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财政支出绩效评价讲稿2013年5月第一部分 财政支出绩效评价基本知识1财政支出绩效评价概述 1.1财政支出绩效评价及其要素财政部从财政支出绩效评价暂行管理办法（财预2011285号）中对财政支出绩效评价的定义是：财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标，评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。根据这一定义，可以理解为财政支出绩效评价是以财政支出结果为导向的评价活动。这种评价活动主要包括以下核心要素，即财政支出绩效评价的主体、客体、评价原则，评价周期、评价程序、评价方法、评价标准、评价指标。· 评价主体。所谓评价主体是指财政支出绩效评价由谁来承担。财政支出绩效评价活动有一列的参与者，包括评价的组织者、管理者，评价者和被评价者等。财预2011285号文件中指出“各级财政部门和各预算部门是绩效评价的主体”，这是对主价主体的广义理解，因为各级财政部门和各预算部门即是评价工作的组织者、管理者，也可以是评价者。狭义的评价主体指进行绩效评价的具体评价组织和人员。· 评价客体。评价客体是指对评价对象的界定，也称为评价对象，即具体的财政支出资金内容。· 评价周期。评价周期是指财政支出的执行时间，一般以预算年度为周期，对跨年度的项目可根据支出完成情况实施阶段性评价。绩效评价中对评价周期要有明确具体表述，以预算年度为周期要明确为XX年度，阶段性评价要用起讫年月表示。· 评价程序。评价程序指绩效评价工作流程，具体为绩效评价活动所履行的系统性工作步骤。· 评价原则。评价原则是绩效评价活动行为技术规范和工作的准则，主要有：科学规范原则、公开公正原则，分级分类原则及绩效相关原则。· 评价标准。评价标准是考量财政支出绩效的价值尺度，财预2011285号文件中制定的标准为经济性、效率性和效益性三项标准。从财政支出的特殊性，对三项标准的理解为：经济性要求以最小的可得资源来完成一项工作，追求投入和产出的最大化；效率性注重完成工作过程的有效性，要求办事既快又好，主要从工作进度、质量及管理等方面进行考核；效益性注重实现理想的结果，通常从工作完成的数量、社会效益、经济效益和可持续性等方面进行考核。由于财政支出的多样性，评价中需要针对不同的评价对象，对经济性、效率性和效益性采用一系列相关的指标和标准值来进行具体的衡量。· 评价指标。一般而言，指标是指反映事物性质的量化确定手段。财政支出评价中，评价指标是指用来全面描述财政支出状况的指数，以便对财政支出进行分析和对其经济性、效率性和效益性进行客观的评价。· 评价方法。评价方法指财政支出绩效评价所用的特定技术，是分析和判断财政支出绩效的手段和途径。 1.2财政支出绩效评价的种类财政支出绩效评价的种类通常根据评价对象和范围划分.· 按预算级次划分 本级部门预算绩效评价具体包括：部门基本支出绩效评价部门项目支出绩效评价部门整体绩效评价（或称部门预算绩效评价） 上级政府对下级政府转移支付绩效评价具体包括：一级性转移支付绩效评价 专项转移支付绩效的评价· 按财政支出职能用途划分可分为一般公共服务、外交、国际、公共安全、教育等23个大类的财政支出绩效评价。· 按财政支出经济性质划分可分为工资福利支出、商品和服务支出、对个人与家庭及企事业单位补贴、转移支付等12类财政支出绩效评价。绩效评价实务中，通常按预算级次和按职能用途划分种类。 1.3财政支出绩效评价的基本内容财政支出绩效评价是对财政资金支出情况的“追踪问效”，评价的基本内容有： 绩效目标的设定情况； 资金投入的使用情况； 为实现绩效目标制定的制度、采取的措施； 绩效目标的实现程度及效果； 需要了解的其他内容。2.财政项目绩效评价 2.1财政项目绩效评价的种类纳入财政项目绩效评价的财政支出,根据划分有以下三种 部门预算项目资金指部门预算中扣除经常性支出经费以外的，由财政安排或追加的财政资金,主要用于预算部门的基本建设支出、专项业务、专项支出购置、专项修缮和其他专项用途等。 财政专项资金财政专项资金是指上级财政拔付给下级财政，或本级财政安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面有指定用途的资金。 对下转移支付资金对下转移支付资金指上级财政对下级财政拔付的转移支付资金，包括一般性转移支付和专项转移支付资金，主要用于社会保障支出和财政补贴支出。因此，通常分为部门预算项目、财政专项资金项目和转移支付项目绩效评价三种。 2.2财政项目绩效评价的特点与政府、部分绩效评价相比，财政项目绩效评价有如下特点： 非连续性。财政项目支出多数情况下都是一次性的，而政府和部门预算资金都是每年支付的连续支出。 评价的主体结构主要是内部。财政项目绩效评价主要是对项目决策和项目执成和完成情况的评价活动，最终为决策提供信息，因此评价主体通常应为各级财政部门和预算部门。而政府，部门绩效评价主要考量的是公众对政府和部门的满意度，最终为组织的优化，因此评价多为外部机构组织进行。 评价范围较宽。政府、部门绩效评价比较单一，主要集中在是否达到了目标，重点强调效果，因此评价指标可以集中在几个关键指标。财政项目绩效评价，评价范围既涉及到项目（事），又涉及到项目的管理（人），既强调效果，又强调过程，因此需要进行全面的评价，在效果方面还涉及到受益群体，公平性等问题。因此 评价指标要更为全面，同时各种项目个性较强，可比性差，在指标设计上较政府、部门绩效评价复杂。 注重评价方法的运用。政府、部门绩效评价，比较方法能够及得到较好的应用，可以相对其他部门进行横向、纵向、综合比较。财政项目绩效评价，很难在项目之间进行比较，比较只能用于项目内部，进行投入产出的比较，成为一种分析手段。因此，在评价方法上财政项目绩效评价更为多样化。 2.3财政项目绩效评价的逻辑一般而言，项目是指一个组织在一定时间和成本的约束下，为实现既定产品，服务或成果，进行的一次性的、非重复的、独特性的活动。财政项目同样如此，不同的是它是公共项目，是以政府为主导，以满足公共需求为目的行政性、公用性项目。公共项目实施的逻辑包括，对一个项目投入一定的财政资金，项目执行者开展必要的活动，这些活动会获得一定的产出，这些产出会带来某种变化。从这一理解，进行财政项目绩效评价，可以建立如下逻辑模型：怎样做的？投入多少？项目是什么？影响如何？效果怎样？做了什么？结合这一逻辑，可将财政项目绩效评价应该了解和评价的主要内容列表如下：财政项目绩效评价逻辑表问题评价应该了解的信息评价的主要内容是什么？项目具体内容，项目达到的目标。项目是否应该做？绩效目标是否合理？投入多少？财政预算资金，为完成项目实际使用的资金。预算的合理性？项目实际支出的经济性、合理性？怎样做的？项目的实施过程和管理情况。项目的实施管理和财务管理是否有效？应该如何改进？做了什么？项目活动最终形成的产出、服务或社会生活的变化。绩效目标的完成情况。效果怎样？项目产出的经济效益、社会效益、环境效益等。项目产出的效益。影响如何？对社会、经济产生了哪些影响？公众是否满意？受益群体反映怎样？项目的公平性、可持续性。第二部分 评价程序1.评价程序的定义财政项目绩效评价程序是指评价主体和评价工作人员开展绩效评价活动所履行的系统性工作步骤。绩效评价程序由具体的工作步骤组成，虽然不同财政支出项目种类存在差异，也可能具体的评价对象、评价目的、信息的获取方式等相关条件存在差异，评价工作需要采取不同的工作方式，但由于项目绩效评价的共性，各类项目绩效评价的基本程序是相同的。通过规范评价基本程序，可以有效地指导评价工作的开展。2.评价程序的分类根据行为主体的不同，本指南将评价程序分为评价组织程序和评价实施程序。评价组织程序是指财政部门、预算部门等项目管理部门统筹组织绩效评价工作所履行的工作流程。实施程序是指绩效评价任务实施主体开展具体绩效评价工作所履行的工作步骤。实施程序的行为主体除财政部门、预算部门等项目管理部门外，也可能是外部专家或第三方机构。3.评价组织程序及解析确定绩效评价对象确定绩效评价实施方式组织实施评 审应用、归档下达绩效评价通知书确定绩效评价实施主体下达绩效评价工作方案指导、协调、监督实施评价组织对评价报告进行审核评价结果应用评价结果归档存查组织对阶段性工作进行审议图3-1 财政项目绩效评价组织程序图3.1确定绩效评价对象绩效评价对象由财政部门、预算部门等评价管理部门根据经济社会发展需求和年度财政项目资金绩效评价计划等具体确定实施绩效评价的财政项目资金，在确定绩效评价对象之后，评价管理部门向项目执行单位下达绩效评价通知书。绩效评价通知书是项目管理部门出具的行政文书，也是项目执行单位接受评价的依据，同时也是第三方实施评价的行为依据。3.2确定绩效评价实施方式3.2.1确定绩效评价实施主体绩效评价任务可由各级财政部门或预算部门等评价管理部门自行实施，也可根据需要全部委托或部分委托专家、专业机构等第三方实施。如委托第三方实施，评价部门需要与第三方签订委托合同。在确定绩效评价实施主体后，实施方要组建绩效评价工作小组负责评价任务的具体实施。3.2.2 下达绩效评价工作方案评价管理部门向绩效评价工作小组、项目执行单位下达绩效评价工作方案。绩效评价工作方案一般载明评价对象、评价范围、评价目的、评价实施方式、工作组织、工作保障、工作进度、阶段性工作评审安排、评价完成日期等方面的内容，是指导绩效评价工作小组实施具体评价工作、引导项目执行单位配合评价工作的纲领性文件。 3.3组织实施3.3.1 指导、协调、监督 评价管理部门应责成专人（即成立绩效评价领导小组）负责指导、协调、监督评价任务的具体实施，包括为评价工作小组开展评价活动提供必要的支持，掌握评价工作小组工作进度并进行质量控制，解决评价工作小组反馈的有关问题，协调项目执行单位配合评价工作小组开展工作等。也即评价领导小组对实施程序进行过程控制所履行的工作。3.3.2 实施评价由评价工作小组开展评价活动，具体工作步骤见实施程序（4.4）。3.4 评审评审是评价管理部门对评价工作小组工作的质量控制的重要内容。一般包括：· 阶段性审议评价管理部门对绩效评价中的阶段性工作或评价中的关键内容进行审议，并提出相关要求和建议。· 报告评审评价管理部门会同专家组对评价工作小组提交的绩效评价报告进行评审，将评审意见反馈给评价工作小组。评价工作小组根据评审意见对绩效评价报告进行适当修改，并将最终的绩效评价报告提交给评价管理部门。 3.5应用、归档3.5.1 评价结果应用评价管理部门对绩效评价报告的应用进行决策。3.5.2 评价结果归档存查完成绩效评价工作后，评价管理部门应建立评价工作档案并归档，以备查阅。4.评价实施程序及解析财政项目绩效评价实施程序可划分为五个阶段：准备阶段、现场工作阶段、评价分析阶段、报告阶段及归档阶段。 阶段一 阶段二 阶段三 NO YES NO 阶段四 YES 阶段五 准备工作 现场工作 评价分析 形成报告 专家评审 （意见） 财政部门组织评审 提交报告 移交 财政及项目执行单位配合准备 项目执行单位配合工作 图4-2 财政支出绩效评价实施程序框图 4.1准备阶段4.1.1 成立绩效评价工作小组在确定绩效评价实施主体后，实施方要组建绩效评价工作小组。评价工作小组应由若干名与被评价项目无利益关系的人员组成，评价工作小组人员的知识结构组成要满足一定的条件，如图3。其中财政、经济专业人员是指熟悉财政、经济政策及实务的专业人员；财务会计专业人员是指熟悉财务会计实务、审计业务的专业人员；相关领域/行业专业人员是指熟悉项目所属领域或行业相关业务或技术等的专业人员；综合类人员是指具有财务、管理或法律等方面复合专业背景的人员。评价工作小组人员构成并不限于图中的四类，要根据项目特点及实际工作需要进行选聘。评价工作小组设组长1名，负责评价工作，包括与评价管理部门、项目执行单位等的工作协调，并对评价工作进行监督、管理和控制。评价工作小组内部要有明确的职能分工。图4-3 评价工作小组人员知识结构图4.1.2 明确评价目的评价工作小组需要与评价领导小组充分沟通，清楚地了解评价目的。绩效评价的目的一般有两方面：一是了解项目运行情况，发现问题，总结经验，以强化财政支出管理、提高财政资金使用效率；二是为该项资金及同类专项资金绩效目标审核、预算安排提供决策依据。除一般目的外，还应了解评价管理部门还有哪些特定要求和目的。4.1.3 了解项目基本情况项目基本情况主要包括以下内容：· 项目背景：项目所属领域，项目立项是为解决什么问题；项目设立之初经济社会发展状况、所属领域发展状况等；项目性质与特点，弄清项目性质与特点有利于在后续评价中正确把握评价关键问题，如若为非经济效益导向的政策性、公益性项目，评价应重点考察政策的执行即项目的实施过程以及目标受益群体的满意度。· 项目绩效目标：项目的预期产出、成效、影响。项目绩效目标可从项目申报、审批等文本中获知。· 项目投入：项目预算与投入结构。· 项目实施周期· 项目实施地点· 项目预算单位· 项目执行单位· 项目活动：项目执行单位为实现项目目标而开展的活动、采取的举措等。· 项目成果：项目实际取得的产出、成效、影响。4.1.4 评价设计(1) 开发绩效评价框架绩效评价框架包括绩效评价原则、评价方法、评价指标体系、证据来源、证据收集方法等。· 评价原则明确绩效评价原则，包括基本原则和具体操作原则。财政支出绩效评价的基本原则有四项：科学规范原则、公正公开原则、分级分类原则、绩效相关原则；具体操作原则指评价中的工作、技术原则，评价小组应根据基本原则，明确评价工作中的相关具体操作原则，如证据收集、指标设计等原则。· 评价方法确定绩效评价方法，包括绩效评价基本方法和具体方法体系。绩效评价基本方法要根据财政支出绩效评价的类型加以确定；绩效评价具体方法体系包括综合评价、指标权重确定、指标值计算、标准值确定、指标得分值计算等方法。要针对被评价项目作出具体的选择和设计。· 评价指标体系设计绩效评价指标体系，包括设计评价指标、确定指标权重及评价标准值。评价工作小组完成评价指标体系设计后，要提交给评价领导小组进行审定。评价领导小组召集专家组对指标体系进行论证，评价工作小组根据专家组的意见对指标体系进行修订。· 证据来源及证据收集方法确定评价所需信息资料的具体收集途径和方法。(2) 资料清单、调查文本设计制定资料清单，设计调查文本。资料清单是项目执行单位需要向评价工作小组申报的材料清单；调查文本包括访谈提纲、座谈会提纲、调查表、调查问卷等。资料清单一般包括综合类、管理类、财务类三类资料及其他资料，参考样表见表1。调查表、调查问卷等调查文本应清晰易懂，只有被调查对象真正理解了调查文本中所列示的填报项目、问题等，评价工作小组才有可能得到准确、有效的数据资料。评价工作小组可在调查文本中附上填报说明，以帮助被调查人员更好地理解填报要求。资料清单及各类调查文本设计完成后，评价工作小组应及时发送给项目执行单位及其他被调查对象，以便被调查对象有足够的时间进行准备、完成填报。资料清单参考样表表4-1资料清单类别明细综合类1.项目执行单位概况2.项目执行单位自评报告3.项目立项依据、预决算文本4.项目资金分配明细表5.项目各种汇报、总结、媒体报导材料6.项目验收、检查材料7.项目实施效果统计材料管理类1.项目组织管理机构组织模式、机构设置2.项目制定的各项管理制度、制度执行情况财务类1.专项资金使用情况明细表2.有关财务报表、审计报告3.专项资金财务管理制度和文件其他资料根据项目具体情况确定4.1.5 制定评价计划书评价工作小组要在充分了解被评价项目的基础上，制定具体、详实的绩效评价计划书。评价计划书要经过评价领导小组的审定。科学合理的评价计划书将指引评价工作有序、高效地开展，评价计划书在后期执行的过程中可根据项目实际情况适当变动和调整。评价计划书一般包含以下主要内容：· 评价目标 · 评价对象和范围· 评价工作组织：说明评价人员安排、分工及各自的职责。· 绩效评价框架· 评价工作进度安排：明确前期准备、现场考评、提交评价报告初稿、提交评价报告终稿等重要事项的时间安排以及参与人员安排。需要注意的是，现场工作安排需要提前与评价领导小组、项目执行单位进行协商。 4.2现场工作阶段 4.2.1 基础数据与资料的收集这一步主要是收集资料清单所列明的资料以及回收前期发放的调查表、调查问卷等。评价工作小组要根据资料清单，核对项目执行单位提供的材料是否齐全，对于缺少的资料，应向项目执行单位了解该项资料未予提供的原因、补充提供时间等并进行记录，调查表、调查问卷的回收份数要做记录。4.2.2 访谈访谈是绩效评价现场工作中被较多采用的一种调查方法，访谈有利于评价人员更全面、更深入的了解项目各方面情况专项经费支出情况、财务管理情况、目标完成情况、项目运行情况以及实施效果、相关利益群体观点及意见等。访谈的对象多元，包括预算部门、项目执行单位、相关利益单位、目标受益群体等，访谈不只是听取访谈对象的汇报，评价工作小组也可以根据前期了解就存在疑问的地方向特定访谈对象进行问询、求证。访谈前要设计出各类访谈提纲，完成后整理形成访谈记录。4.2.3 现场查勘评价工作小组前往项目实施地点，通过实地调研了解项目执行情况。现场查勘的目的在于：一是获取反映项目实际情况的第一手资料，二是对前期掌握的一些信息进行核实验证。现场查勘涉及的工作内容有：观察项目运行情况及产出情况、听取汇报、与项目管理和实施人员进行交谈、抽查相关档案资料、完成现场考评各类问卷和表格等。4.2.4 其他现场工作评价工作小组还可能需要进行的现场工作有：项目资金审计，如若项目未进行过专项资金审计，评价工作小组还需要实施审计工作；根据实际工作需要，开展的其他现场调查取证活动，如座谈会、问卷调查等。 4.3评价分析4.3.1 基础数据与资料的审核证据收集完以后，并非都能直接用于分析评价，要通过审核，剔除掉无效证据，形成项目基础数据表。判断证据有效与否，主要从相关性、真实性、完整性、准确性这四方面进行考察。4.3.2综合分析采用定性与定量相结合的方法，从项目决策、项目管理、项目绩效这三个维度，结合关键评价问题综合分析项目实施情况，见表4-2。综合分析主要内容表4-2综合分析分析维度主要关键评价问题项目决策1.项目立项是否合法、是否必要2.项目目标是否明确、细化、量化；目标设定是否科学合理3.资金预算与目标是否匹配；资金分配结构是否合理项目管理1.资金到位情况，包括预算资金、配套资金到位率及到位时效等2.资金使用是否合理3.是否建立了保证项目顺利实施的相关制度和措施；制度和措施是否科学合理；是否严格执行项目绩效1.项目产出是否达到预期目标2.项目的经济效益、社会效益、环境效益及可持续影响如何3.项目目标受益群体满意度4.3.3 评价指标计量及综合评价这一步需要完成的工作有：指标计量，得到评分评级结果；综合评价，形成主要结论。评分评级过程如下：测算各单项评价指标，对照评价标准给每个指标进行打分，然后把所有指标的分值按指标权重加权求和得到综合评价得分，根据综合评价得分对照财政支出绩效评价计分结果级别评定对照表得到评价等级。财政支出绩效评价计分结果级别评定对照表表4-3财政支出绩效评价计分结果级别评定对照表评价计分结果评价结果类型评价结果级别95分100分A+优90分95分A+优85分90分A优80分85分B+良75分80分B良70分75分B-良60分70分C中50分60分C-中40分50分D差0分40分E差4.3.5 形成问题和建议评价工作小组总结归纳评价过程中发现的问题，并形成相关建议。问题的提炼应遵循重要性的原则，建议的提出要有针对性、要能从根本上解决有关问题。4.3.6 专家评审绩效评价阶段性工作或评价中的关键内容需要根据绩效评价工作方案提交专家进行评审，如指标体系的调整、主要分析评价结论、问题和建议等。评价工作小组应认真讨论分析并根据专家评审意见，对需要完善的工作环节和问题作出合理的安排，进行补充工作或相关处理。 4.4报告阶段4.4.1 撰写报告按规定要求撰写项目绩效评价报告初稿。4.4.2 反馈、修改评价工作小组将初评报告发送给评价领导小组，根据提出反馈意见对初评报告进行修改，形成绩效评价报告送审稿。4.4.3 审核、提交财政部门组织专家组对评价报告进行评审，评价工作小组根据评审意见对报告进行修改，终审通过后提交评价报告正式文本。 4.4.4归档评价工作小组对绩效评价工作资料进行整理，完善绩效评价工作底稿并移交评价管理部门归档。5.执行程序的基本要求 5.1完备性评价人员应当切实履行绩效评价程序，不得随意删减基本绩效评价程序。在执行程序的过程中，由于受到客观限制，无法或不能完全履行评价程序时，应采取必要措施弥补程序缺失。若某一评价程序对评价结论具有重要影响，评价人员因受限无法或不能完整实施该评价程序的，要有明确的替代措施安排，并在绩效评价报告“其他需说明的问题”中予以披露。实施评价程序的各项工作，都需要形成文字工作底稿和案卷，必要的还要进行影像、录音记录。 5.2灵活性不同绩效评价业务由于评价主体、评价客体、评价目的、证据收集情况等相关条件的差异，评价人员可能需要执行不同的具体评价程序。评价人员应当结合绩效评价业务实际情况，在基本绩效评价程序的基础上进行细化和必要调整。在操作过程中，还应根据业务执行过程中的情况变化及时调整或补充具体评价工作步骤，不断完善评价程序。当某一评价程序不具有可操作性或不经济时，可考虑采用替代程序。