毕业论文城乡义务教育均衡发展的转移支付研究.doc

东北财经大学网络教育本科毕业论文城乡义务教育均衡发展的转移支付研究 以南宁市兴宁区为例作 者学籍批次0809学习中心广东潮阳奥鹏学习中心13VIP层 次专升本专 业行政管理指导教师内 容 摘 要我国城乡义务教育的发展存在着严重不平衡态势，将会带来严重的社会负面效应，可是农村基层政府由于受到财力制约无法满足农村义务教育发展的需要，财政转移支付是解决城乡义务教育发展不均衡的重要手段，因此，必须要完善的义务教育财政转移支付制度，以保证国家和省级政府增加的义务教育经费更多的向农村义务教育倾斜，促使城乡义务教育均衡地发展。本文运用文献分析法和调查法，对南宁市兴宁区城乡义务教育在财政差距进行研究，通过财政转移支付对南宁市兴宁区城乡义务教育均衡发展所发挥的作用进行理论和实证分析，指出现行的财政转移支付在义务教育的发展上发挥了非常显著的作用，对城乡义务教育均衡发展也有一定的作用。可是由于财政转移支付在城乡义务教育经费配置上没有明确的规定，在实现城乡义务教育均衡发展目标尚存在明显的缺陷。为此，论文提出了要考虑地区差异，选择适合的财政转移支付形式，发挥此项制度的强大作用，建立独立的教育财政预算，在此基础上还要建立均衡化的拨款制度，以确保教育投入向农村义务教育倾斜，缩小城乡之间的差距，所有这些都需要完善的评价和监督机制予以保障。关键词：城乡，义务教育均衡发展，财政转移支付 目 录一、引言1二、概念的界定1(一)教育均衡方面的概念1(二)财政转移支付方面的概念2三、理论基础2(一)义务教育均衡发展内涵的梳理2(二)城乡义务教育均衡发展的现状3(三)促进城乡义务教育均衡发展的对策3(四)义务教育财政转移支付制度的基本认识4(五)义务教育财政转移支付制度的实施5四、兴宁区义务教育财政转移支付的现状及问题6(一)兴宁区义务教育财政转移支付的现状6(二)兴宁区义务教育财政转移支付的缺陷7五、对策与建议9(一)建立独立的义务教育财政10(二)采取合适的义务教育财政转移支付形式12(三)建立均衡化的拨款制度15(四)加强基层政府对义务教育责任的监督机制建设16参考文献18城乡义务教育均衡发展的转移支付研究 以南宁市兴宁区为例一、 引言2000年中国政府宣布已经基本普及了九年义务教育，到2004年，全国实现“两基”的地区人口覆盖率达93. 696，小学学龄儿童入学率达到98. 95%，己经基本解决了所有人“有学上”的问题。1但是有一个事实不容回避，即义务教育资源在城乡之间、区域之间的分布表现出明显的不均衡，身处不同的地区、城乡学校的学生所享受的教育资源差距过大，并且这种差距至今没有缩小的迹象，至少没有明显缩小的趋势，这一现象己经引起了广泛的社会关注。2005年南宁市区划调整后，原岂宁县三个乡镇38所农村中小学并入兴宁区，使兴宁区从一个以城市学校为主的城区变成了以农村学校为主的城区，农村学校数占学校总数的75. 9%，农村学校学生数占学生总数的60. 4%。这种情况在南宁市其它的城区也如此，这时候的南宁市不再仅仅是市区了，还包括了乡镇也即是在本研究中所界定的农村。本研究所选取的研究对象兴宁区正是一个覆盖市区和农村典型的城区，由于历史的现实，城市与农村义务教育的发展上存在着巨大的落差，如何达到均衡发展的目标，正是这些城区所面临的重大问题。对于此类问题尽管国家出台一些相关政策，但从对相关研究资料分析表明，现有的政策和措施尚不能有效地解决这个问题。本研究的目的就是在以往研究成果的基础上，结合兴宁区的实际情况从经济学、社会学和管理学的视角，去分析城区在城乡实现义务教育均衡发展的过程存在哪些问题，可以采取哪些措施去解决这些问题。尽管由于本人能力和资源的制约，所研究的方法、深度和效果上有限，但也是对这一重大问题的研究进行一些探索和尝试，为解决问题添砖加瓦。二、概念的界定(一)教育均衡方面的概念 1.义务教育均衡发展从法律层面的理解:义务教育均衡发展指的是在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件投入(校舍、设施、办学经费)方面，实现国家(含地区)内投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城乡之间、地区之间初步实现居民之间义务教育权利平等、公民发展权力起点公平。3从经济学层面的理解:义务教育均衡发展是指“在平等原则的支配下，教育机构、适龄儿童与少年在教育活动中平等待遇的实现(包括建立和完善确保其实际操作的教育政策和法律制度)，其最根本的要求就是在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对平衡，并最终落实在人民对教育资源的支配和使用上”。2.“城乡”的界定教育的统计资料大多将“城乡”分为“城市”、“县镇”和“农村”三类。考虑到县镇所属学校对辖区内乃至周边地区的农业户籍人口也是开放的，以及县一级是高中阶段教育的整体学区，本文所言“城乡”中的“乡”包括县镇和乡村两个部分，指乡镇及以下的整个农村地区，而“城”则是指城市本身及其城区。3.城乡义务教育均衡发展在对义务教育均衡发展的定义理解和对城乡界定的基础上，确定本论文所指的城乡义务教育均衡发展是指在一个区域内政府提供在义务教育阶段发展所需要的硬件投入(校舍、设施、办学经费)方面，实现城乡间投入的相对均衡，并在此基础上实现办学条件的均衡化，在城市和农村之间初步实现居民之间义务教育权利的平等、公民发展权力的起点公平。其核心是追求城乡之间教育资源配置的公平性、合理性，教育资源的配置是最基础的。 (二)财政转移支付方面的概念 1.财政转移支付财政转移支付是指政府或企业的一种不以取得商品和劳务作为补偿的支出，转移支付分为政府的转移支付和企业的转移支付。政府的财政转移支付是指中央政府为实现某一目的，将其部分财政资金单方面无偿地转让给地方政府发生的支出，也有地方政府通过中央政府向其他地方横向转移支付。政府的财政转移支付款项主要来源于国家税收，是收入再分配的一种形式。某些转移支付具有调节总需求与部供给的关系和稳定社会经济的作用。 3 2.义务教育财政转移支付义务教育财政转移支付是指上级政府根据下级政府在其管理所辖地区内提供义务教育时所产生的财政缺口，对下级政府给予的用于义务教育发展的财政补贴. 三、理论基础通过对相关资料的搜索与筛选，发现无论是对教育均衡的研究还是对财政转移支付制度的研究，成果甚多，而以城乡义务教育发展为背景，进行财政分析且通过量化的方法专门研究如何充分地发挥财政支付作用的研究不多，下面将所搜集到的文献资料进行一个简单的梳理。(一)义务教育均衡发展内涵的梳理教育的均衡发展成为国家发展的重大命题，对于“均衡发展”的理解引起广大学者的关注和兴趣，在对“均衡发展”内涵的研究上提出了很多的观点。1.概念的理解瞿博从“均衡”的词源出发对其作了界定，教育均衡发展是人们相对于目前现实存在的教育需求与供给不均衡而提出的教育发展的美好理想。于建福从法律的角度提出了教育均衡发展概念，是指通过法律法规确保给公民或未来公民以同等的受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配而提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。 2.内涵的理解田芬在博士论文中，对均衡的内涵进行分析，均衡描述的是一种和谐的比例关系。杨昌江认为教育均衡发展，在我国是一个新的概念，它既是一种全新的教育思想，一种期望达到的教育发展的新境界，也是指导教育改革发展创新的一种全新的、科学的教育发展观。谢泽源，王小清指出义务教育均衡发展主要应关注办学条件的标准化问题。(二)城乡义务教育均衡发展的现状由于经济发展水平的不同，我国义务教育财力资源配置上存在着结构性偏差，突出表现在城市与农村之间。41.义务教育生均教育经费的城乡差异分析马佳宏在研究中发现，从全国总体上看，以2001-2003年的数据为证，我国普通小学和初中的生均教育经费城乡差异明显，小学生均教育经费城乡差异的缩小趋势不稳定，偏差较大，全国普通初中生均教育经费的城乡差异整体上也呈缩小趋势，但缩小的幅度不是很大，且缩小趋势很不稳定。栗玉香通过对中国教育经费统计年鉴(1999-2004年)的分析，也得出了相似的结论。朱迎春、周志刚指出义务教育阶段教育投入城乡分配极不均衡，农村中小学教育投入只分别占到总投入的30. 06%和60. 36%，生均经费的比较更反映出城乡差距的显著，农村的中小学生均教育经费远远低于全国平均水平。2.义务教育生均预算内教育经费的城乡差异分析在生均预算内教育经费的比较上，结果与生均教育经费差不多，总体上呈缩小趋势，但这种缩小趋势比较缓慢，且不稳定。3.生均预算内公用经费配置的城乡偏差义务教育生均预算内公用经费配置的城乡偏差也就是指政府对农村中小学生均公用经费的投入与城市中小学的差异。这一指标最能反映城乡之间教育财力的配置差异问题。因为计算的口径越小、越精确，反映的问题也就越明显。马佳宏(2006)的调查显示政府对农村普通小学生与城市普通小学生均公用经费投入的差异尽管在减小，但还是存在很明显差距。(三)促进城乡义务教育均衡发展的对策缩小城乡教育差距不仅是处于弱势地位的农村人的追求，也应该是全体国民义不容辞的社会责任，它需要在公共政策和社会政策领域作出全面而深刻的调整。1.在义务教育投入的立法方面有的学者建议制定义务教育投入法，根据不同地区的经济发展水平制定义务教育投入的地区标准和全国任何地区必须达到的最低标准，对不能达到标准的地方政府以及克扣、挪用、拼占、拖欠义务教育经费的行为依法追究其法律责任。谢光灵等人指出，统筹城乡教育和振兴农村教育，政府是关键，必须要建立健全的农村教育工作的政府责任制。2.在义务教育投入的财政体制方面鲍传友(2005)提出要构建新的义务教育财政体制，保证教育财政资源公平分配。栗玉香(2006)指出落实国家义务教育财政“低保”政策，明确中央政府财政支持的重点，实现义务教育财政均衡的“长效机制”，而且在同一区内，以学生数为标准，实行义务教育均等化拨款制度。中国民主促进会上海市委员会课题组的研究对义务教育均衡发展提出相应的对策，通过发放“教育券”资助学生接受义务教育，逐步将转移支付资金主要用于软件的改善。谢光灵等人(2004)的观点是加大经费的转移支付力度，切实有效地解决教育债务问题，还要采取多种途径增加经费供给。3.执行层面的对策谢泽源、王小清从现代远程教育发展的途径提出实现城乡义务教育均衡发展的思路，通过现代教育信息技术的普及和提高，消除城乡差距对义务教育所带来的非均衡。有的学者把限制规模扩张，规范招生行为，规范收费行为作为缓解城乡义务教育差距拉大的策略。程方平在对北京海淀区教育均衡问题调查研究的基础上，提出解决的对策，要加强相关的宏观管理和临近督导，建立教育均衡发展系数，建立科学、公正、合理的评价基准。马晓强、刘芳对于如何实施区域基础教育均衡发展评估设计了一套评价的体系，确定了评价的指标，并提出了相应的评估技术和方法。(四)义务教育财政转移支付制度的基本认识教育财政转移支付制度是上级政府为确保各地区之间教育支出和教育发展水平大体平衡将自己的财政资金转作下级政府教育收入来源的一种经费援助制度。1.理论基础财政转移支付有两个理论基础:一是公共经济理论，二是财政学理论。义务教育财政转移支付制度是建立在财政联邦主义理论基础上的，财政联邦主义主要用于指导和处理多级政府间财力和财权关系。王琼芝、田汉族等人同样以公共产品理论作为义务教育财政转移支付制度的理论依据，也考虑了经济发展的非均衡理论，为了满足贫困地区享受到最基本的公共服务，必须对贫困地区进行补助。2.义务教育财政转移支付的目标常万新、黄育云认为政府间的财政转移支付的主要目的是为了解决财政不平衡问题。财政转移支付是为了解决中央政府与地方政府间的纵向财政失衡和地方间财政失衡问题而做出的一种制度安排，教育财政转移支付是财政转移支付一部分。王善迈、袁连生(2002)提出我国义务教育财政转移支付制度的基本目标是保证经济落后地区普及九年义务教育的资金供给和促进义务教育的均衡发展。义务教育财政转移支付的直接目的是为了解决地区间义务教育财政的不平衡问题。从更深层次来看，其最终目的是追求义务教育的公平和效益，促进地区间义务教育均衡发展。3.义务教育财政转移支付的类型、模式和特征教育转移支付资金的不同用途，可将转移支付分为一般性转移支付资金和专项转移支付资金。王善迈和袁连生根据转移支付的目标，将义务教育财政转移支付的模型可分为两种:总额比例补助模型和分项补助模型，并对其计算公式进行了介绍。与王善迈等的研究一样，吴春山和龚经海(2003)也认为以县为单位进行义务教育经费供求测算，在此基础上进行财政转移支付，是我国义务教育财政转移支付制度的可行模式。司晓宏和王华(2006)在综合王善迈、袁连生等人研究的基础上提出了自己的模式设计思路:(1)义务教育转移支付模型;(2)义务教育标准支出模型;(3)义务教育标准收入模型;(4)激励系数模型。财政部教科文司、教育部财务司、上海财经大学公共政策研究中心课题组对2002年度国家社科基金重点课题的研究中，根据中央、省和县三级政府分担资金的方案上，参考国外经验提出了一套农村义务教育转移支付的模式。(五)义务教育财政转移支付制度的实施1.中国义务教育财政转移支付的现状宋超在研究中指出义务教育财政转移支付的具体数额只有通过查各地区预决算的本子才能知道，并没有象专项义务教育转移支付一样单位反映。专项转移支付有“国家贫困地区义务教育工程”专款和“义务教育危房改造教育工程”专款。2.义务教育财政转移支付制度的不足现行的财政转移支付制度本身也存在难以克服的缺陷，转移支付资金在一定时期内相对固定，而农村义务教育却有增长的法定要求，且要快于财政支出增长速度(范先佐，2006 ) 。还有学者指出了义务教育财政转移的专项转移支付量少面窄，多为一次性投入，不能缩小地区间经常性经费差距，而且这项制度缺乏规范化管理和监督机制，义务教育转移支付被挪用、截留。另外，挤出效应问题也是财政转移支付中一个必须考虑的问题，即当中央与省级加大转移支付力度的同时，如何保证县级政府不降低其财政投入的努力程度。3.义务教育财政转移支付制度的完善财政转移支付制度被众多学者认为是解决农村义务教育经费缺口的一个重要的有效途径，因此，完善财政转移支付制度成为研究的热点问题。5(1)规范财政转移支付制度。科学地测算义务教育的最低经费需求和财政负担能力，根据测算结果制定合理的标准，使财政转移支付成为解决农村义务教育经费缺口的主要、经常性的途径(褚萍，梁万泉，2006)。袁连生(2001)建议实行分级测算方式，按标准公式采用因素法测算经费需求和财政负担能力，逐级将差额部分通过转移支付的方式给予补充，将义务教育财政转移支付从一般性总转移支付中分离出来，从而规范这项制度。郭睿等人的文章也提到了运用科学的方法设计数学模型，计算出义务教育的供需差额，确定各级政府的义务教育财政责任来规范义务教育财政转移支付制度。实施义务教育财政的转移支付过程中还应该规范其基本项目，包括将这些项目细化、固定化，以避免财政转移支付的随意性和不规范性。明另外，建立义务教育转移支付的监督机制，防止转移支付被挪用。(2)加大中央及省级政府义务教育财政转移支付力度。我国一些学者都认为，中央财政转移支付的比重过小，加大中央政府财政的转移支付力度是首要的。有的学者强调，向中西部倾斜，这是缩小东、中、西部地区间、省际间差距的最有力的杠杆和现实选择。有学者提出，调整一般性转移支付的结构，提高过渡期转移支付比例，降低税收返还比例。同时，扩大专项转移支付规模，增加人员经费等固定支出，把目前一次性投入逐步变为稳定的经常性经费投入，对配套性补助要重新设计配套比例，使之与各级政府的财力相匹配(褚萍等，2006)。王善迈等人(2003)参照发达国家义务教育发展的经验，指出要建立县级义务教育收支缺口弥补的责任制度，对县级政府无力负担的义务教育经费需求，上级政府应该足额弥补，并列入各自的预算，地、省、中央要明确分担的责任，其中，省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。(3)构建独立的义务教育财政。从上世纪90年代开始，王善迈等学者就一直呼吁我国义务教育财政项目预算单列。农村税费改革后，有学者提出了改革义务教育税系来建立独立型的义务教育财政的建议，有两个选择:一是指定某一种税专门用于教育;二是开征新的教育税专门用于教育。但是在当前全国总体税负偏高、减轻农村负担的大环境下，开征新的税种用于教育似乎不大可行，所以专门指定某一税种用于教育应该是一个不错的选择。四、兴宁区义务教育财政转移支付的现状及问题兴宁区是南宁市老城区，也是南宁市最繁华的商业中心。自2001年来，城区区划几经调整，2005年兴宁县撤并，其四塘镇、五塘镇、昆仑镇划归兴宁区管辖，安宁办事处划归西乡塘区管辖。目前，兴宁区辖三塘镇、五塘镇和昆仑镇3个镇和民生、朝阳2个街道办事处，有37个村委会，34个社区，面积751平方公里，居住着汉、壮、侗、苗、瑶等16个民族，人口32.5万(其中农业人口占42.6%)。义务教育财政转移支付的直接目的是为了解决地区间义务教育财政的不平衡问题，从更深层次来看，其最终目的是追求义务教育的公平和效益，促进地区间义务教育均衡发展。(一)兴宁区义务教育财政转移支付的现状广西属于经济欠发达的西部地区，由于经济、历史、地理等多方面因素影响，各级财政比较困难，近年来，尽管中央财政对我区的转移支付力度不断加大，增强了我区的财政保障能力，在一定程度上缓解了我区的财政困难，促进了全区教育的发展，但与其它的省市相比较，广西所获得的支助远远不够。2004年全部中央转移支付的分配中，广西获得800元/人左右，而全国平均水平为人均 1117元，相差甚大，仅比河南(646元/人，全国最低)和安徽高，与最高的上海(5079元/人)相差6倍多。而在中央专项转移支付方面，广西获得中央专项转移支付180元/人，低于全国平均水平249元/人，与西部288元/人的平均水平差距更是超过了100元。为了贯彻国家“两免一补”的政策，广西从2006年春季学期起，对全区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费。免除学杂费的补助标准，按农村地区小学65元/生/学期、县镇小学80元/生/学期、农村地区初中90元/生.学期、县镇初中105元/生.学期核定。在免除学杂费的同时，逐步提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。2006年，落实广西制订的农村中小学预算内公用经费拨款标准:小学10元/生.年、初中15元/生.年，全区投入专项经费15.9亿元。作为广西首府的南宁市，相对广西其它的市县，经济状况比较良好，近来在教育的投入上也体现了市政府很高的努力程度，从2004-2006年，南宁市政府连续在教育的财政投入分别为11.60亿元、12.09亿元和14.15亿元。2006年南宁市获得上级政府的税费改革转移支付数额为28802. 21万元，兴宁区作为南宁市所辖的六县六区中的一个城区，获得了622万元，在所有的县、城区中数量最低。在义务教育方面，兴宁区近年来所获得的财政转移支付数量也较低，具体的数据如表1所示。表1 南宁市兴宁区各年义务教育教育财政转移支付情况(二)兴宁区义务教育财政转移支付的缺陷义务教育财政转移支付的直接目的是为了解决地区间义务教育财政的不平衡问题，然而现行的义务教育财政转移支付制度在实施中却反映出一些缺陷，这些缺陷使义务教育财政转移支付制度实施过程与它的目标之间出现了较大的差距，因而让这个制度在实施中的效果大打折扣。其缺陷表现在如下几个方面。1.转移支付的目标不明确财政转移支付的目标是非常明确的，就是要缩小地区间的差异，使各地能享受到水平相对均等的公共服务，然而在现行的转移支付实施中，这个目标却没有得到很好的体现，在2004年我国各项转移支付对经济指标关系分析的研究中说明了这一点(见表3)。表2 2004年中国各项转移支付与经济指标的关系表2显示了省级层次上，人均均等化转移支付与反映省级财政能力和财政需要的指标之间的相关性。人均转移支付与省人均国内生产总值(经济增加值)、省人均财政收入呈现出负相关关系。人均转移支付与省人均财政支出、省失业率呈现出正相关关系。但数值较低，说明相关性不强。表4清楚地描述了人均均等化转移支付与各个选定经济变量之间的相关性。表3显示了反映分配不平等的基尼系数(Gini)，该指标显示，转移支付对省级财政收入的均等化效果并不明显(基尼系数仅从0.365减少到0.351) 。均等化效应不强主要应该归因于均等化转移支付的量小。均等化转移支付仅占全部中央转移支付的7.3%，全国人均均等化转移支付仅为2元。因此，均等化转移支付的再分配效应井不显著。表3 2004年中国中央财政转移支付的均等化效应现行转移支付保留了原体制性转移支付特征，不利于区域间差距的缩小。现行的转移支付保留了维持既得利益的体制性转移支付，其中的两税返回与税收收入的增长挂钩，实际上起到了逆向调节的作用，不利于区域间差距的缩小，偏离了均等化目标。2005年体制性转移支付4143亿元，占整个中央转移支付的36%，高于财力性转移支付，也高于专项转移支付。受制于经济发展水平，越是经济不发达的地区，体制性补助就越少。同样，在义务教育财政转移支付的实施中也体现出了类似的问题，专项转移支付分为无限额配套补助、有限额配套补助、非配套补助三种形式，其目的是通过差别对待的方式解决教育发展中鱼需解决的问题。可是，义务教育财政转移支付的数额过小，对于教育发展所需来讲，根本就是杯水车薪，南宁市兴宁区2005年中央农村税费改革转移支付资金对义务教育的专项转移支付仅为38万元，分摊到兴宁区每个学生身上不到20元，2006-2007年以后有较大幅度的提高，分别是人均85元和118元，可是与农村义务教育沉重的债务相比较，仍然显得微不足道。更何况目前的实际做法是大多数专项教育转移支付仅采用限额配套补助的单一形式，这种方式要求接受补助的地方政府必须筹集到一定比例的配套款项才能得到上级政府的资金，这对具有一定财政实力的地区较为有益，而对于财政极为匾乏的贫困地区则相当不利，其结果不仅难以使专项转移支付资金配置到最急需的地方，而且还助长了一些地方四处寻租、弄虚作假的行为。2.政府级次过多转移支付关系理不顺专款应是为了特定的政策目标而设置的，但目前中央补助地方的部分专款在内容上交叉重复，管理部门不一，影响了中央专项转移支付资金发挥整体效益。另有部分专款己失去原意，偏离政策目标。一是项目交叉专款重复。2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元。上述资金从中央分配到各省后，也由不同的部门管理。如某省2005年中央专款补助中，有12类交叉重复，均涉及多项专款，最多达10项，管理部门最多达4个。如:用于改善中小学办学条件的专款包括中央民族教育补助专款、国家贫困地区义务教育(中小学)工程专款、农村寄宿制学校建设国债资金等10项共6.80亿元，这些专款分别由教育部、财政部和发改委等3个部门安排资金。上述交叉重复的专款不仅不利于发挥中央专项资金的整体效益，还导致地方有关部门重复申报同一项目的问题。二是部分专款失去原意，偏离政策目标。3.转移支付一般补助过少，专项补助过多一般性转移支付的规模偏小，调节财力均等化的作用有限。这实际上是弱化了地方政府的财政自主权。2005年，一般性转移支付1120亿元，仅占整个中央转移支付的9.8%，调整工资性转移支付、农村税费改革转移支付、取消农业特产税降低农业税税率转移支付等三项1654亿元，占整个中央转移支付的14%,占财力性转移支付的43%。同时，上述三项补助是为了配合中央的宏观政策，对地方因政策性因素减收的财力性补偿，带有专项的性质，下达地方后，地方政府无权灵活使用而必须专款专用，不能增加地方政府的可支配财力。而且，在专项转移支付中，转移支付补助种类过多资金总额过少，专项转移支付本是中央政府为了实现特定的政策目标对地方的专项拨款，但目前的专项转移支付几乎涵盖了所有的支出科目，2005年中央专项拨款多达239种，总量达3517亿元，占中央转移支付的31%。部分中央专款在层层分配过程中既“散”且“小”。2005年，中央按项目分配的专项转移支付具体分配到44149个项目，其中10万元以下的项目8825个，平均每项4. 36万元。由于我国现阶段专项补助缺乏科学的依据和严格的程序，分配过程中存在一定的随意性，容易诱发“跑部钱进”等腐败现象。64.专款分配还不够科学，公开性和透明度不足。在项目确定上，通常的做法是上级政府根据总体发展目标和规划来确定重点工程项目，这导致教育专项资金总是依据上级政府的政策而定，而并非根据各地区堕须解决的实际问题来考量，容易造成上级政府厘定的目标与地方教育的实际需求不相符合。在补助数额上，理应依据各地的经济状况、财政能力和教育发展水平等因素实施积极差别对待，即对财力充足、教育发展水平较高的地区应少补助或不补助，而对财力薄弱、教育发展水平较低的地区应加大补助。但现实的状况是受基数因素和人为因素影响很大，主观随意性较强，如此的操作方法势必影响义务教育专项转移支付资金配置的科学性和使用的有效性。2005年中央补助地方的239种专款中，有65种没有管理办法或管理办法没有公开，各省难以了解款是如何分配的以及分配的标准。各省只能从指标文件中了解本地区获得了多少专款，但不知道其他各省分配了多少。此外，一些地方还存在专款不请而获的状况。义务教育财政转移支付在计算上还存在一些问题，计算上仍采用基数法。不论是义务教育的一般性转移支付还是专项转移支付，大部分资金仍然采用基数法进行分配，尤其是对一些能够适用因素法进行设计、计算、分配的项目，仍然采用基数法，这种维持既得利益的做法势必会在项目资金的规模、分配等方面出现一些问题。五、对策与建议毫无疑问，财政转移支付制度在城乡义务教育均衡发展中发挥了积极的作用。可是，即使成绩显著也难以掩盖义务教育财政支付制度缺乏科学的规范、计算标准所带来的尴尬，依靠某个政府部门领导的认识和主观意志来对农村义务教育进行经费的划拨，这种做法本身是不可取的，没有长效性。因此，中央应如何对省，省如何对地、县，地、县又如何对乡实施义务教育转移支付，至今为止，尚缺乏一套科学、规范的完整测算与转移方案。因而，在城乡义务教育均衡发展成为时代急切需要的情况下，完善义务教育财政转移支付制度是政府当前最为紧迫的工作任务之一。本论文在对南宁市兴宁区城乡义务教育均衡发展研究的基础上，对此提高一些粗浅的建议。(一)建立独立的义务教育财政应该将一般性教育财政转移支付透明化，从一般性财政转移支付中独立出来。根据财政出去事权的划分，基础教育的责任完全在区县政府，这对经济发展程度较低的区县而言，则面临着财力不足的困境和到底是发展教育还是投资其他经济基础设施的两难选择。鉴于基础教育是重要地位，接受基本需求返还的区县十分有必要将教育部门上的份额独立出来，更好地投资于教育。1.义务教育经费预算单列在当前世界范围内，教育财政呈现出混合型和独立型两种，我国采用的混合型的教育财政。这种类型在我国当前的缺陷在于财政拨款尚缺乏科学、固定的机制，拨款数额、时间往往在一定程度上随领导的个人好恶而变，在义务教育经费极度匾乏的同时存在被大量挪用、侵占的行为，此外拨款的行为也缺乏法制监督。义务教育经费预算单列，是保证义务教育财政转移支付资金的基础。教育法要求:“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”中央、省、地三级政府，基本不直接举办义务教育，在其本级预算中，单列的义务教育经费主要是对下级的转移支付金额。在对南宁市兴宁区一般性义务教育财政转移支付现状进行研究时发现，由于一般性义务教育转移支付资金和其他义务教育资金一并构成了教育事业费支出项目，其数额只有通过查各城区预决算的本子才能知道，并没有像专项义务教育转移支付一样单独反映，给数据分析带来极大的困难，甚至没有办法知道城区义务教育的一般性财政转移支付的具体数值。7教育在国家发展中处于优先发展的战略地位，兴宁区要优先发展高标准、高质量的基础教育，而且要使义务教育的发展达到城乡都是高标准、高质量，缩小城乡乙间、校际之间的差距，以杜绝择校现象、高收费乱收费等目前屡禁不止的问题。要实现这些目标，增加教育投入是关键，根据财政支出事权的划分，义务教育的责任主要在城区。从目前兴宁区的发展现状来看，城区政府尽管在财政收入有了较为明显的提高，但也面临着基础设施建设的发展需求快速增长，财政依然处于一个比较紧张的状态。如果义务教育的经费不单列，很可能在经费的划拨或者使用过程中，由于受到基层政府近期利益的影响，被挪用、截留或者挤占，使用本来就捉襟见肘的义务教育经费更加短缺。兴宁区政府近年进一步加大对农村教育的投入，农村学校的教育水平得到了较快地提升，城乡教育均衡发展的目标在不断接近。在本级财政、中央和上级转移支付的经费划拨上，给予农村义务教育较大的倾斜，并在发展规划中，计划用2-3年时间，集中财力，抓好农村学校的基本建设，重点是抓好寄宿制学校的教学楼、学生宿舍和食堂建设，为农村孩子创造更优良的教育环境，如今年计划投资934万元，安排农村建设项目14个，计划投资107万元，安排农村校舍小维修项目27个。另外还要实施农村学校教师的“安居工程”，帮助农村教师解决住房问题，让他们有最基本的生活条件，解除他们的后顾之忧。这些都显示出了兴宁区政府在城乡义务教育均衡发展方面的决心。可是像这种缺乏长效机制和稳定制度的做法会不会因为城区领导更换而受到影响呢?而且这些资金安排的依据和标准是什么呢?因此，兴宁区在义务教育经费这块应建立独立的教育财政支出项目，以保证经费真正投入到义务教育的发展当中。在一般性财政转移支付中将义务教育项目独立出来，实行独立结算制度，以减少挪用、截留的现象。对于专项转移支付，区政府应有专门机构、明确的工作方案，并制定严格的标准和程序，确保资助资金落实到位。2.确定各级财政支出及上级一般性财政转移支付资金中义务教育经费的比例我国目前的财政只规定了各级政府的税收提成比例，而对各级政府的事权及相应承担的财政却没的明确的规定，即如何分钱方面有规定，但如何花钱却没有明确的规定。县以上政府一般不直接举办义务教育，没有义务教育预算支出。但在向下级政府进行财政转移支付时，包含了义务教育经费需求。在一般性转移支付资金中，可按一定比例分离出义务教育经费，要求接受资金的下级政府用于义务教育。这样做的目的，是防止下级政府将上级财政转移支付资金用于并不急需的方面。在研究中发现，城区政府对城乡义务教育的学校分配中央或上级政府专项转移支付的时候并没有一个严格的标准和预算，而是根据各学校的申请，酌情给予配置，带有很大的随意性(见表4) 。表4 2005-2007年兴宁区中央农村税费改革转移支付资金支出情况在实施专项转移支付过程中，由于中央和上级政府没有明确的需求信息，在确定数量时就会依据经验随意做了决定。城区政府在获得这笔专项转移支付没有明确规定使用去向的经费，使用过程中，常常会将大部分投入经济基础设施建设。划归义务教育的转移支付在使用时，由于数量不足，平均分配对整个城区义务教育发展起不了太大作用，因此，在使用时也是随意较大，尽管按照相关政策，要向农村学校倾斜，兴宁区政府对专项转移支付的使用体现这政策的要求，享受到中央农村税费改革转移支付资金都是农村的学校，但其使用的随意性其中也有很明显的反映。对教育专项资金拨付进行科学的论证，并提高使用效率，根据各地区基础教育发展的实际困难来确定教育专项资金的用途，“至下而上”，即由学校将学校发展对资金的需求进行预算，上报当地教育主管部门，教育行政部门进行审查核实，将所有学校的情况汇总，结合当前实际情况和未来发展规划来确定项目，然后报上级部门批准，而不是由政府确定某项工程后由各城区(县)报项目。上一级政府根据地方教育部门的经费测算，对地方政府的财政能力进行评估，确定转移支付的比例，而且对一般性的转移支付也应作出相应义务教育责任的要求，明确规定农村义务教育所应享受的份额。至于专项转移支付更不说，要明确城乡之间的分配原则及比例，相关具体的比例在测算好基本标准后，再按标准与实现均衡发展所需之间的缺口进行计算。(二)采取合适的义务教育财政转移支付形式根据义务教育财政转移支付的形式所产生的经济效应，对于不同地区选择相匹配的形式，才能通过财政转移支付这个杠杆，调动中央、省级和基层政府对义务教育的责任心。所以，在实施城乡义务教育均衡发展的财政转移支付方式的选择时，应当评估所在城区(县)的财政能力和发展潜力，以确定转移支付的比例及标准。如果采用一般性转移支付，可以整体提高农村的福利，当然也包括义务教育，可是以国家现有的财力水平，要将农村福利的水平整体提高到与城市相当是不现实的，而一般性转移支付不能保证政府愿意将上级的财政转移支付投入到义务教育中提高农村义务教育的发展水平。也就是说，农村即便对优质的义务教育有强烈的需要，愿意承担其发展所需要成本，也是心有余而力不足的。8按照采用非配套性的义务教育财政专项转移支付所产生的效应，与等额的一般性转移支付相比，地方居民的福利水平有所下降，可以保证义务教育获得较为充足的财政投入，甚至可能会出现义务教育供给过剩的情况。然而，就我国现实情况来看，既然财力有限，那么就要在发展方向做出选择，切实贯彻教育优先发展的政策，以专项转移支付的方式增加农村义务教育的财政，以提高农村义务教育的质量，缩小与城市之间的差距。那会不会出现供给过剩呢?就我国城乡之间发展差异的现实，现有财政转移支付的数额只有不足，而不可能出现过剩。配套性的义务教育专项转移支付与非配套性专项义务教育转移支付区别在于，地方政府需要提供一笔相应的配套资金，其所产生的效应是义务教育的财政投入会明显增加，对于改善农村的义务教育发展将会起到相当显著的效果。问题在于，需要地方政府在财力紧张的情况下，提供配套资金，就不得不减少其他方面的支出，这无疑会使地方政府的积极性大大削弱，这反而会降低这种类型转移支付的作用发挥。理论上，采用非配套性的义务教育财政专项转移支付无疑是缩小城乡差距，实现城乡义务教育均衡发展最佳的选择类型。如图1中，农村要享受与城市相同数量(质量)QE的义务教育，需要多付出的费用等于PB-Pa，通过专项财政转移支付，由中央和省级政府按一定的比例来消解这些成本，以减少基层政府的财政压力，也调动基层政府的积极性。具体的实施过程如何开展，不妨借鉴美国的一些经验。图1 公共产品供给的局部均衡美国是联邦制的国家，地区之间的差异也很明显，州政府在缩小学区之间差异所采用的措施有三种模式:最低标准模式、机会均等模式和完全均等模式。39最低标准模式是州政府为每一个学区提供一个最低标准的教育，设计的转移支付方式有基础拨款方式和补助拨款方式两种。这种模式在我国具有一定的理论价值，可是，