９０代以来日本政府的经济政策效应.doc

年代以来日本政府的经济政策效应 年代以来日本政府的经济政策效应 【作 者】杨哲英 【大学经济研究所，辽宁沈阳110036 杨哲英（1952 ），女，辽宁人，副教授，主要从事世界经济方面研究。 【内容提要】日本经济自1989 1990年度股市与地产泡沫破灭以后，至今已经连续八年不景气，除1995、1996年有所复苏外，整个时期经济一直是零增长或负增长，1997年更达到0.7的较低水平。进入1998年， 日本国内需求更加疲软且有长期化的趋势，住宅和设备投资继续大幅度下降，就业形势十分严峻，居民丧失了永久就业的安全感，被称为日本经济的最黑暗时期。日本经济回升乏力的原因是多方面的，但其中政府宏观经济政策失效是一个重要的方面。 【关 键 词】日本经济/政策 中图分类号：F112.2文献标识码：A文章编号：1000 176X（1999）09 0075 一、货币政策 90年代日本政府的货币政策是在泡沫经济破灭后发展起来的。因此，我们的分析有必要追溯到泡沫经济形成时期。从货币政策的类型划分，日本政府的货币政策主要经历了以下几个阶段： （一）1985 1989年，扩张性货币政策与泡沫的形成 1987年2月，西方七国首脑召开了旨在稳定美元的卢浮官会议。 在这次会议上，美国对日本和德国施加压力，要求两国降低利息率以实现美元的稳定。3月，日本银行遵照卢浮官协议，将公定贴现率降到2.5的战后最低水平。这次降息并将其保持了两年零三个月是造成日本泡沫的重要原因，因为日本银行在1986 年已经4 次降息， 公定贴现率已由1983年以来的5降到3。事后的分析表明，1987年的降息是毫无必要的。 随着公定贴现率的下降，日本的短期利息率也节节下降。 1987 1989年间，日本货币供应量的年增长速度分别达到10.8、10. 2 和12。由于国家的水平。但是，与此同时大量过剩资金流入了股票和房地产部门，导致了股票价格和房地产价格的暴涨，而日本政府在相当长的时期内对资产价格的上涨没有予以重视，基本上持听之任之的态度。 （二）1989年第二季度至1991年第三季度，紧缩性货币政策与泡沫经济的崩溃 由于认识到听任泡沫经济的发展和自行破灭会对经济产生严重影响，在维持了两年多2.5的低利息率之后，1989年5月31日，日本央行改变了货币政策方向，把公定贴现率提高到3.25。 从1989 年5 月底到1990年8月底，日本银行先后五次提高公定贴现率，使之达到6。随着公定贴现率的上升，短期利息率也节节上升。1990年日本货币供应量的增长速度跌到7.4，1991年猛跌到2.3。日本政府的本意是通过紧缩的货币政策使股价和房地产价格有秩序地回落，使经济泡沫逐渐收缩，但由于政策实施过急过猛，导致日本经济中的泡沫突然破裂，经济形势急转直下，增长率由1990年的5.1下降到1991年的4，在其后的数年中更是急剧下滑。 （三）1991年第三季度至1995年上半年，放松货币刺激经济回升 面对泡沫经济突然崩溃的严重局面，日本政府最初反应迟钝，基本没有采取什么措施。1991年7月1日，日本银行把公定贴现率由6 下调到5.5。这标志着日本政府货币政策由紧到松的重大方向性转变。 不久之后，进一步下调到5和4.5。1992年年底，又进一步降到3.25，1993年2月公定贴现率重新回到泡沫经济时期的2.5的水平。随着公定贴现率的不断下降，短期利息率从1991年下半年开始也不断下降。显然，日本政府意识到紧缩政策的失误，而对泡沫经济破灭造成的通货紧缩和经济趋冷局面，力图通过放松货币以恢复景气。然而，值得注意的是，与80年代末政府实施扩张性货币政策时的情况不同，在上述一系列的降息举措下，日本政府实施的放松货币以刺激经济增长的政策并没有得到公众的积极回应。日本金融机构的贷款量继续下降，货币供应量增长在1992年度创造了0.2的历史最低记录。在这种情况下，1992 年日本的经济增长速度下降到1.1，1993年又进一步下降到0.1。 在经过了两年半的衰退之后， 由于公共投资和住宅建筑的增长， 1993年第四季度日本开始缓慢复苏。从1995年第二季度开始，受日本升值的影响，日本经济复苏的过程陷于停顿。为了应付日元升值对经济增长的消极影响，日本银行在1995年4月将公定贴现率由1.75降低到1，同年9月又进一步降到0.5。货币供应增长速度从1994年下半年起开始从2的水平增加，1995年第一季度达到3.5。日本政府的扩张性货币政策和在此期间采取的财政刺激措施（见财政政策部分）终于取得了一定效果，1995年日本经济增长速度回升到1.4，1996年达到3.6。 （四）1995年下半年至今，不良债权问题恶化 正当日本经济开始回升时，自泡沫经济崩溃以来就一直困扰着日本的不良债权问题在1995年下半年突然急剧恶化，爆发了一场以不良债权为主要表现的严重金融危机。最初，日本政府在对不良债权的估计上存在严重偏差，1995年7月发表的1994 1995日本经济白皮书称， 不良债权在1993年达到顶峰：13.8万亿日元，而目前对日本不良债权的估计一般在60万亿日元到100万亿日元之间。更为严重的是， 在此期间日本金融机构违规从事非法交易造成巨额损失的丑闻频频曝光，致使日本国民对日本的金融体制乃至战后整个政策经济制度的信任从根本上发生了动摇。在这种情况下，日本政府不得不把处理不良债权问题作为首要任务。 日本经济中的信贷紧缩政策大大制约了日本的经济增长，1997年日本经济增长速度从1996年的3.6急剧回落到0.7。此外，日本政府在1997年实施的不合时宜的财政重建计划也对日本经济的回升造成了严重的影响。 二、财政政策 自90年代初泡沫经济崩溃之后，日本政府始终为严重的财政问题所困扰。1997年以前，由于经济衰退，政府税收减少；同时，为了刺激经济，日本政府还采取了减税措施。从支出方面看，为了刺激经济，日本政府大大增加了公共工程支出。1995年当日本经济的复苏过程由于日元升值而陷于停顿时，日本政府推出了一项总额为14万亿日元（1157亿美元）的一揽子经济刺激措施。正是因为日本政府实施双松的财政和货币政策，1996年日本经济出现明显回升。然而，在经济景气好转的同时，由于税收的减少和财政支出的增加，日本的财政状况急剧恶化。到1996年年底，日本的国债余额达到241万亿日元。 正是在这样的背景下，日本政府对经济形势做出了错误的判断，其财政政策来了个一百八十度的大转弯。 经过了1992 1994年连续三年零增长后，日本1995、1996年的经济增长率有所回升。日本政府对此估计过于乐观，错误地判断日本已经走出经济不景气的谷底，忽视了日本经济仍然是内需不足，不合时宜地提出了重建财政的计划，并于1997年初推出了一系列导致减少需求的财政紧缩政策，紧缩政策的内容包括提高消费税率、停止特别减税及减少公共支出等，其中增税导致增加的国民负担达9万亿日元， 如果计算公共投资的乘数效应，这些政策的总效果相当于减少了20万亿日元的需求。 实行紧缩的财政政策特别是增加消费税的政策严重影响了日本的经济复苏，到1997年下半年，亚洲金融危机爆发，日本经济顿时处于内外不利的困境。由于形势所迫，日本政府的财政政策又来了一个急转弯。12月中旬日本政府紧急宣布将在1998年实施2万亿日元的特别减税。 进入1998年以来，经济形势继续恶化，日本政府被迫不断加大政策力度。由于自1995年9月以来，日本政府持续实施超低利率政府， 将公定贴现率设定在0.5的水平，已经不存在降息的政策对策。该对策包括减税、扩大公共投资等5项内容， 其中减税和公共投资占了12万亿日元。由于这项对策仍未对启动内需起到明显作用，日本经济在1998 年进入了严重衰退的最黑暗时期， 日本政府又于1998年11月推出紧急经济对策，其总额达23.9万亿日元，大大超过16.65万亿日元的综合经济对策。1999年3月，日本国会通过总额为81.9万亿日元的刺激经济的财政预算案，此预算案中，减税和公共工程开支将近20万亿日元，占总开支的近14。上述一系列政策能否使日本经济走出低谷，实现零增长甚至正增长，尚需拭目以待。 三、信誉危机 如上所述，日本政府经济政策的多变和失误是造成日本经济陷于困难境地的重要原因。而政策失误加上金融机构、政府官员一系列腐败丑闻的曝光，又导致了金融机构、政府特别是主管金融的大藏省在国民心目中的信誉下降。 导致信誉下降的最主要原因是，泡沫经济崩溃以来，政府在动用资金处理不良债权问题上犹豫不决、坐失良机，以至问题拖延了七八年得不到解决。根据大藏省1998年1月公布的数字，截至1997年9月底，不良债权总额达76.7万亿日元，反而比过去公布的数字增加了。一部分银行的不良债权数额巨大，已经很难靠自身能力来实现重建。 由于日本政府处理不力使得不良债权问题长期化，导致日本金融机构的信用等级下降。国内的存款者对金融机构不放心，在一些有问题的金融机构门前甚至出现了挤兑风潮；另一方面，金融机构也对借款者感到不信任，对贷款对象进行严格挑选，对融资内容及条件规定更加苛刻，形成了公众与金融机构互不信任的局面。 由于公众对金融机构的不信任感增加，特别是一些金融机构因不良债权的重压而倒闭，使公众对整个经济前景缺乏信心，对就业的不安情绪广泛蔓延。在这种情况下，尽管政府通过广告和其它渠道引导公众进行消费，公众对此的反应仍是十分冷淡。 公众对政府的信誉危机还表现在日本国民对政府经济政策的反应上。日本政府采取超扩张性货币、财政政策的目的是刺激国内的投资和消费需求，以使日本经济避免陷入通货紧缩的恶性循环。但是，由于国民对国内经济的前景缺乏信心，国外金融资产收益率又大大高于国内金融资产收益率，于是，日本投资者并没有用扩张性政策所创造的廉价日元去购买国内金融资产，而是把这些日元用于购买国外金融资产，仅1997年上半年日本资金的净外流就达3.05万亿日元。 四、综合评价 综观90年代以来日本政府所实施的宏观经济政策，我们做出以下评价： （一）比较日本政府在抑制泡沫经济和恢复经济景气的不同时期所实施的货币政策，可以看出，政府实施扩张性货币政策和紧缩性货币政策的效应是不同的：央行的货币政策工具在实行紧缩性货币政策时较为有效，而实行扩张性货币政策的效应则不能确定。我们知道，政府实施的任何宏观经济政策都要求有其它各经济主体相应的反应与配合，没有这种反应与配合，任何经济政策的预期目标都难以实现。紧缩性货币政策的目标虽然也要通过公众（商业银行、企业、消费者）相应的反应和行为才能最终实现，但利率的提高在不存在体制缺陷的情况下毕竟是一种硬预算约束，因而比较容易奏效；而在经济衰退时期实施扩张性货币政策，尽管政府采取降低利率的手段，但由于经济中存在着其它力量强大的扰动因素，政府无法强迫银行贷款、企业借款、公众消费，这时货币政策很可能是低效或无效的。 例如，1991年第三季以后日本政府实施的扩张性货币政策并没有得到公众的积极反应。尽管政府一再降利率，日本金融机构的贷款量和货币供应增长率仍然继续下降，占实际国内生产总值比重很高的个人消费仍然十分疲软，由此，又进一步导致了经济增长速度的下降。日本政府扩张的货币政策没有取得预期的效果主要是由下述原因造成的：（1 ）从银行方面来看，由于泡沫经济的破灭造成了银行大量的坏账，许多银行甚至无法达到巴塞尔委员会关于资本充足率的要求。资本不足的银行对于发放贷款变得非常谨慎，出现了银行惜贷的现象。（2 ）从企业方面来看，在泡沫经济破灭期间，经济陷入衰退，日本市场筹集资金，另一方面银行又不愿贷款，在把已有资金用尽之后，公司只好压缩投资，出现了企业惜投的现象。（3 ）从居民方面来看，由于泡沫破灭使经济骤然紧缩，公众对就业的不安感和收入减少的预期增强，因此增加谨慎性储蓄而减少消费，出现了消费者惜购的现象。而且，银行惜贷加重企业惜投，进而牵动消费者惜购，三者相互影响，形成一种难以扭转的连锁关系。 进一步分析，在实施扩张性货币政策时，政府与公众在信息地位上是不对称的，这种信息的不对称表现在：政府和公众都清楚地知道利率的具体数值，但政府却不必然知道影响银行贷款、企业投资和居民消费的诸种因素，从而不确切了解政策实施后公众的反应和所实际采取的行动，进而难以准确估计利率政策的正面效应和各种扰动因素的抵消效应之间的相对作用强度。这样，信息的不对称就导致了政府宏观经济政策的失效。 （二）日本政府的宏观经济政策摇摆不安、犹豫不决导致其频频失误。如前所述，日本政府在1997年上半年刚刚推出了提高消费税率的财政紧缩政策，增税导致增加的国民负担达9万亿日元， 而在当年年底和1998年就转而实行特别减税政策，减税导致减少的国民负担总共达10万亿日元，这种政策的前后矛盾、左右摇摆是显而易见的。政府政策的多变性令公众无所适从，无法对政策做出及时的反应。政策过急过快的变动还会造成公众的逆反心理，做出与政府导向相反的反应，结果导致政策失效甚至对经济运行起到负面影响。 又如日本政府于1998年4月推出的综合经济对策， 在经济形势恶化的情况下，国民期待政府宣布强有力的财政措施，特别是持久减税措施。然而，这项对策仅仅规定了实施特别减税，这种特别减税的性质属于临时减税，而临时性减税措施对刺激消费的作用是有限的，对于可望对消费起较大作用的永久减税方案，却被政策搁置起来。以至在同年11月份，不得不再次推出总额为23.9万亿日元的紧急经济对策，进一步加大财政政策刺激经济复苏的力度。同样，在解决金融机构不良债权的问题上，日本政府也是决策不力，久拖不决，以至延误了解决问题的最佳时机，增大了解决不良债权的成本。从深层次的因素来看，经济政策的制定是建立在对信息的收集、分析处理和对经济形势进行综合判断的基础上的，相互矛盾、犹豫不定的政策反映了日本政府对于信息的获得和分析处理能力存在问题，对于经济形势做了错误的判断。 政府的信息能力体现在经济运行情况的掌握和了解上，这种能力随着经济的发展和市场范围的扩大而相对降低。在组织和个体，政府具有信息优势；随着经济的发展，市场范围的扩大，市场主体增加，交易行为日益复杂，信息的不对称性增大，政府不可能掌握所有具体交易的信息。即使它能做到这一点，由于信息空间的维数过多，也难以准确地处理信息，从而处于信息的相对劣势地位。这时，政府应当注重体制传播与沟通，从而达到公众的个体理性与政府宏观政策目标的良性循环。从长期来看，应当努力建立促进银行贷款、企业投资、居民消费的内在机制，这是避免由于信息能力的不足而导致政府宏观政策失效的根本途径。 （三）政府的宏观经济政策要取得预期的效应，一个重要的条件就是政府在公众中必须具有好的信誉，它是政府所实施政策的权威性和稳定性的保证，政府通过它实现与公众的合作博弃，达到政府决策目标与公众行为的协调一致。反观日本政府，由于宏观经济政策的多变和一再失误导致了日本国民对政府的信誉危机，而这种信誉危机反过来又影响着政府实施政策的效应。二者相互交织、相互作用，使得日本政府的经济政策效应更加偏离政策所预期的目标，日本经济在较长时期内更难于摆脱回升乏力的困境。 例如，日本政府在1997年初错误地估计经济形势，实行增加消费税的财政紧缩政策，抑制了消费需求，加重了经济衰退。而在当年年底和1998年4月，日本政府紧急刹车， 转而实施庞大的包括减税和公共支出、增加预算赤字在内的财政刺激计划。但由于公众对政府政策失去信心，这种扩张性财政政策只会增加国民对未来税赋义务加重的理性预期，使得政策实施的效应并不明显。在这种情况下，日本政府要想取得理想的政策效应，必须加大政策的实施力度和实施成本，这或许可以看作是政府为挽救其信誉危机所付出的代价。 又如，当前日本政府加大财政政策扩张的力度，目的是促进国内的投资需求和消费需求，然而由于国民对政府产生信誉危机，对经济前景缺乏信心，增加的资金和收入并没有用于购买本国金融资产，而是通过购买国外金融资产大量流向国外。日本国民对政府政策采取的不合作态度影响了日本经济的复苏进程，使得处于困境中的日本经济更是雪上加霜。 收稿日期：1999 重要提示:文档由World Wide Web Crawling 生成并由本人上传，版权归原作者所有。涉及版权问题请联系原作者。