关于收回国有土地使用权相关问题的探讨毕业论文.doc

论 文 提 纲摘 要 11 收回土地使用权的类型与程序21.1收回土地使用权的类型21.2收回土地使用权的程序22 收回土地使用权的批准权33收回土地使用权的执行者33.1县级以上人民政府去收回土地使用权的依据33.2土地行政主管部门来收回土地使用权的情形33.3未明确收回土地使用权执行者的情况34 收回土地使用权的补偿34.1期满收回的补偿34.2法定事由收回的补偿44.3处罚性收回的补偿45 完善国有土地使用权收回的相关制度设想.45.1统一土地使用权收回的批准机关的规定 45.2统一土地使用权收回的执行机关和程序 55.3制定统一的国有土地收回补偿规定 5关于收回国有土地使用权相关问题的探讨 论文摘要随着土地使用制度改革的逐步深入，旧体制下的土地利用方面的弊端日益显现，特别是国有土地作为资产的属性越来越突出，由此引发的矛盾也越来越尖锐，尤其是各级政府为了地方的经济发展，大量地出让土地，所获收益占财政的比例日渐增大，一些地方已经把土地收入作为第二财政。但土地作为不可再生的资源，毕竟是有限的。这时，收回原已合法供应的国有土地使用权，重新出让，赚取土地差价，损害了土地使用者的合法权益的现象大量存在。本文就国有土地使用权收回的类型（方式）、程序、补偿等作尝试性的探讨，并结合工作实践，提出一些建设性的意见。关键词：国有土地使用权 收回 补偿人类诞生于土地，并将长期在土地上继续生存和发展。因此，没有土地也就没有人类，更谈不上人类的生存和发展。马克思曾指出：“土地是一切生产和一切存在的源泉”，是“人类不能出让的生存条件和再生产条件”。威廉.配第也曾说过：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”土地既是一种最重要的资源，同时也是一种重要的资产。而土地的资产属性主要体现在土地权利的内容上。土地权利是土地法律制度的核心内容，是指权利人按照法律的规定直接支配土地的权利。所谓支配，就是指直接对土地实施取得利益的各种行为，其包含占有、使用、收益和处分四种权能。在我国，权利体系的设置有所有权和使用权两种体系，而使用权体系又是我国整个土地利用权体系的核心。目前，我国土地使用权法律体系由两个方面构成，即国有土地使用权体系和集体土地使用权体系。国有土地使用权因取得的方式不同分成：出让国有土地使用权、划拨国有土地使用权、租赁土地使用权。国有土地使用权是指公民或法人依法对国有土地所享有的占有、使用和收益并排斥他人干涉的权利。我国土地使用制度在1990年以前实行的是无偿、无限期、无（不能）流动的三无使用方式，在这种制度下，造成的是模式僵化，土地浪费现象严重，为改变旧的不合理的使用体制，国务院出台了国有土地使用权出让和转让暂行规定（即国务院55号令），改三无为三有，即有偿、有限期、有（可）流动。从此，土地从单一的资源属性转变为资源和资产双重属性，而国有土地更偏重于资产的属性。但自从土地实行有偿使用以来，一些地方政府为了经济发展，大批圈占土地办工业或进行房地产开发，土地的供给与市场脱节，造成了土地的大量浪费，也产生了不少的土地投机行为，违背了土地的基本国策。在土地有偿使用的初期，一些地方政府为了增加财政收入，大量低价协议出让土地，而一些开发企业囤积土地，炒买炒卖地皮，造成了土地大量闲置。为防止经济过快过热增长，国务院进行了宏观调控，土地是重要手段之一。问题也由此集中爆发，政府要想提高土地利用率和利用效率，整合土地资源，必须对不合理的用地进行调整，基本方法是收回闲置或利用率不高的国有土地使用权，重新进行土地供应。同时，由于土地政策从紧，占用农田进行建设的行为受到的限制越来越多，难度越来越大，一些政府已经将内部挖潜，向存量要增量，作为利用土地的主方向，这就必然要收回原土地使用者的土地使用权，从而触及到原土地使用者的根本利益。土地使用权收回的类型（方式）有哪些、程序为何、执行机关是谁、如何补偿呢？下面就国有土地使用权收回的有关问题作如下探讨：一、收回土地使用权的类型与程序（一）收回土地使用权的类型根据中华人民共和国土地管理法第三十七、第五十八和中华人民共和国城市房地产管理法第十九条以及城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第四十二条、四十七等法律法规的规定，收回土地使用权可分为到期的收回、处罚性的收回和法定的收回三种。到期的收回是指土地使用者使用的出让土地期限届满，土地使用者未申请续期或申请续期未获批准，土地使用权由国家无偿收回。处罚性的收回是指是指因土地使用者违反了法律法规禁止性规定，被政府或土地行政主管部门依照法律法规的规定收回土地使用权。法定的收回是指土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件，而被土地行政主管部门收回土地使用权。（二）收回土地使用权的程序到期的收回的程序是出让期限届满前日内，土地使用者向原土地使用权出让方申请续期或未申请续期，原土地使用权出让方请示有批准权的政府可否续期而未获批准，由政府批复收回，原土地使用权出让方制作收回土地使用权决定书。处罚性的收回程序是土地使用者违反了法律法规禁止性规定后，由土地行政主管部门依职能下达收回土地使用权决定书或由政府批准后，土地行政主管部门下达收回土地使用权决定书。法定的收回程序是法定事由出现后，土地行政主管部门下达收回土地使用权决定书后，收回土地使用者的土地使用权。二、收回土地使用权的批准权根据土地的相关法律规定，收回土地使用者的土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准。新的土地管理法规定，土地审批分为三次批准，第一次是农用地转用审批，是按照土地利用总体规划，将农用地转为建设用地的审批，是土地用途“转类”的审批，即转类审批；第二次为征地审批，是将集体所有土地征为国有土地的审批，是土地所有权“转权”的审批，即转权审批；第三次为具体建设项目用地审批，即转类和转权审批后，根据土地使用者的申请，由人民政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批，只有在办理具体建设项目用地审批后，土地使用者才可使用土地，拥有土地使用权。那么是转类审批的人民政府，还是转权审批的人民政府呢？都不是，应该是指批准具体建设项目用地的人民政府。例如：年，为建造一座污水处理厂，池州公司（投资建设方）向池州市国土资源局提出了用地申请，经过选址、项目预审等征收工作初审后，池州市向安徽省国土资源厅提出农转用及征用申请，省国土厅审查后报请省政府办理了该厂的农转用及征用手续，随后，池州市国土局根据国有划拨目录，提出了供地方案，报请市政府批准后，国土局向该厂发放了建设用地批准书，该厂取得了该地块的国有土地使用权。但直到年底，该项目仍未动工建设，依据国土资源部闲置土地处置办法“1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权”的规定，由池州市人民政府批准并收回该地块的国有土地使用权，而不是由省政府批准收回。三、收回土地使用权的执行者当土地使用权收回的法定事由出现或决定作出后，谁去具体操作呢？解读土地管理的相关法律和法规后，我们可以看出收回土地使用权具体由县级以上人民政府和土地行政主管部门去执行。（一）县级以上人民政府去收回土地使用权的有：、土地管理法第37条第1款；、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第47条第1款；、基本农田保护条例第18条。（二）土地行政主管部门来收回土地使用权的情形有：、土地管理法第58条第1款；2、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第17条第2款。（三）未明确收回土地使用权执行者的情况有：1、城市房地产管理法第19条、第21条第2款、第25条；2、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第40条、第42条。四、收回土地使用权的补偿国有土地使用权作为土地使用者的一项法定权益，受法律保护，土地使用者在占有、使用的前提下，有依法进行处置并收益的权利，那么收回国有土地使用权该不该补偿，应如何补偿呢？从收回的性质即类型上可做以下区别对待：（一）期满收回的补偿我们知道，国有土地的收益是通过对土地的投入带来的，如如房地产开发用地的收益是通过房屋的销售或经营获得的。期满后，若土地使用者申请续期而未获批准的，可考虑根据房屋的残值给予补偿（房屋的建设重置价折算）。例如，某房地产开发企业获得了一商业综合用地的开发权，其开发的房屋销售给了城市居民，其所建房屋为砖混结构，耐用年限为70年，50年后，底层门面期限届满，象这种情况可延长20年出让期限，补缴出让金。待满70年后，住宅和门面的残值几乎为零。此时，根据法律规定无偿收回土地使用者的土地使用权于情于理都无话可说，毕竟房屋为私有财产。（二）法定事由收回的补偿现行的土地政策规定，一个土地使用者拥有的合法土地使用权的价格构成主要有土地的取得费（征地补偿费、征地的报批费、拆迁补偿费）、土地开发费（基础设施投入）、土地成本的财务费用（利息、利润）以及土地的出让金。若为划拨土地，则没有出让金。法定事由的收回，土地使用者理应服从，但获得应有的补偿也是天经地义的。其补偿应区别情况处理：因国家方面的原因，如为了公共利益、实施城市规划而收回土地使用权的，应按现时价格计算、返还四项费用，土地的增值归土地使用者所有，以体现“有偿”收回的法律规定；因土地使用者自己的原因，如单位迁移、解散、撤销、破产而被收回土地使用权的，应按原价格标准计算、返还四项费用，土地的增值归政府所有。但在这里，谈一点对划拨土地的收回补偿，若划拨土地上的建筑物已按市场价给予了补偿，则其他土地不予补偿，因为土地使用者获得该土地，目的是通过建设房屋获得利益，这时，土地的作用已完全体现，补偿后，使用者又可拥有几乎同样的房屋，土地再补偿应属重复多补。或者，房屋按重置价折旧，土地亦可按现行取得价综合补偿。（三）、处罚性收回的补偿处罚性收回是对土地使用者违法行为的一种惩处，不应支付任何费用。但考虑到征地和报批等费用在项目供应前应由政府支付，属土地使用者取得该土地的成本费用，可由政府返还。其它土地使用者取得土地使用权后对土地的投入支出，不应返还，以体现惩罚性收回的目的和意义。待添加的隐藏文字内容3 五、完善国有土地使用权收回的相关制度设想 由于土地方面的立法时间很短，土地使用制度的改革尚未定论，相关的法律法规还有许多不成熟的地方，在执行过程中还会遇到这样那样的问题，不合理的或现实难以操作的地方尚需不断改进和完善，具体体现在（一）、统一土地使用权收回的批准机关的规定土地使用权收回的批准机关规定过于呆板，应先进行原则性的规定，后有灵活性的操作。从前面的分析，土地使用权收回的批准机关是原批准用地项目的政府，而不是县以上当地人民政府，特别是省或者国务院批准立项的项目，转类、转权和批准项目用地的均是省或者国务院，虽然此类项目用地发生违规违法的情况很少，一旦有就十分麻烦，需报请省政府或者国务院批准后，当地人民政府方可进行收回，解决这个问题，可作补充性规定，即确有违规违法行为需要收回的，可授权设区的市人民政府收回，并报省政府或者国务院备案。（二）、统一土地使用权收回的执行机关和程序从法律的规定来看，土地使用权收回的执行机关存在不一致的地方：1、土地管理法第58条第1款第4项与城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第47条第1款，收回土地使用权的事由都是“撤销、迁移”，前者规定由土地行政主管部门，后者规定是由市县人民政府负责收回。2、土地管理法第37条第1款、基本农田保护条例第18条与城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第17条第2款，收回土地使用权的事由都是“闲置”土地，但规定的执行机关并不一致，一个是县级以上人民政府，一个是县级以上土地行政主管部门。为防止因职责不明而造成执法不到位，影响土地利用和使用效率，必须统一执法主体，实行同一固定程序，即：土地使用权收回的执行机关均由县以上土地行政主管部门。程序为：县以上土地行政主管部门根据法律法规的规定，向市县人民政府提出因何原因须收回土地使用者的国有土地使用权，市县人民政府审批后，由县以上土地行政主管部门依法依规下达收回国有土地使用权决定书（处罚性的收回，同时下达行政处罚决定书）后进行收回。但这里，我认为，为增加收回工作的透明度，建议对法定事由的收回举行听证程序，让全社会进行监督，特别是因公共利益需要的收回，更有必要按此操作，邀请一些具有社会公信力的代表，对公共利益进行认定，这也是提高全社会参政议政的有效途径和措施。（三）、制定统一的国有土地收回补偿规定，保证收回工作的顺利进行新的土地管理法将国有土地使用权收回补偿作为一项基本土地制度。 1999年元月1日起实施的中华人民共和国土地管理法第五十八条规定：为公共利益需要使用土地的或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。但是如何补偿，中华人民共和国土地管理法及相应的法律、法规及规章都没有提及，应是土地方面法律的一个缺陷，有些地方已在土地储备的相关规定中进行了明确，但由于规格及层次不高，执行起来阻力很大，也缺乏很强的说服力，自然也就没有很好的效果。为较为稳妥地解决争议，建议的做法为:健全和完善国有土地收回补偿法律制度体系。土地管理法已对国家收回国有土地使用权补偿做出了明确规定，应当通过修改相应的法律、行政法规将这种收回补偿制度具体化。如通过修改土地管理法或者土地管理法实施条例，增加收回国有土地使用权并补偿的程序规定；且在城市拆迁管理条例中，明确规定，在进行建筑物补偿的同时，土地使用权应当进行补偿，并明确如何补偿，消除分歧与争议。加强对地方政府具体行政行为的监督和制约，规范政府行使土地使用权收回的范围。防止滥用公共权力，尤其是对“公共利益的需要”做出明确的界定，宪法第十三条规定，“国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”应在这个前提下，修改土地管理法及相关法律法规，合理界定收回国有土地使用权的范围，政府收回国有土地使用权，只能是为了公共利益，而不能挂羊头卖狗肉，借公共利益之名，变相损害土地使用者的合法权益。与此同时，政府应该完善规划用途为经营性用地的房屋拆迁，并在房屋拆迁过程的监管、听证、裁决等方面发挥应有的作用，合理控制用地规模和土地供应量，保持房地产市场的平稳、健康发展，避免土地的短期行为，甚至是杀鸡取卵，以致得不偿失。从保护群众合法权益和规范政府行为出发，完善国有土地使用权收回程序。一是要在缩小国有土地使用权收回权行使范围的基础上，设立“公共利益的需要”的认定程序，只有符合公共利益需要的项目才能批准收回国有土地使用权；二是，政府在国有土地使用权之前，要通过公告、听证、协商等程序听取原土地使用权人（被拆迁人）的意见，获得收回国有土地使用权的确认；三是经过上述程序后，有权行使土地使用有收回权的人民政府应当做出处理决定尤其要做出收回土地使用权决定书。处理决定书应当送达原土地使用权人。四是建立经营性项目收回国有土地使用权和房屋拆迁的相关程序、实施原则和具体办法，按照引入市场机制、规范中介行为、强化监督裁决的方式来规范政府行为。 要充分考虑原土地使用权人对土地的投入，给予公平、合理的对价补偿。要在国有土地使用权收回补偿制度中，引进土地价格评估机制，充分考虑土地本身的价值和预期收益，对原国有土地使用权人给予合理补偿。要运用不同的评估方法，合理确定划拨土地使用权和出让土地使用权的补偿价格。同时，要公开补偿程序和补偿结果，接受公众监督。总之，国有土地使用权的收回是一项法定权力，既是政府的法定职责，也是一项公共权力，如何用好该项权力，是考察各级人民政府依法行政水平和能力的试金石。各级人民政府应高度重视该项工作，切实维护土地使用者的合法权益，在创建和谐社会的今天，制造和谐的社会音符，为打造为民政府、亲民政府、爱民政府作出自己应有的贡献。以上观点，仅代表本人看法，不足之处敬请批评指正。参考文献及资源：1、樊志全主编土地权利理论与方法 中国农业出版社2、张小华 黎雨主编中国土地管理实务全书 中国大地出版社3、国土资源部网站（