人口城镇化过程中的问题研究.doc

人口城镇化过程中的问题研究以抚顺市为例    人口城镇化是指农村人口集中和转化为城市人口、农业人口集中和转化为非农业人口，城市人口占总人口的比重逐渐提高的一个动态过程。其内涵表现在：一是农业剩余劳动力不断向城市转移、农民变市民，从而城市人口不断增加；二是暗含了农业人口转化为非农业人口的一个重要途径，即工业化。与这种经济结构的变动相适应，出现了乡村人口比重逐渐降低，城镇人口比重稳步上升，居民的物质面貌和人们生活方式逐渐向城镇性质转化和强化的过程。这个过程包括三方面的要素，一是产业的非农化（工业化），使一部分人口可以脱离耕作的土地而从事非农生产，扩大了人类的活动空间，为人口的集聚创造了条件；二是人口和生产要素的集聚，并形成一个结构合理的城市体系，这是开展社会化大生产、形成综合性社会服务功能的基础；三是基础设施的完善化，这是经济发展的基础，也是人类生存的基本要求。人口市情是一个城市最基本的市情，是影响城市经济社会发展的重要变量，也是城市经济社会发展的决策基础。实现城市经济社会又好又快发展所面临的重大问题，无不与人口数量、素质、结构、分布密切相关。在城镇化的过程中，统筹解决人口问题非常重要。    一、未来20年抚顺地区人口城镇化将面临的主要问题    抚顺作为老工业基地，为共和国的建设和发展做出了巨大贡献。未来20年是抚顺市老工业基地转型推进期的关键阶段。抚顺面临着由资源型城市向资源深加工型城市转变，又有着东北老工业基地振兴和沈抚同城化的双重机遇，是抚顺市转变经济发展方式，加大城市经济转型的力度和广度，提升城市化水平，经济社会全面快速发展的大好时机。但抚顺市也面临着严峻的人口形势。    1、总人口规模缩减。抚顺市2000年第五次人口普查城市的总人口为2260290人，到2008年底全市的总人口为2231942人，2008年为2000年的98.7。8年间抚顺市的总人口减少了28348人，年均减少3543.5人。抚顺市总人口减少的原因是多方面的，其一是低生育率，全市已连续几年人口呈负增长，其二是人口向省内外迁移。如果按其发展下去预计20年后，抚顺市的总人口将由2008年底的223万人，缩减到216万人左右。2、劳动力数量减少。国际上通用15-59岁为劳动年龄人口。国际劳工组织在1973年通过的准予就业最低年龄公约规定：“各会员国在其领土内及在其领土注册的运输工具上就业或工作的最低就业年龄不应低于完成义务教育的年龄，即在任何情况下不得低于15岁。”抚顺市2000年第五次人口普查劳动年龄人口为147万人，20年以后抚顺市的预计劳动人口为135万人，还没有减掉每年向省内外迁移的人口。3、老年人口比例和数量上升。按照联合国的有关规定, 60岁及60岁以上者称为老年人,老年人占人口10%以上的地区或国家称为"老年型地区"或"老年型国家"。改革开放以来,抚顺的人口结构由于受到经济、政治等方面因素的影响,以及70年代以后计划生育政策的实行,特别是独生子女政策广泛实行的影响,抚顺的人口结构变化呈现了不同的特征,一方面,少儿人口占人口的比重急骤下降; 另一方面,老年人口在抚顺市总人口当中的比重不断上升,这一状况加速了抚顺人口老化的进程。1996年底抚顺市的老年人口已达23万,占当年抚顺市总人口的10%以上。到2008年底抚顺市的老年人口已达31.7万人，占全市人口的14.1%。根据资料分析，预计20年以后抚顺市的老年人口65万人，占预计人口总数的30%。    4、城市贫困群体。城市贫困是对生活处于相对贫困和绝对贫困状态的城市居民家庭经济、文化落后的一个总称，它不仅是指由于低收入造成的，维持人们生存必需的商品与劳务的费用得不到满足，日常生活水平处于贫乏、窘困境地的一种生活状态，还包括社会、文化、心理乃至精神等生活质量各个方面的贫困。随着社会进步和发展，预计20年后的城市贫困人口绝大多数是相对贫困，但贫困呈多元化，贫困人口开始出现长期化和相对固定化，最终将会导致贫困的代际传递。城市贫困群体由于长期处于无权的受忽视和受歧视的状况，使得他们正逐渐从主流社会中脱离出来，表现出了与社会分裂的趋势。贫困人口由于长期贫困很容易使他们越来越远离社会的主体结构和主流社会而形成一个独特的社会群体。    二、现有城镇化水平下，人口政策体系及面临的主要问题    衡量一个国家和地区城市化程度的主要指标是城市化水平，它是指城市人口占总人口的比重。从抚顺市的情况看，由于各种原因，高速发展的工业化并没有推动城市化高质量地发展。产业非农化程度很高，但城市化水平很低。2008年地区生产总值547.2亿元，第一产业（农业）地区生产总值36.5亿元，非农化程度已达93%。但抚顺市人口和生产要素集聚程度低，集聚规模小，基础设施不完善，城市化大大滞后于工业化的进程。究其原因人口问题是制约城市化进程的重要因素之一。这种情况严重制约了产业的上规模上水平，阻碍了抚顺市经济社会的持续、快速、健康发展。   1、人口素质低。人口素质低是抚顺市目前人口问题的主要方面。主要表现为（1）人口的身体素质不高。根据抚顺市残疾人联合会统计数据到2008年底，抚顺市共有10、9万残疾人，平均每20人中就有一个残疾人。（2）人口出生素质逐年下降。如望花区2002年出生缺陷儿14例，发生率为9.49；到2007年已达31例，发生率为19。3，近年来呈升高态势；抚顺市的传染病发病率控制在350/10万以下，但是与此同时，慢性非传染性疾病患病率却明显上升。在门诊病人中，60%为慢性病人，这与不良的生活习惯，环境污染等因素有着密切关系，慢性非传染性疾病已成为抚顺市成年人早残和早亡的重要原因之一。（3）高文化素质人口比例偏低。2008年末，抚顺二、三产业共有各类专业技术人员87380人，占人口总数的3.9%，这一比率不仅远远低于东南沿海发达城市，就是同辽宁省平均水平相比，还低于1.4个百分点。在全市基本单位二、三产业从业人员中，具有研究生及以上、大学本科、专科、高中、初中及以下的人员分别为3094人、43745人、102863人、131854人、179972人，学历之比为1:9:22:29:39;在具有技术职称的人员中，高中初级技术职称分别为10527、35897、40976人，比例为2.3:7.8:8.9。表明抚顺高素质人才较缺乏。近年来，抚顺考入国内重点本科院校的毕业生回抚率逐年减少，由于考入各地的大学生人才多，而回抚顺的却越来越少，使得抚顺人口素质同外地经济发达地区相比陷入尴尬境地。人口素质问题影响了社会的文明与和谐、资源利用效率和国家的综合竞争能力。（4）2008年抚顺市劳动力中文盲半文盲约占2.1%左右，小学文化程度的占26.7%，初中文化程度的占51.3%，高中以上文化程度的仅占19.9%，受过职业技术教育和培训的人数很少。在许多偏僻的农村，由于经济贫困，儿童失学率较高，文盲的数量还有增加的趋势。    2、老年问题。改革开放以来,抚顺的人口结构由于受到经济、政治等方面因素的影响,以及70年代以后计划生育政策的实行,特别是独生子女政策广泛实行的影响,抚顺的人口结构变化呈现了不同的特征,一方面,少儿人口占人口的比重急骤下降; 另一方面,老年人口在抚顺市总人口当中的比重不断上升,这一状况加速了抚顺人口老化的进程。到2008年底抚顺60岁及以上人口已达14.1%，突破了60岁及以上人口占10%以上即为老龄化地区的国际通用标准。抚顺市人口老龄化的特点主要表现在：一是老龄人口的总量上升较快。二是老年人口的增长幅度高于总人口的增长幅度。三是老年人口趋向高龄化。80岁及以上的高龄老人比重日益上升，上升幅度高于老年人口的整体上升幅度。人口老龄化将导致抚养比不断提高，对社会保障体系和公共服务体系的压力加大，并影响到社会代际关系的和谐。农村社会养老保障制度不健全，青壮年人口大量流入城市，使农村老龄化形势更为严峻。伴随着老年人口的增多,老年问题日趋成为抚顺市严重的社会问题。老年问题包括两个方面:一方面面由于老年人口的特殊需要或特殊情况而产生的问题,即满足老年人生活上的各种需要 及保障老年人合法权益的问题;另一方面,是由于人口年龄结构老化对整个社会所产生的问题,即老年人口比重的增长,对经济、政治发展产生的一系列影响和如何发挥老年人作用的问题,涉及社会、家庭和个人的方方面面,表现为经济、社会和个人情感的困惑。其问题的表现形式,既有与全国相同的,又有抚顺的地方特色。  3、劳动力就业难度大。抚顺市现有闲置劳动力数目较大。据第五次人口普查统计，全市拥有劳动力资源1543627人，其中在业人口为1272002人，闲置人口271625人，在今后相当长一段时间里，就业还将面对着很大的压力。由于煤炭资源日益枯竭及国有企业转制增加的“下岗职工”。据统计，到2005年底，抚顺市已经累计有下岗职工32、1万人。约占全市劳动年龄人口的20%左右。新增劳动力人数颇大。据测算，抚顺市平均每年将新增劳动年龄人口1、2万多人，“十二五”期间抚顺市新增劳动力将持续增加。目前与将来，抚顺市将面临着城镇其它失业，农村待转移的剩余劳动力以及临着每年新增劳动力的难题。同时，一些非正规性就业和临时性、季节性工作者收入相对较低，处于低质量、不稳定的就业状态，还有那些从传统产业分流出来的就业困难群体，构成抚顺市今后几年就业中最大的难题。4、贫困人口占有一定的比例。抚顺城市贫困人口是居住在抚顺市区内的生活处于相对贫困（这是大多数）和绝对贫困（这是少数）状态的城市居民。抚顺城市的贫困人口，从政府部门扶贫解困的实际情况来看，主要包括以下四类人员：无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人或法定扶养人无扶养能力的居民，即传统上由政府长期以来一直予以救济的“三无”民政对象；领取失业救济金期间家庭人均收入低于抚顺市贫困线标准的居民，即贫困的失业者；在职人员领取工资、下岗人员领取基本生活费、离退休人员领取离退休金或养老保险金后其家庭人均收入仍低于抚顺市贫困线标准的居民；由于其他原因致使家庭人均收入低于抚顺市贫困线标准的居民。截至到2008年底抚顺市享受最低生活保障的贫困人口为17、4万人，占城市总人口的7.8，还有一些城市贫困的边缘户。 5、流动迁移人口持续增加。随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，抚顺市流动人口大量增加。抚顺市2000年第五次人口普查数据显示，外来人口超过10万人。这些人多数是进城打工的农民工，有些农民工已在这个城市生活多年，为城市的建设和发展做出了巨大的贡献。但由于体制和机制原因，始终生活在城市的底层，没有完全享受到改革开放成果，也没有分享到抚顺城市巨大变迁带来的各种保障。未来相当长一段时间里，流动人口还将持续增加，这主要是因为我国城市化水平将进入加速提高阶段所决定的。城镇人口比重的提高，并不能单靠城镇人口的自然增长来实现，必然引起大量农村人口向城镇的转移。今后20年将有大量农村人口陆续转化为城镇人口。日益庞大的流入人口对城市的基础设施、公共服务和城市管理能力提出挑战，也增加了计划生育管理和服务的难度。三、未来20年城镇化水平下的统筹解决人口问题的政策制度安排人口城镇化不仅仅是一部分社会阶层向另一部分阶层的过渡，同时也是一个国家和地区社会进步的集中体现。未来20年抚顺市的城镇化水平将会有很大的提高，需要统筹解决人口问题并对现有的一些政策进行改革。    1.调整现行计划生育政策。逐步放宽现行计划生育政策以实现人口结构的合理化是符合人口规律的。允许在城市和农村逐步放开计划生育政策，在农村地区允许生育两个孩子，在城市夫妇双方均为独生子女者允许生育两个孩子。实施这样的人口政策既可以提高人口素质、调整人口结构，也符合控制人口数量有机统一的要求，也能在一定程度上缓解人口老龄化进程。    2.调整退休制度。根据不同性别、行业、受教育程度等群体人们对调整退休年龄的不同意愿进行逐步调整，既可以减少调整阻力实现调整目标，也可以真正体现性别平等精神。关于具体退休年龄的调整，可将法定退休年龄逐步延长到一个合理的区间，从而减少甚至是避免在调整过程中可能出现的剧烈的阻力。如，在2015年之前将女职工退休年龄提高到55岁；2019年之前将女性退休年龄提高到60岁；2025年之前将男性退休年龄提高的65岁；2031之前年将女性退休年龄提高到65岁，最终实现男女同龄退休。    3、对现行户籍制度进行改革。户籍制度是阻碍人口正常流动的根源，但是考虑到目前情况下，废除户籍制度是不现实的。在国内一些地方虽然统一了户籍登记，但还是存在农业和非农业的差别，小小的户籍承载了太多内容，不是一下能够改变的。而利用现在的暂住证制度还是解决不了问题，且其本身还存在合法性质疑。一些地方推出了居住证制度，也就是所谓“绿卡”值得进一步完善推广。要使外来人口有机会融入本地的机会，也是给他们一种向上的激励机制。只要在流入地长期居住，有合法的住所、工作达到一定时间的流动人口都可以取得这种“绿卡”。拥有“绿卡”的人应当取得与本地人基本相同的社会保障。   4、改革现行的社会保障制度。对所有进城农民，只要进入城镇就业、居住，就享有同当地居民一致的社会保障制度。如统一的失业保障制度、城市居民低保制度、再教育制度、城镇医疗保险制度等公共保障制度，增强进城农民的心理融入感。对在城镇工作相对稳定、有固定住所的进城农民，允许其参加城镇的各种医疗保险、养老保险、失业保险，享受城镇居民同等的保险待遇。对流动性大、从事短期工作的进城农民，可以通过设立进城就业农民医疗互助基金等医疗保障制度，逐步建立完善进城农民的医疗保障体系。 5、制定进城农民购房税收优惠政策。对具有在城镇购房愿望和条件的农民初次购房时，应免收或减半征收相关税费，发生再转让时再补交，降低农民进入城镇居住的直接“门槛”。其次向进城农民提供经济适用房或限价商品房。专门针对进城农民，通过设置土地出让条件、设计规划条件，引导房地产开发商开发“限房价”、“限户型”、“限购买对象”的限价商品房。对自愿放弃农村房屋和宅基地的农民，给予经济适用房的优惠政策，减少进入城镇农民的购房成本。第三是为进入城镇农民提供廉租房或周转房。对收入较差、无力购买城镇房屋的农民，统一修建廉租房或周转房。     6、改革城市教育体制。首先是避免城市资源畸形化，努力实现城镇内部教育资源的平等化，避免基础教育择校现象的产生。二是教育部门要给予优惠政策，能减免的减免，能少收的少收，排除一切让农民工犯愁的不合理收费，为农民工子女创造一个温馨而又宽松的学习环境。    四、统筹解决抚顺地区人口问题的途径与步骤    人口城镇化是一个由农业人口转变为非农业人口，农村人口向城镇集中，城市生活方式向农村扩散的现代化进程。这一过程也是城市人口不断增加、城市规模不断扩大、产业结构不断优化、社会结构不断变化、城乡文明不断融合发展的过程。    1、打破二元社会结构，强力消除农村劳动力进入城市的体制和政策障碍。积极创造条件，及时废除城乡户籍划分制度，取消对农民进入城市的限制，使农民平等参与工业化与城市化，并要给农民以国民待遇，在就业、收入、教育等方面享受平等待遇。要实现这一战略，需要对现行的政策作必要的调整。（1）应该赋予来自农业、农村的转移者城镇居民的户口身份。而今后的户口制度应着重体现在人口居住、流动的管理，而不应与福利享受关联在一起。（2）应推进农民层的分解。由于土地具有生活保障的功能，要使农民自愿放弃土地，并转化为没有土地的非农业就业者，除了要为他们建立廉价的房屋市场或房屋租赁市场外，还必须为他们建立基本的生活保障。（3）劳动就业上应放弃保护城里人的做法，不管是城里人，还是外地人，都应该由劳动市场最后予以选择。政府一方面要为增强这部分劳动者的就业技能和提高他们的就业竞争力创造条件，另一方面还要为这部分劳动者的生存提供必要的服务机制。 2、建立适应市场经济需要的城镇社会保障体系框架。社会保障是市场经济发展的前提，是社会的稳定器。对于进城农民来说,户籍、就业问题解决之后,他们最担心城镇生活的不稳定。为进城农民提供基本的社会保障,做好进城农民由土地保障向城市社会保障的衔接,不仅有利于巩固和扩大其他几项人口城市化制度创新的成果,加强各项制度创新的协调、配套,而且会使得进城农村劳动力由于制度吸纳和保护而定居于城市不再流动, 最终全面完成人口城市化进程。经过二十几年的改革和发展,我国社会保障范围出现了向城镇所有非农产业人员包括进城农民工覆盖的趋势,城镇社会保障体系日益完善,为我国人口城市化发展提供了初步的条件。    3、注重对流动人口权益保障的制度建设。虽然国家没有这方面的统一规定，事实上对这个问题作统一规定也是相当困难。但地方立法可以针对城市流动人口管理中存在的具体问题分类加以规定，比方说教育、社会保障等，在对本地人口权益保障进行立法时，要考虑到流动人员的问题。创造条件解决流动人口子女的教育问题。对于北京、上海、广州这些流动人口数量相当庞大的城市来讲，要想使流动人口子女享受同样平等的教育机会，地方财政难以负担。在教育资源比较稀缺的情况下，本地人口尚难以保证教育机会的平等，更不要说流动人口。因此一方面政府继续加大公办学校的投入，争取接纳部分流动人口子女入学；另一方面给予一些民办学校予以政策支持。当然这里的民办学校不是指“贵族”学校，而是办学条件一般的民办学校。对这类学校既不能采取取缔关闭的做法，也不能放任自流。而是要规范他们的办学条件，强化对他们的管理，保证能有合格的教师任教。    4、政府要创造公平竞争的环境。人与人之间必然存在社会与经济地位的差别，这也是经济社会发展的动力。但人们社会与经济地位的差别只能建立在公平竞争、社会所有职位都向所有人同等开放的基础上。所有职位都同等开放的难以实现，已成为当前社会底层人群日趋定型，难以合理向“上”流动的重要原因。我们常常看到，大凡是好一点的职位尤其是公职职位，几乎都为家庭背景优越的子女所“世袭”，其他人很少能够真正得到平等竞争的机会。而那些家庭贫困或者缺乏权力背景者，即便受过正规、良好教育，具备同等甚至更强的竞争实力，却也只能在利益阶层的圈外徘徊。父辈的富有与权力，能够在下一代的发展与竞争中发挥作用；富有或有权的父辈在安排下一代的职位时，总是不遗余力地动用财富或者权力资源，使得贫困或无背景家庭孩子在竞争中处于天然的弱势地位。所以，要疏通社会底层人群向“上”流动的渠道，阻断贫困的代际继承，政府应当通过制度设计确保所有职位同等开放，强化社会制度的正义性，并通过政治体制变革构建对权力的有效约束机制。5、创造平等就业机会。市场对就业机会的分配具有一定的调节作用。但是，由于就业市场本身的不完善和各种非市场因素的介入，使得市场对就业机会的分配往往达不到机会平等的状态。近年来，一方面由于乡村及外来劳动力竞争，城市就业压力增大；另一方面，城市中适宜于富余人员的就业岗位有限，国有企业下岗职工意识、技术、能力制约了其转化就业。城市新增加的企业不愿意招收国有企业下岗职工，同时，国有企业下岗职工又不愿意接受非正规就业，导致在城市就业机会增加的同时，国有企业下岗职工、失业人员就业机会仍然很少。这就需要政府在实施指令性计划安置、企业招工优惠、制定和实施反歧视性法规等方面进行调控。同时，政府还应在吸引投资、贸易政策等方面将各种政策与就业问题相联系，应更加注重如何发挥劳动力廉价优势，使投资和贸易与吸收普通劳动力就业更加紧密地结合起来。通过政策干预而协调经济增长与就业关系，扩大城市就业机会和提高城市贫困人口利用就业机会的能力。6、要不断完善具有地方特色的社会政策，落实统筹解决人口问题的具体措施。一方面，解决人口问题要与抚顺市城市规划、土地利用、就业政策等统筹考虑；另一方面，合理控制人口规模也必须与城市功能科学定位、产业合理发展综合协调。抚顺城市化发展处在加速阶段，不仅要考虑眼前的现代化目标，也要考虑相关的技术构成提高以后，与相应的社会文化政策能否统筹协调：如高素质人群在城市中的发展，以及能否产生相关积极辐射效应；知识密集型产业发展与劳动密集型产业规范能否并行不悖，以及与人口发展目标如何协调；政府的经济目标如何与居民现实利益和谐一致。构建协调一致的社会政策，是解决人口问题的基本前提之一。从建立协调统一的社会政策考虑，一是出台重大政策应当明确相关保障措施。二是社会政策内容应协调一致。三是管理机构职能的协调统一。    7、提高劳动力整体素质。抚顺市已进入了低生育水平城市的行列，应该从应对人口老龄化和优化人口结构的考虑出发，适当调整现有的严格控制生育数量的政策，把重点转移到提高人口素质上来。在生产力诸要素中，人是最能动的因素，加快构建和谐社会的步伐，关键靠人才。我们不仅需要高层次的专门人才，更需要高素质的广大劳动者，而加快发展职业教育，是开发人力资源、提高一线劳动者素质的最有效途径。要把建立全面、灵活的终身职业教育体系作为造就高素质劳动者的主要手段，切实抓好三种培训：一是大力加强就业前的培训，提高新生劳动力的就业能力。要把实施劳动预备制度与加强新生劳动力资源管理和推动职业培训结合起来，加大对新生劳动力就业前的培训和就业准入控制的力度，以此推动劳动预备制度的全面落实。二是大力加强在职职工培训工作，培养造就一支高素质的产业工人队伍。要按照终身教育的要求，加强在职职工培训工作，提高职工队伍的工作能力，特别是提高应用新技术、新材料、新工艺的能力。要指导用工单位完善职工培训制度，建立健全培训、考核、使用相结合，并与待遇相联系的激励机制，实行竞争上岗、以岗定薪、岗变薪变，推动企业职工队伍整体素质的提高。三是大力加强再就业培训，提高下岗失业人员的再就业能力和适应职业变化的能力。劳动者的下岗失业是市场经济条件下不可回避的现象，要教育下岗人员失业不失志，积极通过培训掌握技能来寻找新的就业门路。