公共财政与财政管理的公共化.doc

公共财政与财政管理的公共化 提要 以公共品的划分为基准的公共财政在解决了公共财政边界的的同时，也为财政公共化提出了如何实现的问题。财政管理的公共化是对公共财政的根本要求。相比较于财政管理的单边决定，公共化的财政管理能够更好地从”理性人”的角度出发，符合市场的基本要求，也具有成本较低的比较优势。公共财政的过程就是财政管理公共化程度不断加深的过程。西方成熟的市场经济提供了许多成功的经验。在体制转轨的过程中，只有加快市场化的进程，才能加快财政管理民主化的进程。本文提出了加快财政管理公共化的根本途径和当前技术改进的具体措施。 关键字财政管理公共化财政管理单边决定产权市场经济 以公共品的划分为基准的公共财政在解决了公共财政边界的理论问题的同时，也为财政公共化提出了如何实现的问题。即，公共品的数量与结构是由少数人单边决定，还是由公众民主决定。在不同的背景下，财政管理的公共决定与单边决定具有不同的收益与成本优势。本文以体制转轨为制度约束，试图论证财政管理的公共化具有相对的比较优势，是与市场经济相适应的公共品决定机制。并指出，在不完善的市场经济中，财政管理的公共化与公共财政的实现高度相关。 一、财政管理的公共决定与单边决定的成本收益 财政管理的公共化问题，实质上是一个公共选择的过程。制度性公共物品的提供路径是由正式规则中的规则决定的。新制度经济学认为，人们走向经济发展的道路也是国家走向政治民主的道路。一般认为，从专制的君主制向民主制的演进会带来政治效率的提高。政治规则的确定会对经济运行产生决定性的作用。财政管理由单边决定向公共决定的转变是经济发展的要求，更确切地说是社会福利水平提升的要求。 但是，政治民主与经济发展之间的关系相当复杂，民主并不必然是繁荣的同义词。在特定的条件下，如出于长治久安的目的，相对开明的专制政府反而有助于创造出经济高速增长的奇迹。同时，在民主的体制下，立法的数量却会急据地膨胀，而且还增加了选民与立法者，以及立法者与官僚之间的代理成本（余永定1999）。现在必须回答的一个问题是：财政管理由什么途径来决定成本更小，社会福利会更大，以及这种途径实现的条件是什么。然后才会判断出在体制转轨的中国，财政管理公共化是否是最优的选择，以及实现最优选择需要做出那些制度的改进，从而将公共财政理论在实践中的生命力表现出来。 财政管理由政府单边决定的最大优势在于减少了委托代理的成本，但是却加大了制度的不稳定性。开明的专制政府之所以做出有利于经济高速增长的政策决定是以决策者追求义理性最大化，即长治久安为前提的。这是长期利益。从理性人的范式出发，专制政府中的决策者是以实现自身目标最大化为目标函数的，并且这种目标往往表现为短期利益的最大化。实现短期利益最大化的一个根本途径就是因此超量提供公共产品，并尽可能地将公共物品转移为自己的私人物品。在社会资源一定的约束下，这必然导致社会私人物品的减少。市场在配置资源中的效率高于政府配置的效率，因此，这一过程更多的是财富转移的过程，结果是资源配置并未达到帕累托改进，相反是加剧了社会的不公平。政府在纠正市场失灵的一方时，又加大了另一方的失灵。 财政管理的单边决定，更重要的是加大了制度的不稳定性。单边决定有效性是以专制政府在信息处理上优于市场处理为前提的，它要求社会公众的消费偏好与政府决策者的偏好一致。这种假设与市场中个人的偏好的复杂性是不相符合的，这种复杂性也使得政府在信息的获得与处理上处于非比较优势。在信息不充分条件下，用个人或团体的偏好取代民众的偏好会导致资源配置的扭曲。计划经济正是由于受制于信息处理的限制而让位于市场经济的。单边的财政管理过程中，政府难以获得充分的信息，在决策时产生盲目性是必然的，经济运行产生不确定性便是顺理成章的事了。虽然此种决策在某些特殊时期会减少政策的时滞（如1998年长江洪水期间，中央政府追加预算），但在经济运行的过程中，这种特殊时期只是偶尔存在。正常的经济和社会运行需要一套相对稳定的制度框架，这是与精英决策相对立的。这正是单边的财政决定所缺乏的，个体的决策一般是不系统的，它无助于制度的完善，不会使民众对未来的财政运行产生稳定的预期。制度的变迁是以减少交易成本为目标的，这种无规则的管理体制恰恰增大了民众交易的成本。单边决定的财政管理是一种非集体的选择，在这一逻辑中，个人理性是不存在。而个人理性是集体选择的必要条件已是被证明的公理（奥尔森1971），从这种意义上讲，单边决定的管理体制是不符合市场经济要求的。而公共财政是市场经济要求的财政（张馨1999），所以单边决定的财政管理与公共财政的要求不相符合。