消防应急救援范围研究.doc

消防应急救援范围研究摘要：消防应急救援不同于其他应急救援，它是消防法赋予公安机关消防机构的一项法定职责，但是，对于这一法定职责的范围，从消防法的规定中还难以得出一个清晰的答案。为此，有必要运用法律解释的方法，并结合公安机关消防机构的职能，对消防应急救援的范围进行深入探讨，以求得出一个既符合法学理论，又符合公安机关消防机构应急救援实践的答案，这个范围就是以抢救人员生命为主作为标准，并以此提出消防应急救援范围立法完善的建议。关键词：消防应急救援；范围；法学分析；抢救人员生命为主；立法完善Study on the Rescue Range in Fire EmergencyAbstract: Fire emergency rescue is different from other emergency rescue, which is a statutory duty of fire departments in public security organs regulated by the "Fire Prevention Law of the PRC". However, there is no clear definition about the range of the statutory duty in the law. Therefore, we need to use legal interpretation to have a in-depth study of the rescue range in fire emergency in light of the functions of fire departments in public security organs so as to find an answer which not only meets with legal theory, but also accords with the emergency rescue practice of fire departments in public security organs. The author thinks that the range should be set with the emphasis on the rescue of people's life as the standard and advances some proposals for the perfection of the legislation related to the rescue range in fire emergency. Key words: fire emergency rescue; range; legal interpretation; emphasis on the rescue of people's life; perfection of the legislation一、消防应急救援范围的法律界定（一）问题的提出据统计，在消防法中，共有12条14处使用了“应急救援”概念（为了表述和行文的方便，下文将消防法中规定的“应急救援”称为“消防应急救援”），其中只有第37条和第46条与消防应急救援范围的界定有关。消防法第37条规定：“公安消防队、专职消防队依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”消防法第46条规定：“公安消防队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作，由县级以上人民政府统一领导。”仔细研读上述两个法条，我们就会发现它们都是从范围上来界定消防应急救援概念的。那么，它们是以什么作为标准来界定消防应急救援范围的呢？这是我们应当给予足够关注的。（二）消防法第37条的语义解释从语义解释角度来看，对于消防法第37条界定的消防应急救援范围可能有以下三种理解：第一种理解是以“灾害事故”为标准，将消防应急救援范围划分为以下两部分：一部分是重大灾害事故的消防应急救援；另一部分是重大灾害事故以外的其他以抢救人员生命为主的灾害事故的消防应急救援。也就是说，上述两部分灾害事故都属于消防应急救援范围。如有论者认为，“根据现行法律法规的规定，公安机关消防机构承担的救援任李佑标：消防应急救援范围研究务是针对正在发生的灾害事故，具体包括两类事故，一是自然灾害造成的事故，如暴雨、洪水、泥石流和地震等造成的灾害事故；二是人为灾害造成的事故，如化学泄漏、道路交通和人员坠落等事故。”1“应急救援是指在发生危及国家和人民生命财产安全，影响社会公共秩序，在急、难、险情况下而进行的紧急救助活动。具体包括两层含义：其一是应急，其对象是正在进行中的灾害事故；其二是救援，其对象是己经发生了的灾害事故。”2第二种理解是以“抢救人员生命为主”作为标准，将消防应急救援范围划分为以下两部分：一部分是重大灾害事故中以抢救人员生命为主的消防应急救援工作；另一部分是重大灾害事故以外其他灾害事故或事件中的以抢救人员生命为主的消防应急救援工作。第三种理解是以“重大灾害事故”和“抢救人员生命为主”相结合作为标准，将消防应急救援范围划分为以下两部分：一部分是重大灾害事故的消防应急救援工作；另一部分是重大灾害事故以外的其他以抢救人员生命为主的消防应急救援工作。（三）消防法第46条的语义解释从语义解释角度来看，消防法第46条似乎是以“火灾以外的其他重大灾害事故”作为标准来划分消防应急救援范围的。根据消防法第46条的规定，我们可以推论，凡是火灾以外的其他重大灾害事故的救援都属于消防应急救援范围。而从逻辑学角度来看，这是一种二分法，即一部分是火灾事故的灭火救援；另一部分是火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援。因此，上述界定除了将火灾事故的灭火救援排除在消防应急救援范围之外，似乎与上述对于消防法第37条的第一种理解具有一致性。根据消防法第46条的规定，笔者甚至还可以推论，上述消防应急救援的范围仅仅指火灾以外的其他重大灾害事故，既不包括一般灾害事故，也不包括较大灾害事故，更不包括事件。但是，笔者认为上述语义解释都不符合立法原意。因为消防法第46条的立法愿意并不是专门界定消防应急救援范围的，其立法原意在于确定重大灾害事故应急救援工作的领导主体，即火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作由地方县级以上人民政府统一领导。据此，笔者还可以进一步推论，火灾事故以外的其他非重大灾害事故等应急救援工作的主体为公安机关消防机构。不过，上述法条并不是专门用来界定消防应急救援范围的，只是涉及到消防应急救援范围而已。实际上，真正专门界定消防救援范围的法条在消防法中仅为第37条。二、消防应急救援范围的法学分析（一）消防应急救援范围的界定应当以抢救人员生命为主作为标准首先，笔者不同意对消防法第37条关于消防应急救援范围规定的第一种理解。因为这种理解令人费解之处在于，既然是以“灾害事故”作为标准，那么没有必要使用“抢救人员生命为主”的字眼。而实际上，消防应急救援的对象不仅包括灾害事故，而且还包括事件在内。如爆炸及恐怖事件、群众遇险事件。但是，这些事件必须是以抢救人员生命为主的事件。否则，不应当纳入消防应急救援的范围。如在消防救援实践中出现的帮助群众取钥匙、开门、供水、救猫、摘蜂窝、清洗道路等社会救助等行为，不宜纳入消防应急救援范围。其次，笔者也不同意对消防法第37条关于消防应急救援范围规定的第三种理解。在这里，问题的关键是对于“其他”一词的理解。在现代汉语中，“其他”为指示代词，意指“别的”。3因此，从语义分析角度来看，这里的“其他”可以有两种理解：一是理解为重大灾害事故以外的“其他”。在这种理解的前提下，从语法角度来分析消防法第37条，主语是名词“公安消防队、专职消防队”，谓语是动词“承担”，宾语则是名词“应急救援工作”，而在宾语“应急救援工作”前面的定语是用连词“和”联结在一起的两个方面工作，即重大灾害事故应急救援工作和抢救人员生命为主的应急救援工作。二是理解为抢救人员生命为主的“其他”。在这种理解的前提下，上述语义分析没有变化，只不过对于“重大灾害事故”还要加以限制。因为既然存在其他以“抢救人员生命为主”的应急救援工作，那么，也就隐含着重大灾害事故的应急救援工作也必须是以抢救人员生命为主的应急救援工作。笔者同意上述第二种理解。以上笔者排除了对消防法第37条的三种理解中第一种和第三种理解，那么，观点也就应当明确了，笔者基本同意对消防法第37条的第二种理解。之所以说是基本同意，是因为消防法2010年第3期 安徽商贸职业技术学院学报第46条还将火灾事故救援排除在消防应急救援范围之外。因此，消防法关于消防应急救援范围的界定应当表述为火灾事故以外的重大灾害事故中以抢救人员生命为主的应急救援工作，以及重大灾害事故以外的其他灾害事故或事件中以抢救人员生命为主的应急救援工作。这里的“其他灾害事故”是指重大灾害事故以外的其他灾害事故。从灾害事故等级来看，则是指一般等级的灾害事故和较大等级的灾害事故。这里的“事件”特指灾害事故以外的造成严重社会危害且有人员生命需要抢救的事件。（二）消防应急救援范围的界定应当以抢救人员生命为主作为标准的理由笔者之所以主张消防法界定的消防应急救援范围应当以抢救人员生命为主作为标准是基于以下考虑的：首先，符合国家关于消防应急救援范围的政策和法律规定。2006年5月10日，国务院发布了关于进一步加强消防工作的意见，该意见第10条规定：“充分发挥公安消防队作为应急抢险救援专业力量的骨干作用。公安消防队在地方各级人民政府统一领导下，除完成火灾扑救任务外，要积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、道路交通事故、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故、空难、爆炸及恐怖事件和群众遇险事件的救援工作，并参与配合处置水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林、草原火灾等自然灾害，矿山、水上事故，重大环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件。”在上述规定中，消防应急救援范围虽然采取的是列举方式，但是，在列举的各种事故和事件之前便有“以抢救人员生命为主”的词语限制。2007年5月9日公安部消防局印发的公安机关消防机构抢险救援勤务规程第2条关于抢险救援范围的界定则是全文照搬了上述文字。在新近修改的某些地方消防法规中我们也可以找到例证，如根据2010年6月1日起施行的西藏自治区消防条例第14条规定，县级以上人民政府公安机关消防机构主要履行的消防工作职责之一便是“参加以抢救人员生命为主的应急救援”。其次，符合消防救援的指导思想。消防救援包括灭火救援和应急救援两大类。但是，无论哪一类消防救援，都应当以抢救人员生命为主。正因为如此，2009年5月26日颁布的公安消防部队执勤战斗条令第4条规定：“公安消防部队执行灭火与应急救援任务，应当坚持救人第一，科学施救的思想第一时间实施救人组织灭火与应急救援行动。”灭火救援尚且贯彻“救人第一”，更何况应急救援？我们不能人为地将应急救援中的重大灾害事故救援与其他以抢救人员生命为主的救援割裂开来，只强调重大灾害事故以外的其他事故或事件中以抢救人员生命为主，而不强调重大灾害事故本身以抢救人员生命为主。从行政法学理论角度来看，“灭火救援是一种行政救助行为”，4实际上包括消防应急救援行为在内的消防救援行为都是一种行政救助行为，即对相对人人身权和财产权的救助。但是，在人身权和财产权的救助中，应当以救助人身权为主；在人身权的救助中，应当以救助生命权为主。为什么要以救助生命权为主？道理很简单，相对于生命权来说，生命权以外的其他人身权和财产权都处于从属地位。三、消防应急救援范围的立法完善（一）消防应急救援范围的立法建议消防法第37条和第46条关于消防应急救援范围的规定之所以会给人们不同的理解，其主要原因就是由于立法匆忙造成的。2008年5月5日，第十一届全国人民代表大会常务委员会公布了消防法（修订草案），向全社会征求意见，在消防法（修订草案）中，还没有“应急救援”的提法。但是，在征求意见过程中，有些地方和部门提出，对公安消防队承担的抢险救援这一经常性重要任务，应当单列一条作出明确规定。全国人大法律委经同内司委和国务院法制办、公安部研究，建议将原有的“公安消防队除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作”规定修改为：“公安消防队依照国家规定承担以抢救人员生命为主的应急抢险救援工作。”5应当说，上述立法建议在文字上是不存在任何歧义的。但是，不知何因，消防法的最终文本未能采用上述表述，这不能不说是立法的一大缺撼。为此，笔者建议将消防法第37条修改为：“公安消防队、专职消防队依照国家规定承担以抢救人员生命为主的应急救援工作。”（二）消防应急救援范围的立法模式消防法修订颁布以后，为了进一步细化消防应急救援的范围，各地纷纷修改地方性消防法规，其立法模式可以概括为以下三种：第一种模式为照搬型，即对消防法关于消防应急救援范围的界定原封不动或基本不动地加以照搬。如2010年4月1日起施行的上海市消防条例第51条规定：“公安消防队、专职消防队承担火灾扑救工作，并依照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。”第二种模式为模糊型，即对消防法关于消防应急救援范围的规定加以抽象化作更为原则的规定。如2010年9月1日施行的浙江省条例第2条规定：“本省行政区域内的消防工作和相关应急救援工作，适用本条例。”该条例第10条关于公安机关消防机构应当履行的消防工作职责第4项也有“相关应急救援”的字样。第三种模式为扩展型，即根据消防法关于消防应急救援范围的规定精神来确定消防应急救援的职责。如2010年6月1日起施行的西藏自治区消防条例第51条规定：“公安消防队和政府专职消防队应当在县级以上人民政府的统一组织下，参加下列以抢救人员生命为主的应急救援工作：（1）水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林和草原火灾、地震及其次生灾害等自然灾害；（2）危险化学品泄漏、道路交通事故、矿山事故、水上事故、空难、建筑坍塌等安全事故；（3）群众遇险事件；（4）恐怖袭击事件；（5）突发公共卫生事件；（6）其他危及人员生命安全的突发事件。”上述第三种立法模式及其表述与笔者意见一致，值得地方消防法规修改时加以借鉴。注释： 1998年颁布的消防法第34条规定：“公安消防队参加火灾以外的其他灾害或者事故的抢险救援工作，在有关地方人民政府的统一指挥下实施。”与新修订的消防法第46条相比，二者除了文字表述稍有区别外，二者之间的下列某些重大区别是需要引起我们注意的：一是领导消防应急救援主体不尽相同。新修订的消防法将1998年消防法中的“有关地方人民政府”明确为县级以上人民政府；二是被领导参与消防应急救援的主体不同。新修订的消防法在1998年消防法的基础上增加了“专职消防队”；三是县级以上人民政府统一领导的消防应急救援范围不同。新修订的消防法不仅将“灾害”与“事故”并列，而且只负责统一领导对“火灾以外的其他重大灾害事故”的消防应急救援，从而排除了对于火灾以外其他非重大灾害事故的统一领导。换句话说，新修订的消防法较之1998年颁布的消防法，从法律文本分析的角度来看，地方人民政府统一领导消防应急救援的范围有所缩小。消防法修订后，有些省市修改地方消防条例或办法时，将消防法第46条错误地解读为公安机关消防机构承担的应急救援范围，如2010年3月1日起施行的宁夏回族自治区实施中华人民共和国消防法办法第6条规定的公安机关消防机构应当履行的职责之一便是“承担火灾扑救、重大灾害事故应急救援工作，调查火灾事故原因，统计火灾事故损失”。参考文献：1赵国勇.新消防法强化应急救援的立法思考J.防灾科技学院学报，2009（3）：80.2赵国勇.加强公安消防部队应急救援工作的立法思考J.水上消防，2010（1）：26.3中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典M.第5版.北京:商务印书馆，2005：1070.4李佑标.灭火救援涉法问题释解与应用M.北京:中国人民公安大学出版社，2009：7.5中国人大常委会二审消防法修订草案.公安消防队应承担以抢救生命为主的应急救援EB/OL.2008-06-25.http:/www.