行政规划中的公众参与机制研究——以广州番禺垃圾焚烧厂案为例毕业论文.doc

本科毕业论文（设计）开题报告题 目行政规划中的公众参与机制研究以广州番禺垃圾焚烧厂案为例学生姓名 XXX学号XXXXXXX专业法学学 院法学院指导教师XX本选题的意义及国内外发展状况：行政规划作为一种依职权，单方面处理的行政法律行为，往往会在权力的行使过程中涉及并深刻影响到众人的利益。正因如此，随着社会对政府转型的时代需要，行政规划能否体现公民的意志，公民的参与程度如何就成为决定服务型政府建设的重要因素。公众参与机制的完善也必将推动和促进服务型政府的实现。从现实的实例看到，行政规划的难以实施的主要原因无疑是制定行政规划过程中公众参与的缺失导致决策本身缺乏民意基础和可接受性，导致行政规划与现实情况相背离。如何在行政规划中构建起合理、完善的公众参与的机制是我们急需解决的问题，也是实现服务型政府的关键因素。在西方，行政规划程序中如何更好地体现公众参与，是西方行政法学努力地方向。其多数采用更为直接的参与方式，如公民投票、选举、听证会，民意调查等，并建立严格地监督机制确保参与通道的畅通和民意在规划中得到真正体现。因此，本题从实例入手，将具体的行政规划中公众参与机制的必要性及公众参与机制的具体构建问题和现存问题入手，并结合当代国外行政规划的程序提出自己的改革方案和意见，已满足建设服务型政府的需要。研究内容：以行政法的角度，从广州番禺垃圾焚烧厂案看行政规划程序中公众参与机制现存的问题，从而论述公众参与机制的必要性。同时借鉴国外的优秀经验，提出公众参与机制的具体构建问题。公众参与机制的具体构建目的是为了符合服务型政府这一时代需要。行政规划的程序控制在制度的建构上十分重要，它能弥补实体控制的滞后性和呆滞性。其中对公众参与机制的程序性问题的深入研究是建设服务型政府在行政法程序中的集中体现和重要环节。通过对广州番禺垃圾焚烧厂案以及厦门PX事件等相关公众参与事例为支撑，通过找出其中公众参与程序存在的问题与服务型政府的基本特征相比较，从而发现其中存在的不符合服务型政府基本要求的程序性问题，并结合当代国外公众参与的相关优秀经验提出自己的改革方案和意见。研究方法、手段及步骤：研究方法：1.文献研究，通过期刊，书本，网络，文献等渠道获取相关资料；2.个案研究，通过现实实例对问题进行调查分析3.比较研究，分析比较国内外发展的差异，从中借鉴优秀制度。研究步骤：1、明确论文内容方向，查找相关资料，参考书籍文献，数据库及网上资料；2、确定论文题目；3、撰写论文提纲，细化论文体系；4、撰写论文初稿；5、向指导老师提交初稿并接受指正，修改完善论文；6、论文完成。参考文献：1 徐文星，刘晓琴：21世纪行政法背景下的公众参与，法律科学，第2007第1期，第 62 页2 孙笑侠：程序的法理，商务印书馆，第241页3 周佐勇：行政法基本原则研究，武汉大学出版社，2005年，第539页4（日）原田尚彦：行政法要论，日本学阳书房，1986年，第90页5 江必新:行政法学研究应如何回应服务型政府的实践,现代法学,2009年第1期6 刘超、胡伟:政府社会管理中的公众参与:模式、经验与启示，吉首大学学报，2007年第1期，第140页7 应松年：比较行政程序法，中国法制出版社，1999年第1版，第286-289页8 王巍：公众回应性:服务行政的核心特征服务型政府回应机制的流程与制度设计，行政论坛，2004年第05期，第33-35页9 沈荣华，沈志荣：服务型政府论要，行政法学研究，2008年第4期10 马怀德：行政程序立法研究；行政程序法建议草案及说明书，法律出版社，第360页11 罗文燕:服务型政府与行政法转型基于“善治”理念的行政法,商法研究,2009年第2期 学生签名：年 月 日指导教师意见： 签名：院系领导意见：签名：年 月 日 本科毕业论文(设计)任务书题目：行政规划中的公众参与机制研究以广州番禺垃圾焚烧发电厂案为例题目名称：行政规划中的公众参与机制研究以广州番禺垃圾焚烧发电厂案为例一、 毕业论文(设计)基本内容与要求：行政规划作为一种依职权，单方面处理的行政法律行为，往往会在权力的行使过程中涉及并深刻影响到众人的利益。正因如此，随着社会对政府转型的时代需要，行政规划能否体现公民的意志，公民的参与程度如何就成为决定服务型政府建设的重要因素。公众参与机制的完善也必将推动和促进服务型政府的实现。从现实的实例看到，行政规划的难以实施的主要原因无疑是制定行政规划过程中公众参与的缺失导致决策本身缺乏民意基础和可接受性，导致行政规划与现实情况相背离。如何在行政规划中构建起合理、完善的公众参与的机制是我们急需解决的问题，也是实现服务型政府的关键因素。在西方，行政规划程序中如何更好地体现公众参与，是西方行政法学努力地方向。其多数采用更为直接的参与方式，如公民投票、选举、听证会，民意调查等，并建立严格地监督机制确保参与通道的畅通和民意在规划中得到真正体现。因此，本题从实例入手，将具体的行政规划中公众参与机制的必要性及公众参与机制的具体构建问题和现存问题入手，并结合当代国外行政规划的程序提出自己的改革方案和意见，已满足建设服务型政府的需要。本文以行政法的角度，从广州番禺垃圾焚烧厂案看行政规划程序中公众参与机制现存的问题，从而论述公众参与机制的必要性。同时借鉴国外的优秀经验，提出公众参与机制的具体构建问题。 公众参与机制的具体构建可以很好地满足服务型政府这一时代需要。行政规划的程序控制在制度的建构上十分重要，它能弥补实体控制的滞后性和呆滞性。其中对公众参与机制的程序性问题的深入研究是建设服务型政府在行政法程序中的集中体现和重要环节。通过对广州番禺垃圾焚烧厂案以及厦门PX事件等相关公众参与事例的分析，对其中公众参与程序存在的问题进行剖析，从而发现其中存在的不符合服务型政府基本要求的程序性问题，并结合当代国外公众参与的相关优秀经验提出自己的改革方案和意见。最终为实现服务型政府提供行政法中公众参与机制的理论和程序上的支持。二、进度安排：1、明确论文内容方向，查找相关资料，参考书籍文献，数据库及网上资料；2、确定论文题目；3、撰写论文提纲，细化论文体系；4、撰写论文初稿；5、向指导老师提交初稿并接受指正，修改完善论文；6、论文完成。1 徐文星，刘晓琴：21世纪行政法背景下的公众参与，法律科学，第2007第1期，第 62 页2 孙笑侠：程序的法理，商务印书馆，第241页3 周佐勇：行政法基本原则研究，武汉大学出版社，2005年，第539页4（日）原田尚彦：行政法要论，日本学阳书房，1986年，第90页5 江必新:行政法学研究应如何回应服务型政府的实践,现代法学,2009年第1期6 刘超、胡伟:政府社会管理中的公众参与:模式、经验与启示，吉首大学学报，2007年第1期，第140页7 应松年：比较行政程序法，中国法制出版社，1999年第1版，第286-289页8 王巍：公众回应性:服务行政的核心特征服务型政府回应机制的流程与制度设计，行政论坛，2004年第05期，第33-35页9 沈荣华，沈志荣：服务型政府论要，行政法学研究，2008年第4期10 马怀德：行政程序立法研究；行政程序法建议草案及说明书，法律出版社，第360页11 罗文燕:服务型政府与行政法转型基于“善治”理念的行政法,商法研究,2009年第2期 四、选题信息：选题性质： 设计 论文选题来源：科研项目 国家级 省部级 其他： 项目编号： 教师自拟 学生自拟 师生共拟 指导教师签名： 院系领导意见： 签名： 年 月 日目 录摘要（关键词）1引言1一、 问题的提出2二、行政规划及公共参与机制2（一）行政规划2（二）行政规划程序构建的意义2（三）公众参与机制在行政规划中的重要意义3三、公民参与机制构建4（一）我国公民参与机制现状分析4（二）国外和其他地区公众参与主要模式、行政规划程序及经验5（三）我国行政规划中公民参与机制构建7四、行政规划中公众参与机制研究回应服务型政府建设11结语11注释、参考文献13致 谢14英文摘要（关键词） 15行政规划中的公众参与机制研究以广州番禺垃圾焚烧发电厂案为例【摘要】行政规划作为一种依职权的行政法律行为，往往会在权力的行使过程中涉及并深刻影响到众人的利益。随着社会对政府转型的时代需要和行政法学理念的变革，构建服务型政府正日益成为政府的发展方向，其核心在于公众参与和政府职能的转变。因此，行政规划这一深刻涉及公众利益的行政行为能否体现公民意志，公民的参与程度如何，如何构建公民参与机制就成为决定服务型政府建设的重要因素。与此同时，公众参与机制的完善也必将推动和促进服务型政府的实现。【关键词】行政规划 公众参与 程序构建 服务型政府前 言在缺少涵义明确的法律规定和可确定的公共利益的情况下，公正的结果出自一个所有利害关系人都参与其中，所有利害关系人都得到考虑的程序。美理查德·斯图尔特行政规划随着社会的发展和构建服务型政府的时代需要，正日益成为影响公民生活的重要的行政行为。其制定的程序是否合理与公民的自身权益息息相关，也深远地影响着服务型政府的实现。从现实的事例看，行政规划难以实施的主要原因无疑是制定行政规划过程中公众参与的缺失导致决策本身缺乏民意基础和可接受性，导致行政规划与现实情况相背离。如何在行政规划中构建起合理的公众参与的机制构建服务型政府的关键因素。因此，本题从实例入手，将具体的行政规划中公众参与机制的必要性及公众参与机制的具体构建问题和现存问题入手，并结合当代国外行政规划的程序构建出一套合理，长效的公民参与程序，以满足建设服务型政府的需要。一、 问题的提出2009年2月4日，广州市政府发布公告称，将在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处兴建广州番禺区生活垃圾焚烧发电厂，以解决未来广州番禺垃圾围城的困境。关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告中明确该项目是广州市重点建设项目，即日起动工并计划于2010年建成并投入使用。依据该通告所显示，这座日处理两千吨生活垃圾的焚烧厂，离广东房地产界享有盛誉的番禺华南板块只有2公里。当地居民担心发电厂发出的废气会严重影响身体健康。该行政规划一出台，马上引来了周围居民的反感和公众舆论的强烈谴责。随着事态的进一步扩大，成为了全国瞩目的行政规划事件。通过当地居民上街“散步”等强烈抗议手段，才引起了当地相关政府部门的重视，在事发几天后，区政府紧急召开听证会，听取民意，重整该项目，这才使得这一严重影响公民利益的环境行政规划项目暂时停滞。【1】这是一个全国瞩目的公共规划事件，被看成是政府决策与民意之间的一场博弈，甚至被誉为公民参与行政规划的里程碑。在我们为公民积极参与行政的意识提高的而欢欣鼓舞的同时更应看到的是政府公权力机关的被动以及一套完善，长期，稳定的公民参与机制的缺失。那么，通过广州番禺的垃圾焚烧发电厂案，我们应当反思：行政决策何以需要公众参与？行政规划如何运用公众参与？如何构建切实可行的公民参与机制？本文构建的公众参与制度能够有效地回答以上的问题，并为此提供法律理论和制度上的支持。二、 行政规划及公共参与机制（一）行政规划行政规划也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各种政策性大纲的活动。【2】计划与规划就日常用语而言，计划与规划是近义词，人们甚至常常在等同意义上使用它们，然而两者在行政法领域到底能否划等号? 对此问题，就现有的著作来看，大部分学者都赞同两者同一。公众参与就是“公民有目的的参与和政府管理相关的一系列活动”。其包含四个要素:第一，公众参与所欲达成的目的；第二，公众参与活动类型；第三，参与者；第四，与公众参与相关的“目标组织”【3】。对于公众参与，不同层面也有不同的内涵延展性。通常有两层，一是指价值，宪政层面的含义；二是指表面性、功能性、制度性层面的【4】；本质的价值应作为目标意义的，对现实制度问题给予指引。就本文而言，公众参与的现实表面的层面入手来构建公众参与机制，以保证该机制在现实中的切实运行。（二）行政规划程序构建的意义行政规划应由程序法来规制，这远比用实体法规制更为合理，更易于实现。同时程序的构建对行政规划规制具有重要意义。首先，程序规制优先于实体控制是由行政规划本身特性决定的。由于行政规划由于是根据具体情况架构和作为行政目标发展的一种规划，往往是对未来的即将实行的具体行政行为的一种构想，本身就带有不确定性和任意性。如果用事前实体法对规划内容加以约束，也只是抽象的方向性或判断要素等方面的规制，仅仅起到了提示行政裁量标准而已。再者，行政规划过程中往往涉及到不同的行政主体，彼此之间的权利界限比较模糊，这就使得彼此之间的权利难以协调。而如果只通过实体法对此调节，难以面面俱到，更难以实施。带来的结果往往是，“尽管现代社会有关行政管理的法规、规章覆盖了社会生活的每一个角落，但是法治越来越受到威胁。这主要表现在法律本身的标准日益模糊化，这种变化恰恰导致了行政自由裁量的目的性或实质性的倾向，导致法律对行政权力的失控。”【5】因此希望通过实体法对行政规划内容加以完全的制约是不可能做到的。同时，行政规划制定权加以实体法制约有一定的局限性。其次，程序构建是行政规划得以实现并保证结果公正合理的保障。以公开、民主为原则的程序规制成为了行政规划的核心。当代行政法学者普遍认为，现代行政法治的核心机制是行政程序法律制度。【6】行政程序规制之所以成为行政规划的首要选择，主要是由其重要性所决定的。在过去行政法发展的历程中，不少人认为实体优先于程序。行政程序只是实体的补充，自己也有独立的价值。但随着社会的不断进步和对行政法在新形势下，这一观念正在转变。行政规划程序的价值主要体现在：1、技术层面的意义。行政程序规定了行政行为的方式和步骤。行为方式构成了行为过程的空间表现形式；行为步骤则构成了行为过程的空间表现形式。行为的各个方面通过不同的步骤串联在一起，就形成了全过程。行政程序实际上就是行政行为空间和时间的表现形式。【7】2、价值层面的意义。行政规划程序已不单单是实体的补充，更是存在着自己的独立价值。这就是程序自身的正义问题。公民参与机制的构建正是要保证建立一套程序本身正义的机制。而程序本身的正义恰恰是实体正义的保障。因此，在行政规划中对公民参与机制也更多地从程序入手，通过构建一套完善的现实运行程序，使得公民参与有法律程序上的保证。使得在重大公共行政规划时，公民参与能够成为常态制定安排的一部分，作为行政规划的一部分，自然、自觉地参与其中，而非通过非理性的个人行为实现公民自身利益诉求，这是解决问题的关键。（三）公众参与机制在行政规划中的重要意义在行政法学视野下，行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。【8】具体来说，正是由于行政规划是依职权的行政行为，而权利的行使对象是对公共利益有重大影响的公共事业，对行政规划将形成政府的方针、政策、规定规划等具有普遍约束力，对行政机关在行政行为过程中针对特定对象、特定事件、特定问题所做出的具有重要意义的决定。行政规划需要公众参与，主要有以下方面理论原因。第一，利益平衡。随着历史发展，当代政府的职能体现在行政规划上实际就是政府从社会公众处获得权力，集合公众意志，代表公众对全社会的未来发展方向作出抉择。根据美国学者查尔斯·林德布罗姆的理论。他认为一个规划或政策的制定并不是单纯的机械的技术流程，而是全社会多元的政治力量展开博弈，并最终作出抉择的过程。不同利益相互交织，进行利益的博弈。博弈的结果就是对未来发展的蓝图的规划。因此，如何平衡政府与公民间的利益，如何尽可能的满足多数人的利益。在我国飞速发展的30年里，社会分工的细化导致了利益的多元化。政府如何在一个涉及公共利益的规划中，在使用权力制定目标时，能满足大多数人的利益需求，实现利益的平衡。可以想象，在这样一个纷繁复杂的利益间要找到一个平衡点，如果仅有权利行使者政府的单方面设想是远不足够的。如何得到一个较为稳妥的结果，这需要多方的商议与妥协。而公民参与机制就是多方博弈的桥梁，也是民主解决利益冲突的根本途径。第二，权力约束。学者卢梭在他的社会契约论中，用最简洁有力的语言道出了政府与人民的关系。人民赋予政府权力来管理国家。政府的权力来自于人民的授予。而行政规划作为一种依职权的行政行为，必然要受到人民的监督和制约。在多种监督方式中，公众参与是最好的，也是最有效的一种。“如果人都是天使，就不须要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”【9】很显然，政府不是天使，政府在实施行政行为中难以做到利益中立，有时会过度追求自我利益，而忽视其他弱者利益。就像本文的案例中描述的那样，政府为了解决执政时期遇到的，自认为对其不利的城市垃圾问题，盲目地认为正是为人民好，是民心工程。却忽视了公民对健康权的要求而招致一片非议。虽然二者看似都有自身值得肯定的价值，但从出发点是根本不同的。这就需要谈判与妥协。而这样的前提就是公民参与。第三，现实原因。20世纪以来，随着行政国家的出现，国家开始从“守夜人”向“管理者”的方向转变，因此行政权变得日益膨胀；社会需要政府利用权力去采取积极的态度解决社会问题，回应社会需要。这时所有社会问题的解决依靠政府得以实现，那么政府行政管理能力将受到严峻的考验。这时，行政过程将不是单纯地重复法律程序，而是对于各种利益的竞争和博弈进行管理和控制。从当今政府的发展态势看，这已经不再是斯图尔特教授所称的“传送带”模式能够解决的。为了摆脱这一困境，学者提出了一种新的理论公众参与模式，希望能够帮助行政法治政府走出“合法性困境”。【10】(如图1)图1.公众参与模式三、公民参与机制构建（一）我国公民参与机制现状分析仔细回看广州番禺垃圾焚烧发电厂案，一个本来按照法定程序审批通过，且政府环境评价合格，在2009年9月已正式动工的合法项目，却成为了行政规划危机。在该项目成为公共事件之后，政府采取了一种积极回应的姿态，启动了公共参与程序。通过公民参与的理性化程序，双方达到了暂时的妥协。但一个严重的事实问题摆在我们面前：为何程序合法的垃圾焚烧发电厂项目会成为公共事件并且产生了严重的公共问题呢？这涉及到垃圾焚烧发电厂项目前期公共行政规划过程的关键性特征。一是项目环境评价的局限性。二是公众参与在前期项目规划时的缺失，这点最为重要。可以想象，垃圾焚烧发电厂项目从2003年开始选址，到2009成为公众事件，这期间的6年，如果能在项目规划一开始就启动已有的公众参与程序性机制，笔者认为这一系列的事情也许就不会发生。从厦门PX项目、上海的磁悬浮项目再到番禺垃圾焚烧发电厂案，公民参与行政规划的行为和事态发展惊人的相似。这些项目本身就是对公众的生命健康残生巨大威胁的项目，那么它从立项、审批到建设都应该是一个“公共事件”。但这个本质意义上的公共事件却一直被隔离于公共视野之外。（如图2）前期的项目环境评估没有正式的信息公开，有的也只是对专家评估组的相对公开。在缺乏大众参与的前提下，政府行政规划行为的正当性受到质疑，且专家评估缺乏公众监督也使得权力滥用和公众对专家的权威性的信任的缺失。从更深的意义上看，这会影响整个政府的信任度，从而影响到服务型政府的建设。 政府行政规划 组织专家评估 告知公众一个公共事件从政府行政规划之初就应该有公民参与，而且是公民的程序性制度参与。这是本文构建公民参与机制的核心。通过垃圾焚烧发电厂项目案例反思公众参与机制构建的现实状况，我国公民参与存在着以下缺陷：（1）公众参与的途径。渠道缺乏规范，立法和决策过程的开放性有待改善。（2）公众参与过成功的公开性、参与的程度、参与的标准、参与的具体步骤等不够明确；（3）政府对公众评论和意见额“回应机制”不够明确，决策主体的裁量权过于宽泛；（5）公众参与的方式缺乏具体规定，没有进行基本的类型化和梯度设计；（5）公众参与的法律责任与救济制度缺失。【11】（二）国外和其他地区公众参与主要模式、行政规划程序及经验1、主要模式（1）美国模式美国的公民参与模式发展的较早。主要通过社区组织和非政府的机构的志愿者服务实现的。这些组织形成的方式多种多样，可以是由政府资助，或由基金会组建，有些也可以是由关注同一公共事务的公众自发组织设立的。同时，这些组织的参与方式也是多元的，可以通过社区投票，游说或游行等方式。通常，公民都会通过政策制定阶段组织社区公众咨询委员会，表达当地居民的意愿；成立社区事务委员会，对在附近或区域内的行政规划项目进行民意调查，参与政府规划的制定；对相关的公民采取公开投票方式以选择规划方案；召开公开民意咨询会和讨论会等。（2）北欧模式北欧的模式与美国十分相似，都是通过非政府的民间组织的形式实现公众参与的。但北欧在此基础上提出了更新的公民参与的理念。那就是社会企业。公民通过公民参与的方式对公共服务提供的方式和质量，数量等方式进行选择，从而形成了有志愿者、员工和公众所形成的特殊的组织形式社会企业。这种新型的企业的出现增强了公众参与度，更使得公众从公共服务的用户转变成为服务的共同生产者。这是社会发展到较高程度时所体现出的公民参与状态。与北欧的现实国家状况紧密相连。（3）澳大利亚模式相比于前述国家，澳大利亚的公民参与方式则更趋于行政化。为了使公民能够参与其中而成立了特殊的委员会澳大利亚生产力委员会，专门从事政策咨询，提供专业意见，向社会公众进行调查和信息发布等职能。它是一个完全独立的机构，只对国会负责，其所有工作境况，如调查结果，召开听证会等信息将通过媒体等公众传媒等渠道完全公布，接受公众意见。同时根据调查，公开反馈的意见，组织专家形成报告并为最终规划提出建议。在专家报告完成前，将报告草案予以公布，供公众查阅和提议。最后的报告的确定将提交给政府，并由国会公布。这一过程中，澳大利亚生产力委员会有较高的职权。通过这样一种中立的委员会来调和公民与政府间博弈的力量不均的情况，得到了良好的效果。【12】2、主要程序（1）德国行政规划程序德国的程序只规定了规划确定程序中的主要步骤和手续：1、行政规划的听证。主要是规划拟定主体向听证机关提交计划书。报告中需说明其意图、动机和所涉及的土地及设施内容的描写。听证机关主持听证，征求规划行政机关的意见。听证机关是规划机关的直接上级机关。2、公开阅览。使将其影响的当事人在适当期限内查阅该计划，并在之后的两周内允许相关当事人提出书面异议。3、在异议期间届满后，听证机关应当采取讨论和辩论的方式对报告进行评估，如陈列计划需变更则要给予相关当事人提出异议的机会。4.将听证材料移送规划确定机关执行。【13】（2）台湾地区行政规划程序台湾地区发展了德国的行政程序法，更加详尽和全面的规定了行政规划确定程序。第115条明确规定，规划程序应依照以下程序进行。1、拟定规划的提出。拟定规划机关拟定规划是，应征询有关机关之意见，并将拟定之计划书送交其直接上级机关，该规划书内容必需详尽写明目的，缘由，背景和重要措施等等。2、拟定规划的公开。拟定规划机关的上级机关接到计划应届指派内部所属单位的人员负责听证，并将规划书登载与政府公报公告。3、听证之预告。4、听证之举行。听证中需要充分说明理由和表达意见。并且该意见对规划的确定有法律上的约束力和影响力。5、确定规划之裁决。【14】3、主要经验（1）实现公民形式与实质的参与需要依靠民间组织的力量个体拥有权利。但是，分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为“悲怆的失败者”。因此，在有序的参与阶段，要求有限的代表与政府展开博弈。而只有民间组织是集合个体权利的最好方式。在广州番禺垃圾焚烧发电厂项目中，这种组织往往是事后公民为保全自己利益而临时集结成的松散的组织形式。这种组织往往力量薄弱、专业性不强，为公民参与带来了一定负面影响。而真正的民间组织是从“大众社会”走向“公民社会”，从“大众参与”走向“公众参与”的重要依托。正如学者所指出的， 是一个可以被任何政治目的所利用的资源，唯独难以实现的，恐怕就是有效的理性沟通、协商和妥协。而这种理性沟通需要民间组织才能得以实现。（2）通过完善的行政程序体系构建公民参与机制公民参与被作为一种重要的方式被法律以稳定、可反复适用的方式规定下来，公民在行政规划的制定初期就已经参与其中。并且公民的参与对规划的最终实施有着决定性的影响力。这正是我们所真正需要的公民参与，而非形式化地走秀。公民参与的真正意义不在于结果如何，而是在于这一结果是否在公民与政府间理性博弈的过程中产生的。这也是服务型政府的真正意义和要求所在。如何能够构筑起稳定的公民参与机制，很显然，要靠行政法律体系的保障。（3）有良好的信息表达与反馈机制公民参与不是口号，而是真正倾听公众的声音，并通过“表达反馈再表达再反馈”机制体现出来。所以信息的反馈渠道是否畅通，畅通后信息是否有效，即能否根据反馈的信息来调整规划。在调整后又是否还能进行反复的从反馈到修改变更的程序已完善现有规划，并允许相关人员在其过程中给予申诉和提出意见的权利是这个机制的核心。（4）建立方便，快捷的公民参与渠道通过西方公民参与的经验可以看到，构建公民生活密切相关的服务性机构十分重要。如社区事务委员会等，并能充分利用与公民生活密切的设施和机构让公民能够方便、简单的参与进来。这是培养公民意识，构建公民参与群众基础的第一步。笔者认为，可以利用公共交通，在地铁，火车，出租车等公共交通内设置政府近期的行政规划的信息发布平台，并随时参与和提交公民调查问卷和意见反馈，这样无疑扩大了公共参与的受众面，也使公民能将意见直接反馈到政府中，便于政府得到第一手资料，并依据此做出相应调整。（三）我国行政规划中公民参与机制构建 结合广州番禺垃圾焚烧发电厂案和我国国情，参考国外和其他地区的公众参与的主要模式及经验，本文提出我国公民参与的机制构想。需要明确的是，公民参与机制的构建是公民真正参与其中，而非形式意义上的民主作秀。其次，公民参与机制是一种政府与多数人利益的博弈，更是政府转变其职能，从“管民”到“为民”的开始，这是构建服务型政府的需要，也是时代的呼声。一套完善的真正意义上的公民参与机制是服务于民的工程，更是有关于公民对政府信任度的重建工程，也是服务型政府的民心工程！在某种意义上，评估中国公共参与事业发展的根本依据，就是公众参与需求得到有效供给的程度。本文所构建的机制是一种动态机制。通过纵向的行政规划发展模式+横向的多元主体的博弈模式得到完整的构建。（见图2）图2. 纵向的行政规划发展模式+横向的多元主体的博弈模式1、纵向的行政规划程序发展模式公共行政规划事件的发展过程是该模式的基本视角。在这样视角下，公众参与贯穿于行政规划项目的发起，方案讨论直到项目的确定的全过程。行政规划的公众参与是其他行政政策公民参与的前提。只有在行政规划设定出目标和大纲并给予充分的公民参与后，才有后续的大纲执行中的公民参与，才能构成完整的公共决策体系。基于上述视角，行政规划中的公民参与在依照行政规划程序可以划分为：（1）行政规划目标的确定阶段。无目标既无规划，因此确定目标是行政规划的第一步，也应该是行政法律程序公民参与机制的开始。虽然行政规划的目标最终只能由行政主体确定，但提出目标的动议途径可以是多样化的，提出主体也可以是多元的。那么在这一阶段公民如何有效参与呢？笔者认为，在规划的目标确定阶段，由于涉及到整体的宏观规划，个体公民难以对当地的总体发展有宏观上的认识和把握，因此在此阶段实行普遍的个体公民参与的机制较为困难。因此，通过权力机关各级人民代表大会对本级政府的规划目标提出意见并监督政府行为。人民代表也应听取个体公民的意见，并在确定目标阶段予以反映。（2）行政规划的拟定阶段。这一阶段， 由行政规划的拟定主体就如何实现行政规划目标的基本方案进行拟定。拟定的方案除了对目标的实现制定“蓝图”外，还包括对实现“蓝图”的具体项目和措施。也就是从目标确定后到拟定项目具体方案公开为公众所知之时的时间区间。如广州番禺垃圾焚烧发电厂，就是为实现广州垃圾综合治理的环境目标中的具体项目。这一项目的选址，规划方案及详细的实施措施通过公开方式是其为公众知晓实现由原来的权利机关的少部分人的参与到公众广泛参与的桥梁，是行政规划事件具有公共性。因此，行政规划的拟定阶段也被称为公共事件阶段。在这一阶段，行政规划的详细报告应当得到披露，从而触发公众广泛的利益认同，形成利益表达和维护的需要从而超越了孤立的个体范畴，具备了一定的公共性。而广州番禺垃圾焚烧发电厂项目恰恰缺失的就是这一环节的公民参与和信息公开，使得一个合法项目演变成公共危机。这一阶段的公共参与是广泛的，它主要由公民意识，媒体自由和开放政府三个要素来实现。首先，公民意识。这是公民广泛参与公共事务的思想前提，它是一种精神，更是一种进步的体现。它可分为主人意识，权益意识和法治意识三方面。它实质反应的是主人意识，是建设服务型政府在公民中的思想基础。这三个意识是一个动态的互动过程，将公民参与推向前进。即公民把自己当成社会的主人翁，摒弃单纯的对抗式，破坏性的消极策略，带着信任与理性沟通，实现授权者与执权者之间的对话；并要求人们在公众参与阶段寻求最广泛的利益认同，站在国家主人而非个人利益的角度出发参与公共事务，最终实现政府为民服务的目标。在权利受到损害时，通过法律途径来寻求从新回到公民与政府间的平衡状态。其次，媒体自由。在这一阶段，媒体对于传播信息让规划添上公共性起到了至关重要的作用。媒体对规划的及时充分报道，媒体报道的自由是我国在构建公民参与机制中的重要辅助手段。再次，开放政府。政府的信息公开是广泛的公众参与的前提条件。“只有知晓，才有参与。”同时，开放政府还应该具有“信息输入”的公众参与机制。这是一个循环，双向的运行过程。因此，法律在设定公民参与程序时，首先要规定的就是政府公开信息的义务并纳入监督范围。其次，要保证“信息输入”的公众参与的渠道的畅通，透明。而非以秘不示人的“紧急预案”一般。最后，这一程序必须可以归责，即能得到法律上的救济。（3）行政规划的确定阶段。即行政规划方案在行政规划的拟定程序之后，成为公共事件，并通过系列法定公民参与程序，通过行政主体对拟定方案进行审查，并做出是否批准行政规划方案的决定的过程。在这一阶段中，公民参与则分为两类，一类是广泛公众可以通过提出意见的方式参与其中。另一类是对行政规划具有利害关系的行政相对人，通过一系列法定的听证程序参与其中。需要明晰的是，行政规划的确定阶段是对行政规划有约束力和影响公共利益的重要阶段。因此，相对人的利益诉求能否有途径表达，成了至关重要的问题。所以听证程序应当成为行政规划确定阶段的必经程序。这一阶段的公民参与机制在法律上是极其缺失的。笔者认为，在这一阶段应到构建出以民间组织，专家中立与技术支持和积极回应反馈的政府为核心构建公民参与的机制。第一，广泛依靠民间组织的力量，扩大我国相关专业性较强的民间组织的发展。通过借鉴西方经验，民间自治组织（NGO）由于其群众性，专业性、中立性和非行政化的特点，可以在客观的状态下对公民进行详尽细致的民意调查，为行政规划过程的推进给出第一手的资料，为理性协商提供基础。同时，还可以通过法律授权相关民间组织为民众参与公共事务的过程中提供人员组织上的协助和专业意见的指导。从而使民间组织成为发现、集合和协调公众利益的重要组成，一方面有助于提高公民与政府对话时，公民相对弱势地位，构建起真正相对平等的参与环境。另一方面，民间组织也为不同民间利益诉求提供平等的协商机会。在公民内部平衡公民间的利益矛盾。第二，专家中立与技术支持。在公民参与过程总，建立起专家中立的机制，并保证专家意见的客观性。专家应当保持中立的态度，这是专家介入公共政策过程的根本依据。如何防止专家被强大的公权力所俘获，是专家中立机制面临的最大挑战。要保持中立并提供技术支持，要做到两点，专家的个人利益不涉及公共规划议题，这就是利益的中立性。二是专家参与过程间的中立性，即减少对博弈双方的接触。基于上文对国外的公民参与模式的借鉴，笔者认为专家中立与技术支持有两种途径可以开展：1、建立中央级直属的专家组，不受当地政府的管辖。该专家组在规划方案进入公共议程后临时从专家候选名单中任意选取，与事件有利害关系的专家将被严格禁止参与专家评估。并向公众公布，公示期内接受公众质询。2、从西方的经验看，当民间组织发展到较高水平时，这可以通过民间组织的力量组织专家评估和论证。通过民间组织的专业知识基础来监督和考察专家的评估结果，使其保持中立性。第三，建立起积极回应反馈的政府。公民参与不仅是利益的博弈。更是服务型政府在行政规划中的集中体现。向着服务型政府的方向转变是本文最深意义层面的要求，公民参与机制构建的宏观核心要求就在于此。建立起一套公民与政府的信息反馈机制，是公民参与的开始，也是构建服务型政府理念的里程碑。在这个体系中，政府从 “统治管制型”的行政运行模式，政府是公共权力和公共权威的唯一拥有者的自我中心主义回归到“公众政府公众”的以民为本的行政运行模式上来。（图3）【15】图3.服务型政府回