嘉兴市“两分两换”的现状分析及对策研究论文.doc

嘉兴市“两分两换”的现状分析及对策研究一、引言由于历史等原因，土地问题一直是制约我国社会经济发展的重要原因之一。新中国成立后，土地改革在重重困难中不断探索新的思路和解决办法，但是，深层次的问题和矛盾始终是困扰我们发展的拦路虎。国务院下发的关于深化改革严格土地管理的决定、关于加强土地调控有关问题的通知、国务院关于促进节约集约用地的通知，其出发点都是通过集约节约利用土地，拓展发展空间，推进工业化、城市化和农业、农村现代化，保障农民利益。2008年10月，中共十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，决定指出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”。2008年6月，嘉兴市政府六届16次常务会通过了嘉兴市开展统筹城乡综合配套改革试点的实施意见和关于开展节约集约用地试点加快农村新社区建设的若干意见，要求积极开展“两分两换”工作。嘉兴针对“两分两换”试点和扩面工作，陆续推出关于开展节约集约用地加快农村新社区建设的若干意见、关于印发完善市区支持现代新农村建设的若干政策意见的通知。强调要“统筹城乡发展，支持土地置换流转，积极支持农村土地流转和农村宅基地、承包地两分两换试点”。所谓“两分两换”，是指宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。土地流转后，农民凡是非农就业的，3年内必须实现养老保险的全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险的待遇。二、浙江省土地流转现状浙江省作为我国经济较为发达的省份，在土地流转上做了积极的探索。全省农村土地承包经营权流转从最初萌芽状态发展到现在颇具规模，经历了一个曲折的发展历程。最初的土地流转始于20世纪80年代，大致可以分成四个阶段。一是19801986年孕育起步阶段。上世纪80年代初农村全面实行家庭联产承包责任制，农民获得了生产自主权，同时，国家提高粮食收购价，各地开始鼓励农户承包荒芜地、低洼地、偏远地等田地从事规模经营。农民的主业和主要收入来源都是农业生产，实现人尽其力，地尽其力。二是19871997年快速推进阶段。随着乡镇企业的蓬勃发展，农业劳动力加速向二、三产业转移，为推进土地适度规模经营创造了条件，同时，由于种粮效益比较低，有的农户放弃土地承包经营权，有的倒贴租金转包土地，一些地方出现土地弃耕抛荒现象。为稳定粮食生产，1988年省政府出台关于经济发达地区推进土地适度规模经营的若干政策规定，1994年省委下发了关于发展粮田适度规模经营的决定，出台了提供补农资金、实行贷款倾斜、上门收购粮食等11条扶持政策。以政策性因素推动为主要特征的土地流转，催生出一大批种粮规模经营大户。三是19982001年调整回落阶段。适逢农业结构调整、发展效益农业和粮食流通体制市场化改革，粮食生产由指令性定购向自愿合同订单转变，农民能够自主决定种植经济效益高的作物，土地的使用价值逐步回升，加上农村土地承包法的颁布实施，农地流转价格上升，使原本凭借土地低使用成本和粮食生产优惠政策扶持起来的规模经营呈萎缩之势。四是2002年以来加速发展阶段。2002年十六大提出统筹城乡发展，实施“多予少取放活”的方针，20042007年中央连续四年下发4个涉农1号文件，减免以土地为征收对象的农业税和农民负担、实行粮食直补等一系列支农惠农政策，农民持有承包土地的承包为零，使土地流转价格成为净收益。随着农业产业化程度的提高和高效生态农业的实施，催生大量新型的土地流入方市场主体。土地流转在真正意义上受市场机制调节的条件基本具备，流转的速度逐步加快。截止2007年底，全省土地流转面积达465.76万亩，占总承包耕地面积的23.5；涉及流出土地农户240.78万户，占全省家庭承包经营总农户的25.6，农村土地流转呈现良好势头。浙江省农业厅课题调研组曾在全省11个地级市选择了22个县（市、区）开展调查，对868户农户和123位村干部进行了问卷分析。被调查农户的平均常住人口是3.36人，户主平均年龄为51岁。2006年平均每户农户的家庭总收入为38780元，其中农业收入11240元，占家庭总收入的29；个体经营收入、工薪收入、打工收入、其他类收入（财产性收入、转移性收入等）分别占总收入的27.3、21.2、11.7、10.8，非农收入逐渐成为农户家庭收入的重要成分。五成以上农民认为最近几年耕种土地收入有所增加。从土地承包经营权流转的总体情况来看，被调查农户平均每户流入土地面积5.92亩，流出土地面积1.12亩。农户流入土地一般连片流入，因此流入土地的平均面积比流出土地的平均面积大。三、嘉兴市农村土地利用的现实矛盾嘉兴市地域近4000平方公里，耕地300多万亩，但由于各方面原因，一直存在农保地和建设用地搭配不合理、土地利用不充分等问题，矛盾突出表现在：（一）农民住宅分散，宅基地利用率低下，大部分房前屋后都有闲置空旷的院落，少数农户甚至建新不拆旧，一户多宅比比皆是；（二）耕地规划不合理，土地利用率不高，形不成规模生产、效能生产和产业化生产；（三）外出打工造成土地抛荒现象日趋严重。如果能将这些规划不合理的土地和占地面积过大的宅基地通过置换，由政府统一科学规划，让发展前景良好，有能力、有实力的行业或工商企业投资开发，这将产生巨大的社会和经济效益。同时，通过土地置换，还可以促进集体资产经营增值，推进农民自主创业，为“非农化”劳动力拓展广阔的就业领域，从而真正实现农民“非农化”后安居乐业的蓬勃局面，在此背景下，“两分两换”孕育而生。四、嘉兴市“两分两换”的现实意义作为土地改革中的创新之举，“两分两换”实施有何重大的现实意义呢？ （一）盘活农村土地资源、并引向市场经济轨道 城乡二元结构是沉积千年的坚冰，也是一块难啃的硬骨，“三农”问题一直都是历年政府工作的重点，但该问题的解决一直缺乏实质操作途径。反思以往政策发现，市场在解决“三农”问题上力量薄弱，而政府在其间起着主导作用。其原因表面上看与中国“大政府、小社会”的国情有关，但根本原因还是归结到农村的土地制度农村集体所有制上。农村集体土地并不能直接进入一级市场，只有经过转为国有之后，才能进入市场交易。在这种模式下，征地问题制约农民吸引社会资本，因为农民没有处分土地的产权的权利，所以在市场引导下，鲜有投资者去农村市场投资。而对于村集体来说，它虽有处分土地产权的权利，但必须按照一定的程序后，并经过政府土地管理部门之后，土地才能进入市场。这样一来，增加了交易环节，同时也就增加了交易成本，以政府为主导的城乡一体化推进效果也并不明显。通过“两分两换”改革，将充分发挥市场机制作用，通过完善配套措施，吸引社会资本投入农村市场。 （二）集约利用土地资源、提高土地利用效率嘉兴市地貌以平原为主，到处适宜居住，农民大多分散而居，平均户均宅基地占地在1亩以上。置换到城镇住房后，联排或单幢独户的安置户平均占地控制在0.5亩以内，公寓式安置则在0.3亩以内，节地效果明显。通过土地集约利用，有助于耕地的保护，促进农业规模化、集约化经营，转变农业发展方式，推进农业现代化的进程。通过农村建设用地的连片复垦，还可直接增加当地城镇建设用地指标，这也是缓解建设用地指标紧缺的重要途径之一。以拟授信项目嘉兴市南湖区大桥镇宅基地复垦项目为例，项目实施复垦土地面积537.45亩，搬迁设计5个村688户，搬迁人口2764人，拆除农房面积173485平方米，建造的安置房面积为192640平方米，项目实施后可增加建设用地指标376.22亩。（三）基础设施便于集中建设，资源的经济、社会、生态效益便于充分发挥发展中国家的城市化率一般为30%40%，发达国家的城市化率则一般为60%70%。浙江省的城市化率则从1978年的14.1%提高到了2007年的57.2%，提高了43.1个百分点。这其中城市和小城镇的发展功不可没。实行“两分两换”有助于提高城市化率，从而基础设施便于集中建设。带来的最大成果是：人均GDP的增长效益会提高，人均能源利用率会提高，人均公共设施的投资率会减低。综合来看资源的经济、社会、生态效益得到了充分地发挥。 （四）解放和转移农村劳动力，有效增加农民收入 “两分两换”将农民手中的生产要素从分散、凝固的状态中解放出来，借助流动的市场力量实现增值目标。农民用土地承包经营权置换社会保障，在改善居住环境和提高生活质量的同时，还可以获得土地流转过程中的收益。同时从土地中解放和转移的劳动力，可以进行再就业，嘉兴市出台关于进一步促进城乡平等充分就业的实施意见，将“两分两换”中的自愿全部放弃土地承包经营权的人员纳入享受就业政策对象，要求3年内必须实现养老保险的全覆盖。这对开辟农民增收渠道提供了较好的保障。同时在土地流转过程中，农村居民可按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇参保，为居民养老解除后顾之忧。（五）有利于规模效益的实现和高效农业的发展实行“两分两换”，推行土地流转，为一些熟悉农业种植技术并具有一定资金实力的大户获得较多的土地，经实行集中耕作，形成规模效益。从而带动蔬菜、苗木、席草、养殖等特色产业的发展，同时也带动了高效农业的发展。推行土地流转，一些农业龙头企业便于直接租赁土地，依靠自身雄厚的资金和技术支撑，进行新技术、新品种的应用，农机服务、科技推广，实现农业综合效益的提升。综上，“两分两换”可以促进农业规模化、集约化经营，转变农业发展方式，全面提高土地的产出率和资源利用率，走出一条生态高效的现代农业发展道路；可以对于盘活农村宅基地，减少建设用地，有效增加耕地，节约集约利用土地资源，优化居住和生产布局，增强乡镇经济社会发展后劲；可以开辟农民增收渠道，可以推动农民转移就业，增加农民收入。可以改善城乡二元体制的现状，是解决“三农”问题的有效途径之一。五、“两分两换”有待解决的问题（一）农业宏观难度问题农业整体经济效益不高，从宏观上来看，典型表现为农民持续增收难，特别是低收入农户增收更难的问题更加突出。受农产品和农村劳动力双过剩的影响，造成农产品价格和劳动力价格提升乏力，务农和务工的农民增收都很困难。特别是自给半自给小农户和老弱病残户等低收入农户的增收更是难中之难。据浙江省农村居民人均纯收入统计分析，2006年收入最高的20%家庭人均纯收入15517元，收入最低的20%家庭人均纯收入2301元，高低“两极”收入之比为6.74：1。自八十年代以来，浙江农村居民间的收入差距总体上呈扩大趋势，基尼系数1985年超过0.25，1988年超过0.30，1998年超过0.35，到2003年超过0.36，达到0.3635，2005年达到0.3678，2006年回落到0.3607，总体上差距扩大的趋势尚未扭转。具体到微观方面，“两分两换”也面临一定的现实问题和操作难度。 （二）保障范围有限问题尽管认为养老保险仅能在一定程度上解决失地农民的基本生存问题，而诸如医疗、失业保险、子女教育等关系到他们今后切身利益的重大问题，都未纳入到“以土地换保障”的范畴中来。特别是对于中青年农民，面临客观就业难题，假设一青年农民名下原有承包田2亩，“两分两换”后其暂时找不到工作，则按照规定，他每月得到的生活补助150元和医疗包干费10元，加上承包田流转给政府后取得的租金80元/月左右，月补助费用240元，而且只能领取24个月，若其还有子女需要抚养，生存压力还是存在的。同时，尽责认为土地是农民最重要的生产要素，历来被认为是农民安身立命之本，“两分两换”建立的基础是农民自愿，在综合保障体系尚未完善时，要整片农民搬离世代栖身的老宅还是存在客观障碍的。（三）财政压力问题按照城镇居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障，实施的先决条件是地方政府要有充足的财力保障。养老保险缴纳和给付标准是需要相对复杂的精算模型，“两分两换”后政府实际需要支付多少人口的养老保险现也无法精确计算。采用逆向推算法：2007年是嘉兴本级土地出让收入高峰年，收入总计58.9亿元，依照浙江省土地出让收入管理办法，其中5%要求用于被征地农民，58.9亿元*5%=2.9亿元，现有能查到的数据平均每个失地农民政府投入社会保障的金额约6万元，则2.9亿元可覆盖的失地农民数为4833人。那么即使嘉兴市土地出让收入一直保持2007年的高位，5年内财政实际可支撑的失地农民数为24165人。当然宅基地复耕、新增建设用地指标、农业现代化等途径都将为政府增收，从而可加大养老保险的投入，但从短期来看，养老保险的支出还是会对财政形成一定压力。如何解决以上问题，是需要我们深深地思考的。我们不妨先从土地流转的限制因素和潜在弊端作为切入点，进行简单地探讨。六、土地流转限制因素和潜在弊端分析（一）土地流转限制因素分析1经济发展水平以及非农就业的限制是制约农地流转的最重要因素劳动力的转移是农地流转的前提，农户的农地流转行为与经济发展水平及劳动力转移密切相关。有些学者通过对农地流转市场的调查研究发现：第二、三产业比重越大的地区、农村劳动力非农化水平越高的地区，农地流转的规模也越大。学者姚洋认为一个经济发达地区，农民会因非农收入的不同而对土地的估价不同，从而使土地交易成为可能，会涌现出经营上百亩土地的大户，而在一个经济较落后的地区，由于缺少农业外部的就业机会，加之从事农业的边际收入效用相对较高，因而每个农户都想得到更多的土地，从而抑制了土地市场的发育。2农村土地调整严重限制了农地流转市场的发展很多关于农地流转影响因素的实证研究显示：农村定期、不定期的土地调整(包括频率、范围) 与土地流转市场的发展呈反向关系，土地调整严重限制了农地流转市场的发展。这种限制作用主要通过以下3 条渠道来体现：第一，农地调整将使农地从人均土地较多的农户转向人均土地较少的农户，减轻了农村土地-劳动不相匹配的程度，从而替代了部分农地流转市场的功能；第二，农户转出土地有可能被村领导当成是农地低效配置的信号，从而在下一次土地调整中，转出的土地有可能被收回，或者将比较劣质的土地分配给转出土地的农户。由于转出土地存在被收回，或者是分配给劣质土地的可能性，从而减少了土地流转市场的供给。第三，由于存在着土地调整，没有农户愿意转入有可能被集体重新调整的土地，因此降低了农户对转入土地的需求。    3农村土地使用权流转的中介服务组织发育滞后也抑制了农地流转市场的发展农村土地承包经营权流转的主体是农户，但由于受地域和阶层的限制，承包经营权转入、转出的信息都不能广泛传播，造成流通的信息极为不对称，使得承包经营权的流转被限定在一定的范围之内，并且流通行为也只限于短期行为。一个完备的市场中介组织能够打破区域和阶层的局限，促进土地承包经营权的流通。然而，市场中介组织的缺位，限制了承包经营权的大范围、长期的流转。因此，很多关于农村土地流转的调查研究表明，我国目前农户土地租赁行为有以下明显特征：农户土地租赁范围主要在村组内部的亲戚、邻居或朋友家；仍然有超过一半的农户的土地租赁期限较短或不确定。这些特征可以被看作是转出农户为减少交易成本，避免土地流转过程中发生纠纷而做出的被迫选择。（二）土地流转潜在弊端分析1容易出现资本式、地主式的“兼并”土地流转集中是资本主导下的集中，普通农民成不了种田大户。能不能成为种田大户是由资本决定的。当土地流转集中到几百亩、上千亩规模时需要大量资金。另外，耕种大面积的土地，要配置拖拉机，播种机，喷灌机等配套农具。只有比较富有的农户才能承包得起，一般农户对此往往是望而却步。土地流转集中的结果是资本的胜利。那些不能外出打工但具有耕作经验和耕作能力，希望能多种土地来增加收入的贫困农民却因为缺乏资本种不到土地。土地流转集中可能会使富者愈富，穷者愈穷。农民自己耕种土地，收益全部归自己所有，土地租赁给种田大户后，资本参与了利益分割，土地收入分成了地租和利润，农民从种田大户那里取得的只是租金，种田大户取得利润。实践中农民所得的土地租金只占到土地收入的二分之一到三分之一。土地流转集中使种田大户取得了相当的利润，但它并不一定能增加广大农民的土地收入。2存在社会稳定隐忧广大农村劳动力离开土地另寻就业门路的根本原因是中国农村人多地少，人地关系高度紧张，单纯依靠土地收入无法维持农民的基本生活开支，农民不得不离开土地进城打工以工补农来维持生活。外出务工农民由于人手有限，无法城乡兼顾，不得已转让土地。进城务工的农民工职业很不稳定，一个农民工很少常年在一个地方务工，具有很大的流动性。经济繁荣时他们容易找到一份工作，经济萧条时他们就很难找到工作。2008年的经济危机就是一次真实的写照。由于职业的不稳定性，他们随时面临失业的危险。一旦在城市失业，他们只有回到农村去。土地转包所得租金很少，而且土地流转出去往往是有一定期限，在土地流转出去的期间无法收回土地，在农村又很难找到就业门路，他们生存就是个很大问题。这些失地农民的生活没有着落，往往带来农村社会的不稳定。一部分不得已重新流回城里，成为无业游民，又会影响到城市社会的稳定。3不利于土地投入和农业的可持续发展种田大户向农民租赁土地的时间一般有的是一年，长的四到五年。种田大户租赁土地经营的临时性，导致他们对土地投入的短期行为，不可能进行长期投资。改良土壤是农业增收、实现农业可持续发展的的重要途径。土地流转集中到种田大户手里后，种粮大户往往会追求短期效益而以使用大量化肥的方式来提高农作物产量。另外，种粮大户追求短期效益的考虑，在其经营的期间也不可能对水利建设进行大量的投资，他们可能会在承包期内为实现粮食稳产，对田间水利设施做一些缝缝补补的工作，但他不大可能去进行投资大，回收周期长的现代水利设施建设，不会对农业发展有决定作用的大型蓄水池、灌溉渠进行修建和清理，甚至连基本的维修和保护工作也难以维持，加剧了原有水利设施的衰败。 六、“两分两换”问题对策研究（一） 继续深入推动土地流转，完善法律、法规条文，加大扶持力度从上文分析来看，农村定期、不定期的土地调整(包括频率、范围) 与土地流转市场的发展呈反向关系，土地调整严重限制了农地流转市场的发展。同时，在一些土地流转中，农民利益经常受损。因此，我们应尽快对土地法、农村土地承包法农村土地承包经营权证管理办法和农村土地承包经营权流转管理办法等相关法律条文进行修改和完善，对农民的土地流转提供法律保障；对于使用权流转的补偿标准及利益分配、土地流转的管理、土地纠纷的处理仲裁等问题，以法律的形式予以规范和明确，从而确保土地流转规范、有序地进行。农业总体经济效益不理想原因之一就是对其投入严重不足。因此，要引入资金进入农业领域，必须不断加大对农业基本建设的投入，制订配套的差别化的扶持政策；在农民专业组织、龙头公司的发展进程中，制订支持性的税收政策及其相对应的财政补贴政策。健全农村金融体系，鼓励商业银行、农业发展银行和农村信用联社要积极开拓农业信贷品种，保障土地规模经营主体的资金需求。重点是对有一定规模的专业大户、中介组织、新型的农民专业合作组织在政策上、资金上、技术上给予大力支持。各级财政应设立鼓励农村土地流转的专项资金，用于奖励具有示范效应和带动作用的规模经营企业或种养、加工、流通大户以及专业合作组织。增加科技强农投入力度，抓紧构建规模经营的科技服务体系，提高农业科技自主创新能力。完善培养与吸引农业人才政策，创造农业人才成长的政策环境，突出加强规模经营农户的培训。（二）要进一步鼓励全民创业、以产业化带动农村经济发展激发广大农民创新创业的积极性，引导更多的农民在一、二、三产业领域从事资本经营，形成百万能人创大业、创新业，带动千万农民转产转业的机制，推动民营经济的新飞跃。引导家庭工业集约经营、集聚发展，进一步提高民营企业和家庭工业的发展水平。切实转变政府职能，优化农民创业的环境，简化审批程序，减轻企业负担，提供高效服务。在农村内部要以农业产业化为目标，以专业合作组织、农产品加工企业或专业生产大户为载体，拉动农业规模经营。通过规模经营让土地逐步向产业基地集中，提高土地经营效益。一是抓紧制定规模经营的发展规划，细化农业生产结构与农业生产布局，用规划引导土地流转。具体讲，在经济发达地区要向农业园区和规模化、集约化的方向发展，在欠发达地区应鼓励向农业大户、种田能手流转。二是突出培育农民专业合作组织，以“专业合作组织企业农户”或“企业专业合作组织农户”的经营模式，充分发挥专业合作组织推动土地流转的辐射效应。三是着力发展二、三产业，开拓新的就业途径与就业岗位，使离开土地的农民有业可就、有钱可挣；让有门路、有种植以外特长的农民主动放弃原承包土地的经营权，使种植能手获得更多的土地使用权，实现农民和非农就业农民都增收。农民增收问题若能得以解决，“两分两换”中的保障范围问题和财政压力问题，便可以得到适当的缓解。待添加的隐藏文字内容2（三）做好区域经济规划在制定区域经济规划之前，除了要进行区域优势调查之外，还要找到本区域经济发展的制约瓶颈。一般为资源、产业、市场、政策等问题。资源一般包括自然资源和人口、劳动力资源。在制定区域经济发展规划之前，必须搞清楚究竟是哪方面的原因制约了该区域经济的发展。如有些地方人口密度很大，但缺少经营人才、技术人才和管理人才，应对症下药，或筑巢引凤，或加大培养人才的力度。   相对产业问题而言，应该首先研究产业内部和产业之间关系是否合理，是否建立起健全的产业链条。如重庆从20 世纪80、90 年代起开始打造汽车、摩托车产业，带动了汽车摩托车配件、发动机、维修、钢材、橡胶、交通、高校相关科研人才培养等一系列行业的发展。二是研究一、二、三产业的比例关系。农业社会的产业结构是“一二三”的顺序，工业经济时期的产业结构为“二三一”的顺序，而知识经济时代，产业结构变为“三二一”的顺序 。三是主导产业和支柱产业的选择。主导产业指在国民经济系统中发展速度较快，对地区的整体经济起引导和推动作用的先导性产业，至少应具备五个条件：有较高的区位商( q 2) ，其产业主要是为外区服务，是出口导向的产业；在地区工业总产值中占有很大比重；有较高的需求收入弹性和价格弹性；生产率增长较快，有较强的市场竞争力和对原材料的吸纳力；产业关联度大的产业，有较强的连锁反应。在区域产业结构中还有一类所谓地区经济的支柱产业。一般讲，支柱产业大都是区域的优势产业，生产名、优、特产品，在区域产业结构中其产出所占比重较大，是区域的利润大户，对稳定和扩展区域经济总量发挥着重要作用，在一定程度上也体现着区域经济特色。   市场问题则主要包括调查产品的市场需求及产品的市场适应能力。市场需求包括购买力大小、购买动机和潜在需要。产品适应市场的能力包括企业开拓市场能力、扩大再生产能力、新产品研发能力 。   在市场的基础上，应调查规划区域有没有新的经济增长点。可以从三方面入手：一是促进现有产业的增长；二是现在没有的，就要增加新的经济增长点；三是都是一些传统的产业，要想办法寻找新的增长点。  任何地方的发展都离不开政策的支持。一是要用足、用够现行对自己有利的政策；二是要向上级争取对自己有利并有可能争取到的政策；三是要打政策的擦边球，但前提是不违背国家的法律、方针、政策，并对区域经济社会协调发展有利。 通过上述统计分析、归类，找到带有规律性的问题。并在统计分析的基础上，进一步明确区域经济发展的优势及瓶颈所在，继而分清主次矛盾，找到制约经济发展的根本问题，以此作为制定区域经济发展规划的基本依据。针对浙江、针对嘉兴的具体情况，可以从以下两方面入手。一要大力实施中心镇培育工程，做好发展壮大县域经济、特色块状经济和村域经济的文章。中心镇肩负着联接城乡的功能，是统筹城乡发展的节点，是农民就近转移和就地创业的平台，是农村经济的增长极和农村公共服务的中心。要通过制定培育中心镇的政策，给中心镇放权让利，激发建设活力，完善中心镇的管理体制；按照中心镇的产业特点、功能定位以及与村镇体系布局相衔接的要求，搞好中心镇建设规划，加强对中心镇的整治改造，改变生产、生活、经营“三合一”的状况，建设好工业功能区、商贸区和居住区，搞好基础设施建设和公共服务设施配套，强化中心镇的服务功能，积极为农民拓展就业创业空间。要根据现有产业基础和区位条件，进一步发展中心镇特色块状经济，提升家庭工业和中小企业的发展水平，形成有一定集聚规模的产业链和产业集群，致力于打造一批各具特色的工业强镇、商贸强镇、高效生态农业强镇。要做好集聚人口、增强人气的文章，出台吸引当地农民在中心镇安居乐业的政策。二要发展壮大村域经济。要以中心村为平台，按照一村一品、一村一业、一村一景的思路，培育各具特色的村域经济。要拓宽村域经济的发展思路，形成村民家庭经济、村级集体经济和个私经济分工协作、融合发展的机制。要积极探索多种经济共同发展的条件下，发展壮大村级集体经济的新路子。充分发挥各自的区位优势和集体所有的资源优势，大力发展物业经营型经济和资源开发型经济。（四）完善服务体系一是建立农村土地流转信息网络。以村组为单位，全面统计农村土地承包情况、流转情况、农村劳动力情况等，实行年报制度。有条件的县（市），逐步实行微机化联网管理，实行信息资源共享。积极研发农村土地承包管理软件，逐步实现全县（市）、全市、全省农村土地流转信息的网络化管理。二是建立科学的农地评定、评估体系，合理评价农村土地价值，保护农民土地流转的收益。三是积极培育以市场化运作的农村土地流转中介服务组织。搜集统计土地流转的供需和市场价格等信息资料，使农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获得可靠信息，提高土地流转交易的成功率，降低流转交易成本，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾。同时，建立土地储备机构，对农村土地实施征用、收购、置换，然后对土地进行集中开发和储备，并形成共享、共赢的利益分配机制；设立土地储备银行和土地储备资金，解决土地流转交易中的现金流量问题；按照市场规律的客观要求，积极发展各类为农业服务的新兴行业，逐步完善社会化服务体系，培育为规模经营主体提供农业产前、产中、产后服务的专业性机构。（五）大力培育全面发展的新型农民，着力提升农民的整体素质在解决“三农”问题时，解决农民增收是关键所在。农民增收的重要途径之一，就是自身综合素质的提高。培育能够适应分工分业要求、全面发展的新型农民，是新农村建设的核心内容和根本任务。一方面要充分发挥浙江农民敢闯市场、敢创新业的优良传统，创造更加宽松的创业就业政策环境，发挥社会主义市场经济这所大学校的作用，让他们在市场经济的海洋中增强才干、茁壮成长；另一方面更为重要的是切实加强对农民的教育培训，深入实施“千万农村劳动力培训工程”和农村实用人才培养计划，大力发展农村职业教育，高度重视农民思想道德建设，加快提高农民的就业技能和文明素养。一是要把到二三产业就业的农民培训成为有专业技能的技术工。要适应形势的变化，转变教育培训方式，提升教育培训质量，使教育培训后的农民真正适应就业市场竞争的需要。农村劳动力的转移就业培训要实现战略性转变，从前几年的应急性短期培训为主转到职业性的技能培训，力求使受训农民拿到国家职业资格证书，成为熟练掌握一门专业技能的技术工。要积极引导企业从人才开发的战略高度，强化对农民工的岗位技能培训，建立一支高素质的稳定的职工队伍。把发展农村职业教育作为促进农民创业就业、培育新型农民的一项重大战略来抓，让未能继续升学的应届初高中毕业生先接受相应的职业教育再走上就业岗位。 二是要把务农农民努力培育成为现代农业的生产经营者。从根本上改变务农农民文化技能素质低的状况，培养一批有较强市场意识、有较高生产技能、有较好管理能力的现代农业生产经营者，是建设高效生态农业的根本保证。在实施“千万农村劳动力培训工程”中，要把培训现代农业生产经营者摆到重要的位置，根据农业主导产业发展需要，加强对专业大户、合作社骨干、农业企业经营者的培训，把他们培养成为掌握现代农业知识技能的新一代的农业创业者。继续实施对就读大中专农业种养类专业的学生免收学杂费的政策，还要采取发放农业创业贷款等支持政策，为这些毕业生从事现代农业创造条件。同时，还要积极搭建农业人才交流招聘平台，鼓励农业科技人才和农业大中专毕业生到农业龙头企业和专业合作社建功立业。 三是要把广大农民培养成为具有较高思想德道素养的文明新人。培养有自信、有诚信、有责任、有作为的文明新人，这是培育新型农民、建设新农村的应有之义，也是农村思想道德建设的根本任务。要把社会主义核心价值体系融入农村精神文明建设全过程，结合全省文明素质工程建设，切实加强对农民的思想道德教育和现代国民素质教育，大力推进农村文明村镇和文明家庭创建活动，进一步弘扬优秀的家庭美德、社会公德、职业道德和与时俱进的浙江精神，全面提升农民群众的文明素养。要在农村深入开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，广泛开展“培育新农民、弘扬新风尚、建设新农村”的主题教育活动，激发农民群众热爱美好家乡、建设美好家园、创造美好生活的积极性和创造性。 （六）用村民互助、商业保险、补助等形式弥补社会保险的缺陷前文所述，在“两分两换”中，医疗、失业保险、子女教育等关系到农民切身利益的重大问题，都未纳入到“以土地换保障”的范畴中来。养老保险的支出也给政府形成巨大压力。在西方发达国家，社会福利也是让政府非常头痛的事情。何况，我国是发展中国家。一味地政府支出，是不切实际的举措，而且会带来一系列的社会弊端。如西方福利国家曾出现用救济金换酒水的笑话。对上述所存在的缺陷，我们一方面可以通过成立村民互助组织，适当解决。加入互助组织的农民，只要每年每人交纳适当的费用即可。在出现大病、子女入学、失业时，可以及时形成村民互相帮助、帮扶。既可解决困难，又可增进村民间的关系。另一方面，可以请商业保险公司进入，以弥补社保的缺陷和不足。地方政府可鼓励各大商业保险公司，向农村开展针对性的保险业务，鼓励农民购买商业保险。如农民购买商业保险，政府可适当提供一些补贴。此举必会刺激村民购买商业保险的积极性。总而言之，政府在当今社会转型期，除了要当好服务者之外，还要学会当链条，把各种资源串接起来，以免出现漏洞和盲区。      参考文献：【1】顾益康. 浙江统筹城乡发展与新农村建设 2008【2】浙江省农业厅课题组. 浙江省农村土地流转的现状及趋势研究 2008【3】张红宇. 中国农地调整与使用权流转：几点评论J . 管理世界，2002(5)：76 - 87.  【4】JAMES.Off2farmlabor markets and the emergence of land rental markets in rural ChinaJ .Journal of Comparative Economics ，2002(30)：395 - 414.