毕业设计(论文)管办分离视角下的高等院校“去行政化”改革分析.doc
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毕业设计(论文)管办分离视角下的高等院校“去行政化”改革分析.doc
第1章 导论 管办分离是针对传统公共事业管理体制下由于政事不分、管办不分而造成事业单位角色不明,效率低下,监督缺位等一系问题提出来的。改革的目的是将政府部门与事业单位之间的关系发展为以契约为基础的合作伙伴关系,实现互动式的社会治理。我国高校长期存在的行政化问题导致了高校偏离大学精神取向、资源分配官僚化、学术自由受抑制、管理机构膨胀、配套设施不齐全等问题。为此,借鉴北京、无锡等事业单位的管办分离改革经验,推动高校去行政化改革的有效措施是:切实转变教育行政管理职能,依法保障大学办学自主权;不断进行高校内部的管理结构改革,建立人才创新机制;理顺行政权力与学术权力之间的关系,回归学术权力本位;正确定位教育行政行为,合理把握改革的“度”;以渐近式改革思路为导向,系统配套改革并行。1.1 关键词解释1.1.1 “高校行政化” 与“高校去行政化” (1)高校行政化的内涵关于高校行政化,不少学者提出了自己的见解。武汉大学哲学院程炎发认为高校行政化是个内涵丰富的词,有三种含义:政府对学校管理的行政化,主要指政府部门过多地以行政方式,干预学校的工作,使得学校的办学自主权受到限制。学校内部管理的行政化,是指学校的管理人员,以行政权力压制教授的学术权力,或者获取不应该获得的资源,使得学校的价值取向扭曲。其他主管部门对学校管理的行政化。程炎发. 刍议中国高校去行政化改革路径J.科技创业月刊 2010(09)北师大钟秉林教授认为,所谓大学行政化是指以官僚科层制为基础特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用,即把大学当作行政机构来管理,把学术事务当做行政事务来管理。钟秉林.关于大学去行政化几个重要问题的探析J .教书育人 2010(11) 笔者认为高校“行政化”是指高校作为学术性组织的特性被忽略,在政府与高校的关系问题上,政府以管理行政部门的思维和手段来管理高校; 在高校内部治理问题上,学校内部本该由学术人员享有的学术事务决定权被行政人员所掌控。更直接的说就是教育官僚化、教育权力化。 (2)高校去行政化的内涵学者陈昌责认为大学“去行政化”的实质是高等教育管理制度变迁。制度变迁是指制度的创立、变更以及随时问变化而被打破的过程和方式。大学去行政化主要涉及到两个问题:一是调整政府与大学的关系,二是变革大学内部治理结构。大学去行政化的目标指向,是改变原来的管理方式或者制度运行模式和行为准则,以充分调动高校和广大师生员工的积极性、主动性和创造性。陈昌责. 制度变迁视角下的大学“去行政化”J.探索与争鸣 2010(09)李立国认为,高校去行政化的本质就是按照高等教育的规律办高等教育。其内涵可概括为四个方面:一是按高校发展规律办学,依法行使教育决策、组织教育教学活动的权力;二是按学术研究规律从事学术研究和学术管理,建立保障和保护学者基于自己兴趣进行自由探索的制度;三是按人才成长规律育人,尊重个性,全面发展;四是由热爱教育、懂得教育规律的教育家办学。李立国.论高校的“行政化”与“去行政化”J .中国高教研究 2010(05)笔者认为高校去行政化是指高校要推进政校分开,管办分离,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式,是推进高校管理体制改革的措施之一。高校去行政化就意味着教授治校、学术至上,承认教学、科研第一线的老师、教授代表着学校学术发展方向。在高校形成崇尚知识和作为,而不是崇尚权力和地位。可以最大限度的整合资源,可以真正做到让教师发挥所长,培养创造性人才。1.1.2 “管办不分”与“管办分离” (1)“管办不分”的内涵管办不分指政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务,并实行监督管理,既履行社会管理职责,又履行出资人职责,造成“管”、“办”的职责不明确,主管部门专注于直属事业单位的管理,对全社会、全行业事业单位提供公平环境的关注不够,缺乏有效的监督管理。 (2)“管办分离”的内涵管办分离是指作为公共服务供给者、事业单位举办者的政府,将其监管者与举办者职能相互分离,是政府层面的职能分离,是政府公共管理职能(管)与出资人职能(办)的分离。管办分离可以采取机构分离的方式,也可以在机构不分离或不完全分离情况下实现其目标。王健,管办分离中应注意的问题与对策J .河北经贸大学学报1996(03)1.2 文章研究背景1.2.1 管办分离成为新一轮公共事业单位改革的重要原则作为事业单位改革重要原则与要求,管办分离是政府监管者与举办者职能分离。实施管办分离要在理顺国家权力人与所有人双重身份、监管者与举办者职能基础上,探索有效实现形式:一是监管者职能与出资者职能、机构分离的三重治理模式,二是主管部门、中间型治理组织、事业单位三级治理模式,三是主管部门、事业单位的二级治理模式。同时,健全公共服务组织,完善法人治理机制,创新政府体制机制,形成有利于管办分离运行的体制机制。党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见明确将政事分开、事企分开和管办分离作为事业单位改革三大原则,温家宝总理在今年的政府工作报告中要求“要按照政事分开、事企分开和管办分离的要求,在科学分类的基础上,积极稳妥推进事业单位改革。”在管办分离原则与要求明确前提下,认真总结各地改革实践,对管办分离的内涵、实现形式、运行条件进行深入探讨,为管办分离现实改革提供坚实的理论支持,成为重要的研究课题。1.2.2 教育去行政化已经成为新的热点学者许劲松关于建立现代大学制度提到,自上世纪90年代我国一些高校提出建设世界一流大学目标以来,推动大学管理制度改革便成了教育主管部门的一项重要工作。许劲松.把握边界是建立现代大学制度的关键J .中国高教研究 2010(08) 然而纵观十多年来我国大学管理制度的改革成果,无论是"软件"条件还是"硬件"设施,我国高校离世界一流大学目标还相去甚远。正视大学行政权力泛化现象,深入剖析行政权力在大学管理各层面、各环节的渗透现象,把握行政权力与学术权力的边界,是建立现代大学制度的关键。科学院院士、原南方科技大学校长朱清时提出:“我希望今后十年是中国教育改革的十年,再过十年、二十年,中国教育改革能完成。教育改革就是我一直所说的:恢复大学的本来面目追求学术至上,去掉行政化。”其“大学要去行政化”的言沦,成为了媒体关注的焦点。2010年1月26日上午,温家宝总理与来自科教文卫体的10位代表座谈。温家宝谈到,一所好的大学,在于有自己独特的灵魂,这就是独立的思考、自由的表达,千人一面、千篇一律,不可能出世界一流大学,大学必须有办学自主权。国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020)(以下简称 教育纲要)将“政校分开、管办分离”作为建立现代学校制度的思路和要求,并上升到国家政策层面。它明确提出:“随着国家事业单位分类改革推进, 探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策, 克服行政化倾向, 取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”这意味着管办分离将会成为政府放松对高校的行政控制、落实高校管理自主权、重塑政府与高校之间关系、 推动教教育行政部门与高校协同治理的重要工具和改革路径。大学去行政化问题已不再仅仅是一个学术问题,它也成为一个具有广泛社会意义的改革举措和被指望能够包医大学百病的良方。在社会关注度极高的大背景下,在多年梦想即将化为实践的期待之中,作为大学人和学者,对这一问题的分析应该更加冷静和理性。1.3 文章研究的理论意义与现实意义1.3.1理论意义我国政治的民主化、法治化建设进程在不断推进,正在而且必将大力推动高等教育管理的民主化和法治化进程,这使得高校的非行政化改革有了更加丰富的内涵,高校的体制改革可以进行得更彻底、走得更远。另外,中共十七大确立了建设创新型国家的战略构想,为作为重大创新源之一的高校找到合理的“政治战略”的依据。当前,我国政府改革的重要目标之一就是要建立服务型政府。这标志着我国政府职能新一轮改革的启动,必将使政府在处理与高校的关系上,逐渐淡化政府对大学的直接干预。这些都为高校的非行政化改革提供了宽松的政治环境和政治依据。高校的和谐是整个社会和谐的重要组成部分,祛除高校发展中仍然存在着许多不和谐的因素,如政府对高校的不合理控制,高校和社会间的关系不够明确,尤其是高校内部行政系统官僚主义严重,主导和控制着高校的资源配置、教育评估等办学权,导致行政权力和学术权力矛盾重重,冲突事件屡有发生等等,有利于建构和谐的高校,从而利于和谐社会的建构。1.3.2 现实意义(1)高校去行政化改革是实现高校科学发展的需要从长远来看,社会经济协调、全面、可持续发展,取决于教育的协调、全面发展。当前我国高等教育处于新的大转折、大发展时期,急需科学发展观的向导。科学管理是科学发展的基本保障,对现代大学实行科学管理,其本质是增强现代大学这个庞大系统的整体办学效益。现代大学的科学管理主要包括四个基本方面:战略管理、大学质量管理、资源管理、民主管理。其中民主管理最关键的是在大学内部坚持以学术权力为基础,尊重教授的学术权力及其在学校的中心地位,把权力的重心往下移。在这个基础上,建立一个精简、高效的校务办事机构,淡化校务机关的领导和指挥意识,强化服务意识,努力实学校重大决策的科学化、民主化。(2)高校去行政化改革是提高核心竞争力,推动高等教育发展的需要高校崛起是基于高校竞争力的堀起,通常指一所高校凭借其社会声誉和学术声誉的大幅度提升而达到本地区、本国甚至全世界的一流水平。而是否拥有高水平的一流大学,是一个国家和地区高等教育发展水平的标志,是国家和地区综合实力的集中体现。当今世界强国,无一不拥有世界著名的一流大学。但在崛起中的中国,综合国力迅速提升的同时,高校崛起的规模和速度显然落后于中国崛起的步伐,这是与我国的综合国力和发展速度是不相称的。高校的竞争优势和制胜源泉往往表现在人力资本的实力,它是体现在教师和员工身上的才能,包括整体技能、创造力、领导能力、管理技能,这些是学校活动竞争力的基础。因此,在既定的外部管理体制下,人的因素是高校竞争力的核心。人的数量、素质、结构、配置、积极性、合作与竞争等因索都会影响核心竞争力的形成,而核心竞争力中的核心力量是教师。高校去行政化改革就是要建立现代大学制度,建立专家主导的学术决策机制,坚持高校的学术性价值导向,充分发挥教师的学术创造性和积极性,不断培养和提升高校核心竞争力,最终实现我国高校在国际国内竞争中的崛起。1.4 课题研究的文献综述1.4.1 关于管办分离改革成效分析的研究文献学者刘继同公立医院管办分离的现实理论依据和改革逻辑中提到,管办分离的标准定义是,为转变政府职能和实现健康公平目标,行政监督主体与医疗机构经办主体之间关系的适度分离措施的总和。其基本目的是经济化、市场化和产权制度改革。王健在官办分离中应注意的问题与对策中提到:管办分离后由谁来培育和建设市场,这是官办分离所面临的首要问题,特别是在对于行政管理机构自建自管的市场来说,职能分开后,由什么性质的机构来经营市场,弥补空缺;采用什么样的组织行使;机构人员怎样确定;机构人员怎样确定;人员收入渠道及财产划分等问题,必须在管办分离前加以解决。 学者刘虹在无锡管办分离强化四大职能中提到,卫生局从过去的“办医院”中解脱出来,实现了四大职能的强化。这四大职能是:宏观调控职能、公共卫生职能、监督监管职能、市场开放职能,改变了过去“重医轻防、重城轻乡、重上轻下、重办轻管、重公轻民、重费轻保”的模式。刘虹. 无锡管办分离强化四大职能J.健康报 2006,(01)刘功认为事业单位行政化改革,取消级别是第一步,也是为人才解锁的第一步,而关键则是去行政惯性。刘功. 浅谈中国事业单位行政化改革J .管理观察 2009,(07)学者张晓燕认为管办分离改革中要签订委托代理合同,出台相关政策法规,明确各方权责 在签订的委托代理合同中应包“管办分离”后医院权益的归属和合同双方的权利和义务。相关职能部门应在人事分配制度、资产监管、建立和完善法人治理结构等方面尽快出台相关的政策法规,对“管办分离”的施行加以规制。张晓燕. 试论公立医院“管办分离”J.综合管理 2009(73)1.4.2 关于高等教育去行政化的文献综述教育部长袁贵仁指出,高等教育行政化倾向表现在:政府对管理的行政化倾向和学校内部管理的行政化倾向。从政府和大学之间的关系看,主要体现在政府将大学作为行政机构的延伸部门来管理,严格控制,管办不分,具体体现为:高校办学自主权不断受到挤压、大学行政级别日益强化、大学主要领导来源行政化。学者吴季令认为高校行政化, 其实是由整个“大一统、官本位”社会文化环境滋生出来,是“大一统、官本位” 教育管理体制的必然产物和基本表现形式。落实高校办学自主权,可以视为高校“去行政化”的一个现实路径,建立大学校长及管理人员职业化制度也是重要举措。吴季灵. 高校去行政化问题浅析J理论探索 2010(73)学者襄樊分院徐林认为,高校行政化有着深厚的文化背景和社会根源,高校去行政化是促进高等教育发展的必由之路。高校去行政化的策略方向是给予高校充分的自主权、把高校作为育人基地、建立大学校长管理人员职业化制度,同时改变行政化的管理模式,建立新的现代大学制度。李飞.制度变迁视角的高校去行政化J.广东行政学院学报2006(1). 学者刘颖认为,虽然高校“去行政化”面临不少难点,但从长远发展来看,是高等教育发展的一种趋势。在执行过程中诸多现实困扰的存在,只能说明高校“去行政化”并非一蹴而就。”要改变长期以来高校行政化的积习,决非朝夕之功。高校“去行政化”要找准突破点,先局部突破,后整体推进。刘颖.去行政化的逻辑起点、难点与突破点J.人文社会 2010(09)学者陈汉认为高校去行政化应建立大学校长及管理人员职业化制度,成立“校长遴选委员会”;建立独立自主的学术制度,使得教授在研究与教学过程的思想自主;建立适应教育规律的党群关系,构建服务性行政管理体系。金劲彪在我国高校行政化的历史原因及改进策略中提出高校去行政化的建议,主要为进一步明晰政府的管理权、依法确立和保障高校的自主权、依法保障学者的学术自由权。金劲彪,刘斌.我国高校行政化的历史原因及改进策略J.大学改革2011(3).第2 章 文章研究的理论基础2.1 制度变迁理论诺斯认为:“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为。”从历史角度看,制度不是一成不变的,而是一个产生、发展、消亡的过程。高校“去行政化”的方式,按变迁主体划分,可分为强制性去行政化和诱致性去行政化两种。强制性变迁视野下的去行政化的主体是国家,国家借助公权力,颁布法律法规推动制度的变迁。采取的方式是自上而下,这种变迁的好处是节约交易费用,不需要依据一致性原则,在短期内就可以实施。坏处就是存在低效率,由于不是一致性同意原则,就存在反对变迁的团体。他们就会采取不合作、不配合的态度来对待变迁。这样的结果就会导致摩擦成本过大,交易费用过高,有可能使去行政化的改革搁浅。诱致性变迁视野下的去行政化是自下而上变革,先是由一部分人发现了潜在的利益和制度优势。于是很多人就开始效仿,使得变迁开始推开。这样做的好处就是一致同意的原则,大家认可,推行阻力较小,交易成本低,便于推行。缺点是时间长,要经过长时间的磨合、博弈,最后被多数人认可接受。是由于现行制度安排和制度结构的净效益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构,也就是出现了一个新的盈利机会这时就会产生新的潜在的制度需求和潜在的制度供给。人们为了捕捉这种新的盈利机会,就会试图改变原有的制度安排和制度结构,选择和建立一种新的更有效的制度。2.2 重塑政府理论1992年,美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的改革政府在美国出版发行。该书在“企业优于政府”的观念指导下,系统的总结了美国各级政府近二三十年来以企业家精神改革政府的实践,提出了重塑政府的基本原则:政府应实行一种把政策制定(掌舵)同服务社会(划桨)分开的体制;政府不应控制公共服务,而应授权社区实施公共服务,鼓励民众关心并参与公共事务;政府的组织形式应从集权走向分权;政府要以市场为导向,引进市场机制,改善政府及公共服务。 李丹.重塑政府理论对我国政府改革的启示J.东北大学学报2002(10).20世纪80年代特别是90年代以来,西方各主要国家以重塑政府理论为指导,倡导“企业型政府”,开始了大规模的政府再造运动。重塑政府理论的核心是用企业家精神来改革政府,建立“企业型政府”。所谓企业型政府,是指非官僚化的、具有创新精神与活力、以市场及公众需求为导向的、具有较高工作效率的政府。高校去行政化改革不是使高校摆脱政府的管理的和控制,而是协调政府与高校两者之间的关系,一方面使政府更好的发挥自身的公共服务职能,为高校的发展创建各种有利的环境,另一方面,使高校在自主办学、自主招生、学科专业设置等方面获得获得长足发展。在新的形势下,对与政府来说,加强我国高校的去行政化改造和建设,要强化服务意思、强化市场意识、强化成本-收益意识,提高高校行政水平与效率具有重大的意义。2.3 委托代理理论 公立大学属于国有资产的范畴,作为国有资产拥有者的公民与为实现公共利益提供教育服务的政府之间,存在着隐形的委托代理关系。另外,由于政府直接办学提供高等教育这种准公共产品,容易出现“政府失灵”。第三部门、公共事业组织例如高等院校以其广泛性、多样性和非营利性特征,承接政府具体办学职能,已成为时代潮流。这相当于在高等教育领域,政府为了实现自己的目标而把提供高等教育服务的部分职能委托给高等院校执行,这样政府与高校之间也构成了委托代理关系。在这两层复杂的关系中,政府实际是在不同场合扮演委托者和代理人的角色。因此在政校不分的体制下,政府必然陷入角色冲突、职责不清的困境:既无法站在公民代理人的立场上,保障公民对高等教育公共服务的知情、表达、参与和监督的主人权利,提供合理的服务制度安排,履行好代理人的职责;也无法站在委托人的立场,让公办高等院校充分利用自己的专长自主办学,办出特色,办出水平,让民办高等院校享有同等的发展机会,通过履行监管职能保证各类高等教育公共服务的质量。其后果是,政府与公办高等院校之间不能建立起真正意义上的市场化委托代理机制,导致公民、政府和高校三者利益主体委托代理关系虚化。政府全面掌握高校的管理权和经营权,作为具有信息和专业优势一方的高校只能作为政府的附属物,服务于上级安排,丧失了代理人应有的自主办学的激励机制, 在提供高等教育服务和资源配置过程中面对环境的变化反应速度慢, 缺乏竞争和风险承担机制以及节约成本的动力。第3章 我国事业单位管办分离改革的现状分析3.1 管办分离改革的实践情况分析3.1.1 无锡事业单位“四个中心”改革基本情况2005年底无锡率先在卫生、教育、文化、体育四大事业单位开展“政事分开、政资分开和管办分离”的改革,先后成立了医院管理中心、学校管理中心、文化艺术管理中心、体育场馆和训练管理中心等四个管理中心。四个行业原来下属的 79 个单位、1.2 万余人全部脱离原行政主管部门划归各中心管理。四个管理中心为市政府直属行政管理类事业单位,参照公务员法管理,与政府职能部门级别相当。查竞春.论政府职能的第二次转变J.武汉大学学报,2007(5). 管办分离改革后:四个中心作为政府办医、办校、办艺、办体育的责任主体和所属国有资产管理的责任主体,代表政府履行出资人职责,负责管理所属事业单位国有资产营运使用情况,负责管理所属单位的人、财、物和业务,确保国有资产的效益。四个中心分别接受市卫生局、教育局、文化局、体育局的业务指导和行业管理。政府的各个局作为行政主管部门,面向全行业进行管理,不再直接举办和具体管理事业单位。3.1.2 深圳事业单位管办分离体制改革基本情况 2006年7月,确定事业单位范围的分类改革悄然启动,揭开了深圳事业单位全面改革的序幕。七项改革基本思路:在事业单位中普遍建立法人治理结构,理事会、管理层、职工大会相互独立、相互制衡;取消事业单位行政级别,逐步实现事业单位职级制,推行职员制;对于可由社会提供的公共服务,政府将采用“购买服务”的方式,由有资质的社会组织完成;财政供给方式告别“按人头拨款”,从过去的“养人”转变为“养事”。改革后深圳保留的市属事业单位共有338家,占现有市属事业单位数量的65%;涉及编制33500名,占现有市属事业单位总编制41726人的80%;实有在编22671人,占现有市属事业单位实有编制28281人的79%。陈国营.公共服务体制改革与实施管办分离的路径选择J.兰州学刊.2009(11) 管办分离改革后:监督管理类事业单位原则上纳入行政管理序列。其中主要承担行政管理和执法职能的,剥离相关服务职能后转为行政或行政事务机构,部分承担相关行政管理和执法职能的,按照政事分开的原则收回其有关行政职能。经营服务类事业单位细分为经营开发类和中介服务类。经营开发类事业单位主要包括党政机关所属培训机构和接待基地、后勤服务、新闻传媒出版、影视文艺创作、开发性科研、勘察设计等单位。这类单位原则上全部转为企业,注销事业单位法人登记并依法进行企业注册登记。中介服务类事业单位原则上实行脱钩改制,不再列入事业单位序列。公共服务类事业单位划分为纯公益类和准公益类。前者的机构设立、服务宗旨、公共目标、业务范围等事项由政府确定和监管,所需经费由同级财政予以保障;后者在向社会提供公共产品的同时,可依法收取一定费用补偿其支出,涉及范围主要包括非义务教育、非营利医疗卫生、经营性公用场馆等领域。3.1.3 北京海淀区公共服务委员会改革基本情况 2004 年,北京市机构编制委员会下发了关于在海淀区怀柔区进行深化行政管理体制改革试点的工作方案(京编委发20041 号),提出对社会管理和公共服务体制进行改革。改革的主要措施是组建专门机构,即政府公共服务委员会(以下简称公共委),组织事业单位提供政府公益服务产品。在对事业单位分类的基础上,将必须由政府出资、面向公众提供公共服务的公益性事业单位从政府部门的管理中分离出来,由该机构统一管理。公共委是区政府所属正处级的特设机构,与其他职能部门之间是平行关系。管办分离改革后:从职能上看,公共委主要负责管人、管事、管资产,还承担对整合事业单位存量资源,参与调整增量布局的职能,不负责公益性事业单位的业务活动管理。政府部门主要负责行业规划、订政策、行业准入和监管等。新成立的公共委只负责所属事业单位法定代表人的考核任免,其他人员由事业单位自主逐级聘任。公共委下属单位将逐步实行全员聘用制。公共委与政府职能部门间建立联席会议制度。改革期间,由区改革办牵头,做到定期沟通与紧急沟通相结合,解决新旧体制交替运行中的问题;下发文件时同时抄送公共委,涉及具体公共服务事项的会议,公共委参加并受领任务。3.2 事业单位管办分离改革成效分析3.2.1 管办职能分离,事业单位与政府管理部门职责逐步明晰 事业单位管办分离改革基本解决了目前事业点位普遍存在的政事不分和管办不分的问题。政事不分,即有的事业单位既承担公共服务职能,又或多或少具有监督管理等行政职能,造成政府职能分工混乱,行政效率降低。管办不分,既事业单位归部门所属,行政部门既办事业又管行业,既进行社会管理,又直接举办社会事业。由于行政部门既当“运动员”又当“裁判员”,难以公平、公正的履行规划、监管、行业管理等职能,同时因主要精力实际上用在管理所属事业单位的班子、编制、经费等等,导致履行社会管理等政府职能难以到位。实行政事分开,剥离部门“办事业”的职能后,实现了政府部门经济调节、市场监管和社会管理的职能归位。3.2.2 政府公共服务能力增强,推动了社会事业发展改革后,政府更加注重加强公共服务职能。公共服务型政府就是以提供满足公民及其组织直接公共需求的公共服务为核心职能的政府。公共服务型政府强调以社会公众为服务对象,以多元参与为服务形式,以合作协调为服务基础,以满足公共需求为服务导向。政府公共服务属于整个政府服务的一部分,从服务型政府概念的本土性和其常用范畴来看,公共服务型政府与服务型政府具有概念的平行性。但从以人为本、构建和谐社会和落实科学发展观的视角,公共服务型政府相对于服务型政府具有递进性。政府立足于经济,转变经济发展方式,着眼科学发展观的重要目标和战略举措,把建设公共服务型政府作为转变政府职能、改善民生、促进经济社会协调发展作为转变经济发展方式的重中之重。3.2.3 推动公共管理体制创新,完善公共服务体系改革后,事业单位管理机构统筹整合原分属各部门管理的公共事业资源,使公共服务资源部分分割、重复配置、闲置浪费现象得到遏制和缓解。由于专门的事业单位管理机构制定出一整套规范管理和绩效考评制度,同时赋予事业单位更充分的管理、分配等自主权,探索有效的绩效考评等方法,使事业单位的活力和竞争力得到提高。同时,从原下属事业单位的利益链中解脱出来的政府职能部门,加大了行业市场的开房力度,推进公共事业财政供养方式等创新,开始站在公正的立场上“花钱买服务”,这就引入了竞争机制,使多元社会主体能够参与公共服务体系建设,各类社会事业资源得到了培育、利用和整合,提高了公共服务的整体水平,形成了多主体相互补充的公共服务体系。3.3 事业单位管办分离改革的逻辑思路首先,确定改革的总目标。社会事业体制是指社会事业由谁来办、如何办的基本制度模式。因此事业单位改革的实质是对显性社会事业体制的重组;对事业单位改革总体目标的设计,必须放在社会事业体制改革的宏观背景下来考察。改革的目标与方向应为市场经济体制下的社会事业体制。使事业单位在“私益性”的社会事业领域,企业扮演主要角色,在公益性社会事业领域,政府以多种形式承担主要责任。其次,做好改革的统一部署与规划。改革部署与规划指的是改革组织方式问题,即“如何改”的问题。无论是国企改革还是政府机构改革,都采用了由中央统一部署与规划,各地方、各部门结合自身特点具体执行的改革方式,但事业单位的改革缺乏这种统一的部署和规划。事业单位的改革应形成一个全国统一的事业单位改革方案,建立综合的协调机制。最后,采取分类改革作为改革的具体途径。事业单位改革就是要从事业单位的这种现状改成适应于市场经济体制的、分工明晰的社会事业单位组织体系。要实现这一目标。对现有事业单位分类改革是必然的选择。在分类的基础上。将形成三个主要的改革方向:一是承担属于政府职能范围内社会事业的事业单位,应保留在政府组织框架内;承担一定公益性、或者虽然具有很强公益性但政府无暇顾及的事业单位,可转变为非营利组织的模式;对公益性很弱或者具有私益性、可以市场化的社会事业应尽快市场化。第4章 高等院校行政化管理存在的问题分析4.1 高等院校行政化管理的形成及历史作用我国高校的体制受经济、社会、政治、文化体制的制约,至今大体沿用20世纪五六十年代计划体制的模式。这种模式在国家困难时期,通过行政手段集中有限资源,保障了当时高校运行的经费来源;利用国家干部制度保障了当时的教师具有较高的社会地位和生活水平,在我国高等教育发展初期曾经发展了至关重要的作用。在计划经济条件下,我国高校的行政化体制基本适应高等学校的发展,并且发挥了非常重要的作用,特别是在坚持我国高等学校办学方向、配置高等教育资源、维护高等学校稳定、推动高等学校发展、发挥高等学校作用等方面起了重大作用。同时,按照行政的规则来运作的高等学校行政化体制,对高等学校及其内部的行政化管理带来高效性、有序性和科学性。随着我国综合国力的增强以及经济体制的改变,这种高度行政化的高校管理模式已经不能适应时代的需要,甚至已经演变为阻碍我国高等教育发展的主要瓶颈之一。4.2 高等院校行政化管理形成的原因 (1)宏观教育管理环境 自上世纪50年代至今,高校隶属于政府的状态就一直没有改变一方面,从高校的创办成立、经费来源、专业设置、招生计划到教育教学、科学研究、毕业分配、后勤服务等事务,都由政府及教育行政部门计划和决定;另一方面,为了整齐划一的管理和行政权力行使的有效性,政府及教育主管部门运用行政手段对教育事业进行管理,以收到行政命令能够有效执行的结果。这两个方面决定了高校在建构和运行上实行行政体制,以遵循政府或教育行政主管部门的指令办事,从而形成了按行政机构规则行事的运行机制和组织、管理形式。(2)微观教育管理环境一是高校的经济、名誉等利益,趋官僚导向。在少数高校里,内部分配机制和课题申请、职称评定、年度优秀、教学先进等名利方面的事务,一般都是由官僚阶层最后决策,往往决策层离名、利最近,最容易获得,人性决定了高校名、利机制容易导向必然是官僚阶层。因而在行政化突出的高校里,行政事务是学校的主体,教学中心没有凸显,科研被边缘化,学术机构已基本演变成了行政机构,教学、科研只是标签而已。二是大学内部存在行政权力和学术权力的对垒,一种是以行政管理组织结构为网络的行政权力系统,另一种是以教授、专家、学者为核心,以学术组织为主体的学术权力系统。学术权力的产生和培育相对缓慢,其权威的树立需要较长时间,其有效履行的组织保障和制度保障均明显弱于行政权力,经常收到行政权力的压制,这在客观上导致了大学内部管理容易产生“行政化”现象。(3)大学行政化产生的历史原因 教育管理体制,是导致大学行政化的历史原因。新中国成立以后,我国高等教育管理体制主要是照搬“苏联模式“,大学近乎于政府的附属机构,对大学的管理以行政权力为主,大学的办学自主权十分有限。大学内部管理基本上也是”上令下行“的行政管理方式,行政权力决定资源配置、人事安排、绩效评定等,学术权力一直没有发挥应有的作用,教授学者的积极性和创造性受到压抑,从而严重制约了大学的发展和高等教育水平的提升。改革开放以来,政府依然习惯于用行政管理的逻辑和方式来管理大学,大学往往还习惯于依据行政机构的组织结构来设计大学的内部组织,政府与大学还是命令与服从的关系。在很大程度上可以说,当前大学管理中的行政化倾向,仍是计划经济思维和做法的延续。(4)大学行政化产生的现实原因长期以来,由于中国行政部门对高校管理的过多过细,导致高校泛行政化趋向严重。从表面上看,高校泛行政化倾向使中国高等教育质量受到了严重冲击、导致“我们的学校总是培养不出杰出人才“;从深层次上来看,高校泛行政化倾向的严重后果则是损害了大学精神。”学而优则仕”,一些学者、教授非常积极地竞聘行政管理职务,甚至存在一种价值导向,即高校中担任行政职务着具有更高的地位。由于泛行政化倾向使“官本位”思想在高校蔓延的后果是严重的,它使很多人才不能静下心来治学,必然淡化对科学研究的投入。 4.3 市场经济发展背景下高等院校行政化管理存在的问题4.3.1 偏离大学精神取向,损害高校公众形象现代大学制度起源于1809年创办的柏林大学,实践表明,现代大学制度的核心,对外是自主办学,对内是学术自由,崇实求真,以人为本,民主管理等,其核心是为了实现“创新“这一大学精神的归宿。而我国高校普遍用行政思维办学,好大喜功,追求立竿见影的“政绩“,重视显性效果,注重外延发展,忽视内涵建设,从而造成高校普遍非常看重校园面积、学科覆盖面、专业数、博士点数、经费数、论文数、专利数等显性指标,并把这些指标分解到相关部门、院系的目标管理和考核中,在重压之下,高校学术道德、学术诚信问题频发。 为了争取更多的经费,有的高校就盲目扩大学校规模,而为了扩大学校规模就要提高“就业率”。因为“就业率是反映高校组织管理、教育教学各方面办学工作的一项重要指标,要求这一指标与高校的招生计划安排和领导班子考核挂钩。对连续3年本专科初次就业率低于全省平均就业率的高校,控制其专业总数,每增设一个新专业的同时,撤销一个旧专业,引导学校进行专业结构调整”。从而出现“虚假就业率”,损害了高校的公众形象。此外,高等教育行政化带来的招生腐败、学术腐败、财务腐败等教育腐败问题日益严重,高校的公信力持续下降。4.3.2 资源分配官位化,官本位思想严重高校行政化使领导获得更高的行政级别,所以众多高校开始热衷于高校的升级。从学院到大学,从一般本科到重点本科学校,再到“211”、“985”学校,不少大学先后成为“”副部级大学“,其党委书记和校长成为副部级干部。还有很多学校不顾自身的实际情况,增设本科专业、硕士点和博士点。这些做法无疑都强化了高校的官本位意识,严重制约了大学的改革和发展,同时也造成高校间资源分配不均,比如普通学校的财力来源直接与地方经济挂钩,得不到国家更多的财力、物力和人力的支持,学校的办学质量都收到严重影响。高校行政化的同时使得有行政职务的人可以肆意侵占高校的资源,造成学校资源浪费与资源分配不公平。 4.3.3 学术权力行政化,学者权利难以保障 行政权力的泛化必然造成行政权力对学术事务的过多干涉,因此冲突是难免的。虽然系主人通常由学术权威来担任,但他更多的是作为校长在基层行使权力的执行代表;学术委员会、教授委员会等学术组织,大多是作为咨询机构,大部分学术事务仍由行政权力来决定。行政权力的泛化导致了行政人员与学术人员的冲突和对立,学术人员认为行政人员在制定政策时更多的是考虑本群体的利益,教师应有的权利得不到体现。 4.3.4 管理机构膨胀化,内设部门缺乏配合随着高校行政化倾向的不断强化,目前我国高校党政管理机构越来越臃肿,人浮于事的现象愈演愈烈。20世纪80年代初,我国普通高校一般只有1名校长、3名副校长、1名书记、2名副书记,校级领导一共才7名左右,且没有像校长助理之类的职位。近年来,随着高校规模的迅速扩张和相应的机构改革,许多高校没有认真地处理学术权力与行政权力的关系问题,只是对行政权力重新进行拼装组合,学校领导班子也加速扩张。普通高校领导班子的规模一般都要大道10人以上,规模大一点的高校要达到14人甚至更多,处科级干部较多的现象并没有得到有效的遏制,造成有级别的干部越来越多办事效率却越来越低。同时各部门间因沟通不足、利益冲突导致效益低下,浪费学校资源,损害教师及学生利益,影响学校发展。 4.3.5 配套设施不齐全,治理体系不完善高校行政化导致的配套设施不齐全,治理体系不完善,主体体现为:首先,政策法规的制定方面和当地经济社会的发展规划方面对高校的人财物的不稳定投入,造成高校在发展过程中没有稳定长期的人力、财力、物力保障,限制了高校的长足有效发展。其次,政府或教育行政部门“通过招生计划、教学科研项目、学位点、重点学科、重点实验室、基地等名目繁多的建设工程的立项审批,记忆评估、评奖等手段,使政府行政力量介入大学管理的各分方面“,使高校围绕政府的”指挥棒“转,缺乏自主性。最后,缺乏监督,滋生腐败。高校行政化导致高校权力过于集中,管理民主化及权力监督、权力制约难以推行,贪污腐败案不断出现并形成多发局面,评职称、教学科研质量评估、课题攻关等方面的腐败现象也层出不穷。第5章 管办分离:高等院校去行政化改革的基本思路5.1 高等院校去行政化改革的基本目标高校去行政化的基本目标是实行高校的自治化和高校治理的法治化改革,内部事务运行的社会化和市场化改革,实行内部管理体制和方式的去官僚化、民主化和柔性化、人体化改革,建立以“学术自由,教授治学,校长治校,科学管理”为基本特征的现代大学制度。5.2 管办分离视角下高等