经济全球化与政府创新.doc

经济全球化与政府创新经济全球化与政府创新中共南通市委党校教授 臧乃康经济全球化进程中，如何加快政府职能转变，创新政府行政，成为中国改革的重要任务。 经济全球化对政府职能的新要求 1经济全球化要求政府职能指向世界市场经济。 经济全球化主要指这样一种状况和进程：资源愈益跨越国界在全球范围内自由、全面、大量、集合地流动和配置，使得世界各国经济愈益相互开放和融合，各国经济的发展与整个世界经济的变动愈益相互影响和制约。 从要素和动力上看，经济全球化是三个方面综合作用的结果：国际分工和世界市场是全球化的基本要件；科学技术是推动全球化的重要推动力量；跨国公司的全球经营战略推动着生产的跨国组合，带动生产要素在全球范围内合理配置。 不仅如此，经济全球化促成了人类共同利益的形成，也就是整个人类共同的生存和发展需要的满足。全球化过程中的人类共同利益以否定的形式表现为各种全球问题的出现。显然，政府职能要调整和作用的范围不仅是一国的利益和问题，而且还由于全球化的发展，政府职能指向世界市场经济，调整和作用范围包括人类共同利益和全球问题。 2经济全球化要求政府职能扩大内涵。 在一国范围内，政府职能的基本内容是弥补市场缺陷，供应公共物品，克服外部性，确立市场规则，提供社会保障等。市场全球化会使市场失灵超出国家范畴，这意味着现有政府职能要扩大内涵。适应全球化的要求，政府职能扩大内涵应体现在： （1）治理世界市场失灵。从一定意义上说，经济全球化是市场经济模式在全球的传播和扩张，国际经济组织和跨国公司在推动市场全球化过程中起积极作用。民族国家政府职能不仅要积极承应和推动全球化，而且要治理世界市场失灵。尽管民族国家政府职能履行方式不同，但是全球化要求供应全球性公共产品，解决全球性问题，克服全球性外部性。诸如，国家政府承诺或参与全球性可持续发展职能、反恐怖组织职能、打击毒品犯罪职能。 （2）政策调整、制度创新。发达国家在经济全球化进程中巩固自己在科技、资金方面的优势地位，抵消和限制发展中国家的自然资源优势，发展中国家必须制定独立有效的经济政策，防止不公平竞争对本国利益的侵害，而且特别是注意以政府行政方式来加快要素市场的培育。通过制度创新和制度供给迅速地发育和扩张市场，推动经济增长和工业化。 3经济全球化要求强化政府的国家安全职能。 随着经济全球化的进一步发展，一些国际组织的建立和国际协议的签订都要求超越种族、民族和民族国家的界限，使民族国家的主权，特别是实施宏观经济政策的权利受到一定的制约。不仅如此，全球化进程还伴生了许多危及民族国家经济安全的因素：经济渗透、经济制裁、经济封锁等。日本为保护本国投资，日本财产所有者建立了遍及全美的政府影响网络。其实世界各国都试图通过增强自身实力而增加他国对自己的依赖性，从而最大限度地减少成本付出。 经济全球化客观上要求强化民族国家维护本国社会政治稳定职能。全球化打破了国家对信息的垄断和封锁，政治稳定比过去任何时候都要复杂和艰难，而且实力雄厚的跨国公司可以制衡、限制、影响东道国的政治进程和经济政策走向。这些会对国家安全和政治稳定形成危害，政府必须加强国家安全和政治稳定的职能。 4经济全球化要求转移政府职能。 经济全球化通过向上转移和向下转移对政府权力的配置产生影响，进而对政府职能产生推动作用。一方面政府权力向上转移到跨国性的组织机构中去，马克思曾经指出，资本为最大限度的攫取利润，有一种超越一切民族和国家疆界的冲动和欲望。国际资本的大量流动使各国政府对货币价值调整控制能力越来越小，这实际上转移了主权国家对于货币政策的某些职能，欧元的发行就是一个明显的例证；另一方面政府权力向下转移，经济自由化要求减少中央政府对地方政府、行政机关，对市场主体的干预和管理。 经济全球化要求建构市场经济的政府职能模式，经济转型国家转移政府职能，应实现三个转向：从政府统管公共资源、公共财政的全民所有资本性资产，转向只管公共资源和公共财政；从政府通过行政机制配置资源，转向由市场机制配置资源。这里转移政府职能的关键是所有制关系的界定与转变，即疏离政府与企业过于紧密的关系，政府及其所属企业从一般性、赢利性、竞争性的产业或行业退出，由政府机构充当唯一市场主体转向由企业、民间机构为主共同组成市场运行主体。 经济全球化进程中的中国政府行政创新 1政府理念的创新。 其内涵应在三个层面体现： （1）新主权理念。经济全球化在某种程度上表明资本的力量已经发展到这样一个阶段：它要冲破国境界限，实行经济的一体化。由于跨国资本的介入，国家主权受到挑战。全面认识全球化时代的国家主权，不仅要反对借全球化之名，干涉他国内政，侵犯他国主权的霸权主义；与此同时，国家主权的内涵随着经济基础和时代的变化而丰富和发展。全球化时代政府对经济活动的管理权限及管理方式出现变化，跨国公司和国际组织在更多的介入国家主权，而政府则以维护主权方面的根本和长远利益为目的和跨国公司及国际组织达成某种交易。这时，主权理念已不再是原来意义上的了，悄悄地发生了变化。 （2）经济安全理念。国际协调机制是经济全球化顺利进行的秩序保障，其权威来自民族国家主权的部分让渡。然而，新的国际权力主体一经产生，政府对于本国经济的管理不再享有绝对排他权，其政策的制订必须与国际环境协调。在新的世界格局下，国际经济安全的内容已逐渐更新，高关税、高壁垒、高补贴的老做法越来越行不通。与国际惯例和通行规则接轨，换取更大的经济安全已为多数国家认同和接受。 （3）有限政府理念。与传统的计划经济体制相适应的是一种全能或万能型的政府模式。中国改革开放以来，渐次扩大市场和社会的作用与范围，政府职能限度从总体上呈渐缩走势。有限政府理念的把握应注意两个层面：一是政府与社会关系从一元结构向二元结构的变化发展。政府从微观经济和私人生活领域中逐步退出，具有独立自治倾向的公众社会力量不断扩大，公众社会的自由契约规则逐渐建立，制约政府行为。二是政府与公民关系从一元结构向二元结构的变化发展。人们已经认识到现代政府可能存在的各种缺陷、错误，以及缺乏远见和腐败现象，必须要有完善的体制和程序由公民监督和制约政府行为。在全球化背景下，排斥政府干预，认为市场会自发地把一切都调整好的设想，会导致经济混乱及危机；同样，政府无视自由贸易和市场规则，崇尚和迷信政府干预会解决一切，最终会使经济缺乏生机活力。政府干预是必要的，但只能是有限的。 2政府公共行政的创新。 依法行政是现代行政管理的标志。中国致力建构当代中国行政法制必须对接现代国际法制理念、规范、程度，实现两个转变；其一，法制规范的重点由规范民众的社会行为转向规范政府行政行为和自身利益的法律规范；其二，由政府充当全能角色转向政府有所为有所不为，切实保护人民，控制政府自身行为和利益。为了适应我国多种经济成份发展的要求，我国改革和完善社会保障体制，应借鉴西方“先纳税后保障”的做法，做到“权力和义务对等”，变保障主体一元为多元。 中国作为后发国家，政府行政创新的重要内容就是公共行政管理机制与国际接轨。这主要是指遵循市场经济发展的一般规律，逐步向国际规则靠拢的行政管理结构、职能及运行的范围、准则和方式等。金融体制、财税体制、外贸体制的改革，重点就是创新行政运行机制，与国际规则接轨。 经济全球化对政府职能提出了重新定位的要求。全球化使得世界市场失灵冲破国界的束缚，世界性的市场失灵成为全球化的伴生物和副产品，这意味着民族国家特别是后发国家要强化政府维护本国经济安全职能，化解全球化所引致的经济渗透，附有条件的经济援助等对本国经济安全带来的威胁。 经济全球化导致了各国间相互依存，改变了政府行为环境。一国政府宏观经济政策，诸如产业政策、财政政策、货币政策、汇率政策的有效程度受到其他国家的宏观经济形势和宏观经济政策的影响，而且一国宏观经济政策的影响经常是全球性的。诸如，一国制定的货币政策要充分考虑到本国金融市场与世界金融市场融合的程序以及对本国货币政策效果的影响。事实上，国际资本的大量流动，使各国政府对货币价值的调控能力越来越小。这样，一国政策尤其是中央政府独有的职能，日益成为国际社会共同拥有的权力。 3政府能力的创新。 经济全球化使得各国行政对象重新整合，行政资源重新配置，行政管理和公共服务日趋复杂，对各国政府施政能力提出了严竣的挑战。东南亚金融危机出现的根本原因在于政府金融调控机制不健全，政府能力不能承载和驾驭金融投机所激发的能量。创新和提升政府能力，应注重两个层面： （1）政府自主能力。政府能力不可能完全从某一派别、政党、利益集团的立场出发进行功能运作，即使他们占统治地位也不能为所欲为，政府只能在法定程度基础上对国家整体利益作出制度安排。全球化背景下，政府自主能力主要反映政府能否超脱地处理自己与国内民族资本、外国资本的关系。以全球为范围，追求超额利润的跨国公司总是将后发国家作为其产品的生产地、销售地；后发国家总是以控制国内市场途径来维护自己的生存空间，政府不仅要限制跨国公司的行为，保护民族资本，而且要本着效率与公平的精神，对市场和企业进行管制。全球化进程中提升政府能力，意味着政府代表整个民族和国家利益进行自主决策和施政能力的提高。 （2）政府技巧能力。在社会生活中，市场与政府是两种不同的制度安排。市场经济是极富穿透力的一种力量，具有很强的地理扩张倾向，其逻辑是将经济活动集中在便于生产并获得高额利润的地方；而政府行为的逻辑则是获取并控制经济增长及资本积累的进程，并且对经济的管理往往服务于某种意识形态的目的。全球化使得人们处于异常复杂的时代，所面临的是一个十分复杂的社会，因而，政府必须不断提高管理技巧能力，以适应复杂多变的内外关系。