论文（设计）基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究审计研究,第6 期.doc

基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究审计研究，2007年第6期温美琴 胡贵安【 摘要 】 推行政府绩效审计是开展政府绩效评佑、提高政府绩效的重要工具。本文通过对市场经济国家政府绩效评佑、政府绩效审计发展历程的考察，在系统分析和总结政府绩效评估、政府绩效审计理论及 实践基础上,揭示两者之间存在的客观联系，进而廓清政府绩效审计在政府绩效评估体系中的地位与作用，提出在现行法律框架下推行政府绩效审计的两种立法进路，以完善我国审计监督制度，促进服务型政府建设。【 关键词】 服务型政府 政府绩效评佑 政府绩效审计 立法进路随着我国经济社会发展，转变政府职能，提高政府绩效，强化政府责任，成为建设社会主义法治国家的客观要求，政府绩效评估应运而生。作为政府绩效评估的重要工具，政府绩效审计目前已成为国家政府审计发展的方向。我国政府绩效审计尚处于探索阶段，如何借鉴国际先进经验，结合我国国情，探讨和构建符合我国国情的政府绩效审计理论方法体系，成为我国审计事业的重要课题。本文试从政府行政管理的视角，将政府绩效审计放在政府绩效评估体系的框架下进行研究，谈一些粗浅的认识。一、政府绩效评估、政府绩效审计与市场经济国家政府治理服务型政府是市场经济国家政府治理的基本理念，创建责任政府、法治政府、廉洁政府、效率政府的理论与实践，体现了市场经济国家政府治理与改革所追求的价值目标。政府绩效评估、政府绩效审计作为市场经济国家政府治理的重要工具，促进了政府治理和服务型政府建设。（一)政府绩效评估与政府治理提高政府绩效是公共管理始终追求的基本目标之一，推行政府绩效评估是市场经济国家政府治理的一种重要制度。政府绩效是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其功能、实施其意志的过程中体现出的管理能力。一般认为，政府绩效评估是指根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的评判，对政府在公共管理过程中投人、产出以及最终结果所体现出来的绩效进行的评定和认可。市场经济国家推行政府绩效评估制度，其目的在于促进政府行为规范，促进政府行政监控体系完善、政府透明度提高，进而促进政府行政效率提高。市场经济国家政府治理实践表明，通过政府绩效评估制度，可以促进政府改进管理方式、优化行政资源、节约行政成本，提高行政效率。（二）政府绩效审计与政府治理政府绩效审计萌芽于20世纪40年代，形成于60、70年代，80年代以后进入快速发展时期。1986年最高审计机关国际组织第12届国际会议通过的关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明指出，政府绩效审计是对公营部门的经济性、效率性和效果性的审计。与传统的财务审计相比，政府绩效审计具有显著的特征：一是强调对公营部门资源使用的绩效进行审计；二是对公营部门履行法定职责过程进行审计。20世纪70年代以来，市场经济国家普遍推行了政府绩效审计，成为政府绩效评估的一种重要方式，促进了政府治理和政府绩效管理目标的实现。 二、政府绩效审计与政府绩效评估的关系 基于市场经济国家政府绩效评估、政府绩效审计产生、发展历史的考察，可以明晰政府绩效审计与政府绩效评估之间客观存在的联系。 （一）政府绩效评估的历史考察 1、政府绩效评估的产生20世纪30年代以后，随着资本主义主张国家全面干预经济活动的凯恩斯主义兴起，美国“三权分立”政治架构中的行政权急剧扩张，政府规模迅速膨胀，政府职能迅速扩张，公共开支急剧增加，形成了所谓的“行政国”。同时，随着民主政治体制的进步，公众要求评估政府绩效，优化政府职能，强化政府责任。1943年，克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书的出版，标志政府绩效评估理论的诞生。2、新公共管理运动与政府绩效评估的兴起20世纪70年代，在新公共管理理论指导下，世界范围内掀起了一场规模浩大的“重塑政府”热潮。其核心在于以政府绩效评估作为管理工具，以企业家精神改造传统的政府部门，强化政府的竞争意识与服务意识，最大限度地提高政府效能。以绩效为本的政府绩效评估，正是这场改革运动中所普遍采取的一项重要措施。西方国家把绩效评估方法和工具引人到公共管理领域，使绩效评估在政府管理中得到了广泛应用和发展。实际上，以美国为代表的西方国家新公共管理运动本质上是一场在绩效评估理论指导下的行政改革运动。1973年尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使政府绩效评估系统化、规范化、经常化。1974年，福特总统要求成立一个专门机构，对所有政府部门的主要工作进行成本收益分析。1993年初，副总统戈尔挂帅的研究组提交了国家绩效评鉴报告，旨在使整个政府的开支降低、效率提高。1993年美国政府绩效与结果法案 规定每个机构应提交年度绩效规划和前一年度的绩效报告，实行财政预算与政府部门绩效挂钩。到了布什政府时期，明确指出政府应该是结果导向的，它不由过程而由绩效引导。由此可见，在政府管理中孕育、产生和发展起来的绩效评估，既是政府公共管理理论发展的结果，也是公共管理与政府改革运动实践推动的产物。（二） 政府绩效审计与政府绩效评佑的客观联系纵览市场经济国家政府管理演变的历程，分析、总结政府绩效评估、政府绩效审计产生发展的历史，我们不难看出，政府绩效审计与政府绩效评估之间存在十分紧密的客观联系。 1、产生背景的同一性。主要表现为政府绩效审计与政府绩效评估的产生，都与凯恩斯国家干预主义的兴起和公众民主意识的提高息息相关。 2、兴起原因的一致性。主要表现为政府绩效审计与政府绩效评估的大规模开展，都系于新公共管理理论与重塑政府运动的推动。在新公共管理运动中，政府绩效与政府责任成为市场经济国家政府改革的核心内容，建设一个优质、高效、经济、更负责任的政府成为国家、政府和民众的共识，并采取切实可行的措施来推动政府绩效的优化与责任的提高,而政府绩效评估与政府绩效审计就是其中的具体行动。尽管政府绩效审计与政府绩效评估的开展是历史发展的必然，其兴起的原因也是错综复杂的，但我们至少可以说，新公共管理运动为政府绩效评估与政府绩效审计理论的兴起与实践中的大规模开展创造了良好的社会政治环境，使得两者的发展从此步入快车道，政府绩效评估在世界范围内已成为公共管理领域的重要内容，而政府绩效审计已成为政府审计发展的方向。3、内容目标的统一性。主要表现为政府绩效审计与政府绩效评估都关注政府行为的经济性、效率性与效果性，其最终目的都是为了实现政府绩效优化与强化政府责任。20世纪80年代市场经济国家提出了公共部门绩效评估的经济性、效率性、效果性（即“3E”）的原则，作为政府绩效评估的基本原则与主要内容。而“3E”也正是政府绩效审计所要关注的焦点所在。当然，一般认为，与政府绩效审计相比，在公共部门绩效管理与政府绩效评估衡量的内容中，还应当包括公平即“4E”。另一方面，作为实现公共管理目标的重要手段与工具，政府绩效评估与政府绩效审计就其最终目的而言，可谓殊途同归，即都是通过发现问题、找出原因、提出建议等方式以提高政府绩效、强化政府责任，两者只是实现，目的的角度与手段有所差异。前者主要通过事前确定目标、事中与事后进行绩效评估的手段，而后者更侧重从事后的监管与控制角度进行审计评价。由此可见，从绩效审计和绩效评估的主要工作内容及所追求的价值目标来看，两者总体而言是基本统一的。4、 外延范围的涵盖性。主要表现为，从本质上看，政府绩效审计属于政府绩效评估的范畴，它是政府绩效评估的一种特殊形式（范柏乃，2005）。而政府绩效审计是政府绩效评估体系的重要组成部分，两者统一于政府绩效管理的理论与实践。市场经济国家政府绩效评估的实践表明，政府绩效审计本身就是一种政府绩效评估行为，是对政府部门、预算单位、政府投资项目等的绩效所进行的监督和评价，多数国家政府绩效评估的开展都是以审计机关开展的绩效审计为主要的政府绩效评估方式。无论是美国、澳大利亚还是英国的政府绩效评估体系，政府审计都扮演着十分重要的角色。美国政府绩效评估是在完备的法律框架下，以国会审计总署为主导来执行的；在澳大利亚，国会审计署代表国会对各部门进行年度绩效考评，必要时审计署也选择对部分计划或项目进行绩效考评； 而英国国家审计署代表议会对政府公共开支进行审核，对所有政府部门和政府机构、逾半数使用公共拨款的社会团体进行绩效评估。当然，评估主体多元化与评估方式多样化，也是当今政府绩效评估的重要趋势，但无论是立法型审计机关，还是行政型或其他类型的审计机关,都从审计的角度，按照审计的程序，对政府组织、计划或项目进行绩效评估。实践表明，绩效评估是政府绩效管理的一项重要手段，而绩效审计则是政府绩效评估的重要组成部分。三、我国政府绩效审计的科学定位在经历20年的探索、发展历程之后，我国审计事业开始进人由财务审计为主转向财务审计与绩效审计并重的转型过渡期。2001年2月，深圳在宪法、审计法确立的审计监督制度框架内，颁布了深圳经济特区审计监督条例，在全国率先建立了政府绩效审计制度，并进行了成功实践，形成了深圳政府绩效审计模式（温美琴，2006），对各地审计机关探索绩效审计具有示范效应。尽管我国政府绩效审计近些年来取得了较大的进展，但与市场经济国家相比，其发展尚处于初级阶段。我们认为，目标不够明确、范围不够清楚、内容较为含糊等整体定位的不够科学是我国绩效审计理论发展上的羁绊与实践运行中的障碍。（一） 政府绩效审计的地位与目标 我国政府绩效评估的形式主要包括政府组织的自我评估、专门政府机构进行的评估、公众参与评估等等。就我国专门政府机构所进行的公共支出绩效评估而言，除政府绩效审计外，财政部从2000年开始探索在我国公共财政体制框架下建立公共支出绩效评估制度，尝试建立一套由财政部统一组织管理，财政部门、政府各部门、项目或计划单位分级实施的组织模式。也就是说，我国目前对政府公共支出进行绩效评估是由财政部门与审计机关共同组织实施的。2005年10月深圳市开始建立政府绩效评估体系，从其制度设计来看，已将政府绩效审计作为政府绩效评估体系的重要组成部分（温美琴、徐卫华，2006）。关于审计目标方面，政府绩效审计是财务审计的深化和发展，是从第三者的角度向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进提高政府工作绩效，促进政府工作人员履职尽责。由此，可以将政府绩效审计的目标定位为：对被审计对象履行法定职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度（或利用资源的经济性、效率性和效果性）进行审核评估，揭露被审计对象管理不善造成效益差效率低、决策失误造成严重损失浪费与国有资产流失问题，并在此基础上，进一步确定其是否进行了有效管理，资金使用是否得当，政府项目和政策是否达到了目标，以及是否满足了社会需求，从而为纳税人、立法机构、社会公众等深人了解政府活动的开展与权力的运作及其成果提供可靠的信息，更好地实现政府绩效管理的目标。（二）政府绩效审计的范围与内容政府绩效审计的范围是根据审计目标确定的。它包括对政府组织、项目、活动或职能的经济性、效率性、效果性进行客观和系统的检查。政府绩效审计与政府的职能紧密相关，对公共部门的绩效衡量与评估是政府绩效审计的重要内容。在确立政府绩效审计的内容及重点时，要围绕政府的各项主要职能，结合政府绩效评估的具体指标，考察其运行的效果。政府绩效审计的内容应当包括：对政府制定政策的评估，对政府所作出决策的审查和对政府公共管理活动，包括经济、社会、市场监管、公共服务、国有资产管理、行政效率、廉洁状况等方面的绩效进行审计。在一个具体的绩效审计项目中，审计人员既要注重从一个审计对象的角度看问题，又要跳出局部从全局上去看问题 既要审核项目的经济效益，又要考查与此相联系的社会效益。四、促进我国政府绩效审计发展的立法建议从国际经验来看，目前大多数市场经济国家已经通过立法确立政府绩效审计的法律地位及其在政府绩效管理与绩效评估体系中的角色与作用。如美国1993年的政府绩效与结果法案确立了以国会审计署为主导，总统预算与管理办公室和政府计划的执行部门共同参与的政府绩效评估体系；英国1983年的国家审计法规定，议会设立国家审计署，授权审计长可以检查任何部门使用资源的经济性、效率及效果；1977年新西兰颁布公共财政法，建立独立的审计机构审计署，授权进行绩效审计，对被审计单位是否根据政策利用资源的效率性和效果性提出意见。随着我国社会主义民主政治的发展、公众民主意识的提高，政府绩效评估制度建设受到重视，并在实践中探索政府绩效审计。目前，我国政府绩效评估、政府绩效审计的法制化进程滞后，我国政府绩效评估的法律依据还处在部门行政规章层次，如财政部陆续颁布的国有资本金效绩评价规则（1999年）、中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法（2003）、中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见（2004年）等。对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个全国性的法律规范，既没有绩效审计方面的指标评价标准,也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。1994年审计法第二条第三款只是原则性地规定审计机关对“财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”，在2006年修订时仅在第一条中增加“提高财政资金使用效益”的提法，但绩效审计的法律授权实属不够充分。因为审计法并没有明确授予审计机关开展绩效审计的权限，对财政、财务收支的效益性审计也没有明确具体内容，审计机关在这种法律框架下开展绩效审计存在许多障碍（温美琴、胡贵安，2005）。为促进我国政府绩效评估与政府绩效审计制度建设，我们认为应当借鉴国际先进经验，结合我国国情，制定或修改相关法律、法规，实现政府绩效评估与政府绩效审计的法制化，减少实践中的随意性和不确定性。对于国家层面的绩效管理基本法，有两种立法进路可供参考：一是借鉴制定统一的政府绩效管理法或政府绩效评估法的美国立法模式，将政府绩效评估与政府绩效审计都纳人其中，确立绩效评估（含绩效审计）的概念、地位、目标、范围及实施部门等；二是借鉴在国家审计法中明确绩效审计的内容的英国立法模式，修改我国现行审计法，明确绩效审计在政府绩效管理及其评估中的法律地位，规定绩效审计概念、目标、范围、内容及其方式方法，在法律层面上引导审计机关逐步实现由财务审计为主转向财务审计与绩效审计并重。在此基础上，审计署应当制定绩效审计一般准则，为绩效审计提供具有可操作性的操作指南和行为规范。主要参考文献：范柏乃，2005，政府绩效评估理论与实务，人民出版社。温美琴，2006，“深圳政府绩效审计研究与启示”，深圳大学学报（人文社会科学版）第5期。温美琴、徐卫华，2006，“论我国审计监督制度的完善基于深圳政府绩效审计实践的思考”，南京社会科学第5期。温美琴、胡贵安，2005，“论我国政府审计的环境变迁与职贵重构”，审计研究第6期。Editor's note: Judson Jones is a meteorologist, journalist and photographer. He has freelanced with CNN for four years, covering severe weather from tornadoes to typhoons. Follow him on Twitter: jnjonesjr (CNN) - I will always wonder what it was like to huddle around a shortwave radio and through the crackling static from space hear the faint beeps of the world's first satellite - Sputnik. I also missed watching Neil Armstrong step foot on the moon and the first space shuttle take off for the stars. Those events were way before my time.As a kid, I was fascinated with what goes on in the sky, and when NASA pulled the plug on the shuttle program I was heartbroken. Yet the privatized space race has renewed my childhood dreams to reach for the stars.As a meteorologist, I've still seen many important weather and space events, but right now, if you were sitting next to me, you'd hear my foot tapping rapidly under my desk. I'm anxious for the next one: a space capsule hanging from a crane in the New Mexico desert.It's like the set for a George Lucas movie floating to the edge of space.You and I will have the chance to watch a man take a leap into an unimaginable free fall from the edge of space - live.The (lack of) air up there Watch man jump from 96,000 feet Tuesday, I sat at work glued to the live stream of the Red Bull Stratos Mission. I watched the balloons positioned at different altitudes in the sky to test the winds, knowing that if they would just line up in a vertical straight line "we" would be go for launch.I feel this mission was created for me because I am also a journalist and a photographer, but above all I live for taking a leap of faith - the feeling of pushing the envelope into uncharted territory.The guy who is going to do this, Felix Baumgartner, must have that same feeling, at a level I will never reach. However, it did not stop me from feeling his pain when a gust of swirling wind kicked up and twisted the partially filled balloon that would take him to the upper end of our atmosphere. As soon as the 40-acre balloon, with skin no thicker than a dry cleaning bag, scraped the ground I knew it was over.How claustrophobia almost grounded supersonic skydiverWith each twist, you could see the wrinkles of disappointment on the face of the current record holder and "capcom" (capsule communications), Col. Joe Kittinger. He hung his head low in mission control as he told Baumgartner the disappointing news: Mission aborted.The supersonic descent could happen as early as Sunday.The weather plays an important role in this mission. Starting at the ground, conditions have to be very calm - winds less than 2 mph, with no precipitation or humidity and limited cloud cover. The balloon, with capsule attached, will move through the lower level of the atmosphere (the troposphere) where our day-to-day weather lives. It will climb higher than the tip of Mount Everest (5.5 miles/8.85 kilometers), drifting even higher than the cruising altitude of commercial airliners (5.6 miles/9.17 kilometers) and into the stratosphere. As he crosses the boundary layer (called the tropopause), he can expect a lot of turbulence.The balloon will slowly drift to the edge of space at 120,000 feet (22.7 miles/36.53 kilometers). Here, "Fearless Felix" will unclip. He will roll back the door.Then, I would assume, he will slowly step out onto something resembling an Olympic diving platform.Below, the Earth becomes the concrete bottom of a swimming pool that he wants to land on, but not too hard. Still, he'll be traveling fast, so despite the distance, it will not be like diving into the deep end of a pool. It will be like he is diving into the shallow end.Skydiver preps for the big jumpWhen he jumps, he is expected to reach the speed of sound - 690 mph (1,110 kph) - in less than 40 seconds. Like hitting the top of the water, he will begin to slow as he approaches the more dense air closer to Earth. But this will not be enough to stop him completely.If he goes too fast or spins out of control, he has a stabilization parachute that can be deployed to slow him down. His team hopes it's not needed. Instead, he plans to deploy his 270-square-foot (25-square-meter) main chute at an altitude of around 5,000 feet (1,524 meters).In order to deploy this chute successfully, he will have to slow to 172 mph (277 kph). He will have a reserve parachute that will open automatically if he loses consciousness at mach speeds.Even if everything goes as planned, it won't. Baumgartner still will free fall at a speed that would cause you and me to pass out, and no parachute is guaranteed to work higher than 25,000 feet (7,620 meters).It might not be the moon, but Kittinger free fell from 102,800 feet in 1960 - at the dawn of an infamous space race that captured the hearts of many. Baumgartner will attempt to break that record, a feat that boggles the mind. This is one of those monumental moments I will always remember, because there is no way I'd miss this.