颈.本文对自治参与不足现状进行剖析,力图从现有体制,观念与行为模式以及社区居民现代生活特征层面中寻找出其内在的原因,并尝试在参与体制创新,参与意识塑造与行为模式变革三方面提出务实的对蓑.一福刺.unt参与不90年代以来的社会变迁重新调整了国家一.社区居民自治叠与与社会的关系,社会的各个层面都受到了社会变迁的冲击.在城市社区,这表现为社区建社区居民自治参与,按照国内一些学者设过程中社区管理组织(街道)和社区自治组的观点,就意味着社区居民对于社区责任的织(居委会)在自身组织和行动上的深刻变革分担和成果的共享,它使每个居民都有机会以及这种变革对于城市居民的内在与外在的为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才影响.在社会多元化,政治民主化和城市现代能.经过仔细的考察与总结,笔者认为,社区化的推进下,社区居民自治参与逐渐成为中居民自冶参与还可以表现为每个社区居民对国社区建设的新主题,新动力.于所在社区之社区决策的参与和社区事务的在这样一种现实的背景下,研究城市社介入所拥有的权力,以及与之相符的对于社区居民自治参与是具有其重要意义的.社区区责任所应尽的义务,并且最重要的是社区建设中一个带有标志性的工作方式或途径,居民对于这种权利和义务的主动地,广泛地,是通过广泛而持续的社区资源开发,促使社深入地行使与承担.社区居民通过直接和间区居民积极主动地参与到社区建设中来,在接地参与社区自治,来最大限度地表达和实建设美好家园,改善生存环境的同时,创造更现自身的利益,来最大限度地满足自己物质高质量的生活.在这个过程中,可以显见,社生活和精神生活的需要,来最大限度地促进区居民是社区的主体,社区居民的广泛参与社区建设和社区发展.是社区建设的生命力,又是保证社区建设目通过对上述四市的一些城市社区的考察,标实现的持久动力,居民参与社区自治状况笔者以为,社区居民自治参与主要在于社区的好坏,是影响社区建设的一个关键因素.居民对于本社区的社区政治参与,社区经济参与,社区生活参与以及包含文化参与,体育参与,教育参与等内容的社区精神文明参与.其具体内容可不完全列举如下:1,社区居民以社区成员代表大会,社区议事会,社区志愿者组织等社区居民自治组织为组织载体,以日趋完善的基层民主制度和社区建设的社会参与机制为制度保障,实现对于社区事务决策,实施,监督的全过程政治参与,实现社区已之分析文/吴巍的民主选举,民主决策,民主管理,民主监督.2,社区居民加入社区志愿者队伍,通过便民服务,双拥服务,助残服务,参与社区服务活动,为社会特困人员,社区外来人员和社区的一般居民提供服务.社区志愿者活动和社区服务的有机结合,为形成社会救济制度提供了基础.3,社区居民参与所在社区的净化,美化,绿化,改善社区的生活环境,提高社区居民生活质量.4,社区居民参与社区综合治理,维护社区稳定,安全.这主要通过参与争创"五好家庭'安全文明单位"活动,参与各种各样的群防群治工作来得以实现.5,社区居民参与社区文教体育等精神文明活动,塑造良好社区精神氛围,提升社区居民素质,强化社区居民社区归属感和凝聚力.进而,通过实地的考察和理论的分析,笔者这样认为:社区参与可以提升社区居民对于所在社区的归属感,可以使社区管理组织与社区自治组织拥有足够(或者是更多)的"合法性",可以促使社区实现"小政府,大社会"的新格局,可以加强社区居民间的邻里关hinaSociaIWelfare系,增强社区的内部凝聚力以及公民自我调节,自我控制,自我实现的能力,提高整个社区的文明程度,可以推动社会民主化,现代化的历史进程.=.社区居民自治誊与不足根据美国学者奥尔森教授的观点,城市社区可以作为一个"相容性(inclusive)集团",这类集团总是欢迎具有共同利益追求的行为主体加入到"做蛋糕"的行列中,并且这种积极的参与对于集团利益的实现是至关重要的.但在社区建设的实践中,我们可以觉察到,尽管我们的城市社区建设已取得显着成绩,社区参与的内容,形式,深度和广度也得到了前所未有的扩展,社区居民的参与意识与参与行为目前却还仅仅处于起步阶段,社区居民自治参与不足在社区建设进程中作为一个日益重要问题,正在引起人们的注意.(一)社区居民自治参与不足首先表现为社区居民自治参与意愿较低社区居民自觉自愿参与社区事务或活动的意愿达到怎样的状况,是社区民主程度,健全水平和活动效率的反映,是社区发展的一项重要指标,但目前城市居民的社区自治参与意愿普遍较低.通过在前述四市的调研,我们发现仅有26%的社区居民"愿意经常性参与"社区事务和活动,有62%的居民"愿意稍许参与"社区事务和活动,还有12%的居民"不愿意参与"社区事务和活动.(见表一)这与上海社科院社会调查中心2000年6月的一次大型调查结果相近,在上海社科院的调查中,只有25%的居民表示"乐于参与"或"愿意经常参与"社区内各种事务或活动.806o402OO表一_居民数(百分比)1愿意经常性参与(26%)愿意稍许参与(62%)不愿意参与(12%)硼溯I理i(二)居民社区自治参与不足还表现为总体参与率不高且分布不均匀根据四市实地调查,在访问对象中,有50%左右的社区居民一年来没有参与所在社区的任何事务,有近24%的社区居民一年来偶尔参与所在社区事务,只有近26%的社区居民经常参与所在社区事务,而且,在参与社区事务的居民当中,有相当大一部分(42%左右)是在街道,居委会的硬性要求或者单位的组织下才形成参与行为,自主,自愿的参与率不高.(见表二)参与的分布不均匀,我们是指不同年龄,收入,受教育程度的社区居民的参与率有较大不同.从年龄层次来看,参与社区事务最积极的是离退休没有工作的老年人,大概占了74%,其次是在校的中小学生,将近l6%,在职的中青年仅占l0%左右.(见表三)从收入层次来看,收入越高的居民,社区自治参与率越低,文化程度和参与率的关系与其相似.在职甲霄年flOI社区居民在参与社区事务运作中是受制约的,社区居民的力量不能充分发挥,社区归属感差,自治参与效率低下.三.社区居民自治蓄与7ii足帕原因分析城市社区居民自治参与不足的原因是多层次,多方面的.经过笔者的思考取舍,本文准备从现有体制,观念与行为模式,社区居民现代生活特征三方面来简述.(一)现有体爿层面首先,总体上来说,城市社区居民社区自治参与的制度化环境不够完善.我国社区管理组织和社区自治组织的运作,社区居民对于社区事务和活动的参与主要还是建立在政府的行政推动之上,政府的行政号召,行政协调和行政督促构成了社区自治参与的基础.但是,政府的行政政策没能成为相应的法规制度,这产生了一系列的不良后果.由于缺乏法律上的_社会福利22.7无法达到通过社区成员的奉献性参与来提高社区凝聚力的目的.自冶参与投入体制的缺陷很大程度上制约了居民自治参与的实现和发展.第三,社区居民自治参与保障机制的不健全,导致居民社区参与放不开,搞不好.社区居民参与社区建设需要制度化的保障,没有健全的保障机制,便不能形成社区参与的健康,持续发展.例如社区志愿者服务活动是一项有益于社区,有益于居民的好事,但目前各城市还缺乏相应的有关组织管理的条款,对于社区居民参与社区志愿活动的地位,权利,时间,内容,奖励措施等都没有明确规定,使其工作得不到制度化保障,难以形成浓烈的社区自治参与氛围,志愿者工作不能长期有效的开展.在今年h市的"两会"上,志愿者工作立法问题被作为一个议案提上了日程,这说明了社区居民自治参与的制度化保障问题已经被许多人所觉察,认同,这方面的改进应该是指日可待的.(二)观念与行为模式层面首先,从社区居民现有观念层面上看,原有的"单位参与意识"在很大的程度上影响了居民"社区自治参与意识"的形成与塑造.体制转轨以前,政府通过人员的单位所有制和单位的行政隶属制将人们的社会生活的一切方面都纳入单位体制之下.单位对与其成员有关的所有事务大包大揽,加之普遍实施的"贫穷而平等"的低工资和平均主义的分配原则,在社会服务事业匮乏的事实前提下,个人不得不在多方面依赖单位提供的福利.单位体制的一个很大的特点就是单位的"大社会"组织格局,这使得个人与社会的关系直接内化为个人与单位的关系,单位成为个人与个人,个人与社会发生联系的中介组织.在个人对单位的全面依附下所产生的决不会是"社区归属意识"和"社区参与意识",而只能是个人强烈的"单位归属意识"和"单位参与意识".随着我国市场经济体制的逐步确立和单位体制的逐步瓦解,单位制的组织体系发生了很大的改变,单位China,$ociaIWelfare成员和工作单位的关系已变得以经济关系为主,即使是在国有单位,单位对职工的社会保障与社会福利的职能正逐渐淡化.这些组织性,结构性的社会变迁在很大程度上改变了"单位意识"和"单位参与"的社会基础,在一定程度上减少了个人对单位的依赖.然而,旧的"单位本位"所形成的参与体制和参与规范无法在短时间内彻底清除,人们无论在观念上还是行为上依然更习惯于"单位意识"和"单位参与",社区自治参与意识的全面形成还有待时日.其次,从社区运作的行为模式上看,行政化的社区运作方式使得社区居民无法形成社区自治参与观念,同时老一套的工作方法,内容不能满足居民个性化,多元化的需求,造成社区居民自治参与热情不高.我国曾经长期实行计划经济体制,在这种体制下形成的对社会生活的行政管理模式在社区建设中仍然大量存在,作为社区自治组织的居委会事实上很多是由街道办事处派出的,从而事实上成为政府在城市最基层的行政机构.这一特征导致居委会在其运作过程存在着严重的职能错位,作了许多本应由其它各类组织和居民承担的具体事务.在街道和居委会的全面管柬下,居民一方面缺少参与社区事务决策和管理的途径,另一方面他们早已习惯于事无巨细直接找政府,寻求政府的帮助,等待政府的安排,而主动参与的观念比较淡薄.由于采用自上而下的行政化社区运作模式,社区建设中不可避免地出现一些搞形式主义,做表面文章,讲究声势,没有坚持社区需求本位的原则和忽视社区居民实际需要的情况.社区搞的许多活动往往是为了应付检查,走走过场,没有考虑居民个性化,多元化的需求,而且每年的内容,形式都如此,不能满足居民不断变化的需要,从而导致居民的参与热情普遍不高.(三)社区居民现代生活特征层面大量人口的高速流动是现代社会的主要特征之一,在大规模的城市建设和城市'撇龄酣理论INI社会福利z0oz.改造中,城市居民的搬迁和流动加剧,与原社区中的"老邻居"相分离,人们总是生活在一个陌生的环境中,同时单元化的住宅模式从客观上又不允许社区居民之间能够有广泛而频繁的交往,形成了"老死不相往来"的状况.另一方面,城市居民的社会资源主要是在社区外的组织中获得的,他们的主要活动场所不在社区内,社区只是其休息的地方,他们没时间和精力参与社区事务.并且在同一社区中,居民异质性高,在职业,来源,经历,价值观念,人口素质,生活方式上有很大差别.现代城市社区的这些特定的生活特征对于形成居民的社区归属感和培养自觉主动的社区参与意识在客观上产生了障碍和困难.四.社区居民自治誊与不足帕对策通过实地的调研,在与许多社区工作者的交流中,笔者发觉,社区居民自治参与不足现今巳成为社区建设发展的瓶颈,社区的演进与变革能否在一个积极健康的轨道上运行,关键还在于社区居民能否广泛参与自治.就目前尚存的障碍因素来看,我们可以进行社区自治参与体制创新,社区居民自治参与意识培养塑造和社区管理与自治行为模式变革这三方面的努力.(一)社区自治参与体翻饲新首先,是社区自治参与投入体制的创新.社区自治参与投入体制创新的目标应该定位于社会化和市场化.我们不能把眼光总是放在政府的行政拨款和街道经济上,社区的资金的投入应该迈向社会化,提倡社区成员共助和公共事业募捐活动.许多先进国家的社区工作者早巳达到了这一层次,他们侧重于充分开发社区志愿者的劳力,智力和财力,对企业,杜团的捐赠资源已经改变了以前零星,自发,不确定的状态而达到制度化.如何通过新体制的建构来完成对于志愿者和企业,社团在社区投入行为上的利益刺激和保障,从而促进社区投入社会化的形成,是我们亟待解决的问题.社区投入的方式也应当有所创新,在现有的范围和程度上要有所延拓和深化.社区投入不仅包括资金投入和劳务投入,还应当实现实物投人,社会救助和赠与,无形资产投入,间接投入等多渠道,多层面的投入.我们不仅要开源,还要节流.树立社区经济体和社区非营利部门的市场化运作机制,是节流的方法之一.把社区经济体推向市场,让原有的行政化,半行政化运作的社区经济体适应市场规则,从而创造更多的经济利益;培养社区非营利组织的市场运作机制,是要求它们在为社区,为社区居民服务的过程中,有一种讲究资源利用最大化和成本使用的最小化的理念,节省社区建设的开支.其次,是社区自治参与保障体制的创新.建立一整套比较规范,科学,全面的法律,法规,制度与章程,完成城市社区由行政化运作系统向法制保障下的社区居民自治体系的转变,是我们社区建设的目标,也是现阶段我国社区建设的发展重点.有三个方面值得我们特别注意,第一是加快社区服务志愿者队伍建设,从法律上明确社区居民参与社区活动的地位,在这一制度中可以规定每个社区居民应该从事服务的时间和内容,并规定一定时限及次数的社区服务志愿者可优先升学,就业等鼓励性措施,以进一步推动社区志愿者活动持久地开展下去.第二是建立社区成员定期参加社区公益服务劳动制度,并以此来探索社区居民参与社区的新途径.第三是进一步完善基层民主制度,结合建立社区协调机构的要求,改革和完善街道,居委会的居民参与决策机制,探索街区政务公开,民主管理以及居委会规范管理的新形式.(二)社区居民参与意识的培养与萋造居民的参与意识来自居民对自己在社区中地位的认识,如果居民把自己定位为社区事务管理单纯的客体或者说是社区事务管理消极的对象,那么居民就不会有强烈的参与愿望,社区居民积极的参与意识必须建立在对于自身在社区中主体地位的确认,而这种主体地位的确认只有在社区自治参与的过程中才能有效地形成.政府主导(诱导)社区居民参与社区自治的方式,尽管不是我们的最终目标,但在现阶段是必要的,是通向最终目标的必经途径.社区居民自治参与意识不高,自治参与能力不强和自治参与经验缺乏是普遍的社区现状,在这样的现实情况下,政府可以处在一个导演的角色,首先引导社区居民围绕着与其切身利益相关的事务开展自治参与,在这种方式实行一段时日,社区居民自治参与的意识.能力,经验都有所提高的时候,放开居民的手脚,让居民在社区内开展广泛而深入的社区自治,这个时候,居委会直选,社区居民积极参与社区决策等自治参与活动将成为社区居民的共识和普遍的行为范式.在这整个的过程中,社区居民的主体意识将逐步确立,随之普遍和快速成长起来的,必定是社区居民的自治参与意识.(三)社区管理与自治行为模式变革原有的对于现在仍有深刻影响的行政化的社区管理与自治行为模式,生硬,古板而不实际,束缚了我们的社区建设和社区居民的自治参与.社区管理与自治行为模式的变革,许多学者都在不懈努力推动,许多基层工作者在实际工作中也在创造性地发展,本文在这个问题上不再多做重复,但有几个方面还值得提一提.首先,我们可以试行分层参与.社区居民的自治参与意愿,参与模式以及参与的深度和广度与居民的年龄,收入,性别,文化程度,社区依赖度及居民交往程度有密切的关系,我们知道,目前我国社区居民的异质化程度较高,参与的意愿,模式以及参与的深度和广度都有很大不同,我们不应苛求每个社区居民在社区自治参与上的一致.社区管理组织和社区自治组织可以在政策上和行动上对社区居民的不同的参与方式给予支持,鼓励,诱导和保障每个居民从自己的需要和特点出发,自主ChinaSocilIWelfare地选择不同的自治参与的途径,深度,范围,实施不同层次的自治参与.其次,坚持社区需求本位原则.所谓社区需求本位原则,也就是从社区的客观实际出发,把解决本社区各类成员尤其是大多数社区居民实际需要放在首位,把解决群众普遍关心的热点,难点问题作为社区建设工作的重点.由于解决这些问题符合绝大多数社区居民的共同需求和共同利益,可以使他们得到切实的利益,从而势必调动社区居民参与社区自治的积极性.第三,对社区居民可以试行.选择性"的激励机制.为了解决集团成员的"搭便车"行为,奥尔森教授提出了"有选择性激励"(selectiveincentives)机制.他认为"只有一种独立的和'选择性'的激励会驱使理性的个体采取有利于集团的行动.在这种情况参考文舰下,集团行动的实现只有通过选择性地面对1.【美】,曼主尔.奥.尔森着集团个体的激励."这在社区这样的"相容<集体行动的逻辑>上海三联性"集团是适用的,我们可以对社区中的每书店1995-'T-茎霍爰芰霎器董惩罚.同时制定一套使没有尽到应尽义务的二整99社区居民得到一定惩罚的规章制度,一旦有5.美从清着<社区建设与社居民违犯,就可以通过多种方式进行惩罚.区发展>华夏出版社1996_,r-三譬成本,度量成本和实施成本)能够得到解决.的话,这将是非常有效的.5.雷洁琼主编<转型中的城第四,大力倡导志愿精神,发展志市基层社区组织>北京大学苎宝皇:璺出璺计划体制与公共选择理行政动员相结合的IE!模式.论>.固.人,民学出.社社区居民的志愿性参与在许多方面远2000年胜于政府机构的行政推动,这已经成为一7.方明王颖着<观察社会的种共识.大力倡导志愿精神,发展志愿性自-三新论知识出i洽参与,在社区居民层面,应当体现在倡导;.忠新着<中国城市社区和培养社区居民的志愿精神和志愿性参与建设概论>天津人民出版社社区建设的习惯,居民以志愿精神为动力2000年耍苎妻过之模式下社区居民受制约的被动参与.对于<社,会;'2年一''一社区居民的志愿性参与,政府要有切实的10.沈关宝<人格塑遗,文制度化保障,充分发挥居民的志愿性参与化认同与社区参与>'社乏:一个舞台,将大大改变社区自治参与不足龋押,.f二的现状.科学>1989-'T-