政府主导性建设项目的审计方法探讨.doc

政府主导性建设项目的审计方法探讨前 言2008年底，世界经济、金融危机日趋严峻。为抵御国际经济环境对我国的不利影响，国务院出台了扩大内需十措施，确定4万亿元投资计划，促进经济平稳较快增长。扩大内需十措施包括：一是加快建设保障性安居工程。加大对廉租住房建设支持力度，加快棚户区改造，实施游牧民定居工程，扩大农村危房改造试点。二是加快农村基础设施建设。加大农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度，完善农村电网，加快南水北调等重大水利工程建设和病险水库除险加固，加强大型灌区节水改造。加大扶贫开发力度。三是加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。重点建设一批客运专线、煤运通道项目和西部干线铁路，完善高速公路网，安排中西部干线机场和支线机场建设，加快城市电网改造。四是加快医疗卫生、文化教育事业发展。加强基层医疗卫生服务体系建设，加快中西部农村初中校舍改造，推进中西部地区特殊教育学校和乡镇综合文化站建设。五是加强生态环境建设。加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治，加强重点防护林和天然林资源保护工程建设，支持重点节能减排工程建设。六是加快自主创新和结构调整。支持高技术产业化建设和产业技术进步，支持服务业发展。七是加快地震灾区灾后重建各项工作。八是提高城乡居民收入。提高明年粮食最低收购价格，提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，增加农民收入。提高低收入群体等社保对象待遇水平，增加城市和农村低保补助，继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准。九是在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元。十是加大金融对经济增长的支持力度。取消对商业银行的信贷规模限制，合理扩大信贷规模，加大对重点工程、“三农”、中小企业和技术改造、兼并重组的信贷支持，有针对性地培育和巩固消费信贷增长点。初步匡算，实施上述工程建设，到2010年底约需投资4万亿元。 4万亿投资政策出台以后，各地政府纷纷响应。浙江省委、省政府按照“标本兼治、保稳促调”的总体思路，把项目投资作为重中之重，果断推出了浙江省2009-2010年政府主导性重大建设项目计划，安排项目81个，其中单个项目44个，打捆项目37个。项目总投资8811亿元，其中2009年投资1838亿元，2010年投资2366亿元，两年计划完成投资4204亿元（其中省本级财政资金276亿元）。项目具体分为六类：（一）保障性安居项目4个，两年投资129.4亿元，其中省本级财政资金3.6亿元。（二）农林水利项目14个，两年投资431.1亿元，其中省本级财政资金63.0亿元。（三）基础设施项目50个，两年投资2885.0亿元，其中省本级财政资金157.7亿元。基础设施中交通项目34个，两年投资1878亿元，省本级财政资金157.7亿元；能源项目15个，两年投资843.1亿元；信息网络项目1个，两年投资164.0亿元。（四）社会事业项目6个，两年投资326.3亿元，其中省本级财政资金32.3亿元。（五）生态环保项目5个，两年投资381.3亿元，其中省本级财政资金15.6亿元。（六）自主创新项目2个，两年投资51.5亿元，其中省本级财政资金4.1亿元。4万亿投资计划出台以后，社会各界非常关注，要求对计划的实施进行跟踪监督的呼声不断。作为国家的“免疫系统”，审计责无旁贷要担负起审计监督的重任。为此，审计署专门发布了审计署关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知，要求各级审计机关围绕党中央、国务院和各级党委、政府的工作中心，把握重点，加大对重点资金、重点项目和重点领域的审计监督力度；加大对民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后恢复重建等方面的重大投资项目、重点专项资金的审计力度。浙江省审计厅专门下发了浙江省审计厅关于加强政府主导性建设项目审计监督的通知，将对政府主导性重大建设项目的审计作为全省审计机关今后几年的重要工作之一。本文将结合浙江省审计机关2009年的政府主导性建设项目审计调查，就现阶段开展政府主导性建设项目的审计方法进行初步的探讨。一、政府主导性建设项目审计与传统投资审计的区别投资审计近年来取得了很大的进展，成为政府审计的一个重要领域。随着投资审计的不断发展，现阶段，投资审计的方式主要有预算执行审计、竣工决算审计和跟踪审计三种。从以往的工作经验来看，传统的投资审计主要有以下特点：（一）时效性不强。投资审计的主要对象侧重于使用国家财政资金的项目，包括财政投入较多的基础性、公益性公共工程和重点建设项目。通常情况下，审计机关倾向于在项目接近竣工阶段或已经竣工后对项目展开审计，以便全面地反映项目情况，也即是通常所说的事后审计。即使是跟踪审计，审计机关受多种因素的限制，很难在立项阶段就介入项目；且跟踪审计的成果往往要在项目完成以后才能汇总出具审计报告，报告形式已经类似于竣工决算审计报告。因此，传统投资审计项目的时效性往往较弱，所反映的很多问题对具体项目而言已不具备改进的可能性。（二）审计对象单一。通常情况下，一个投资审计项目仅对一个建设工程展开审计。即使建设项目投资规模巨大，有的可达上百个亿，但项目的决策、设计、建设、管理等环节都具有单一性。因此，审计报告也仅是针对个体的项目，所反映的问题都是针对具体项目而言，不具有普遍性、广泛性。（三）审计耗费资源较多，覆盖面小。传统的投资审计项目，审计时间短则几个星期，长则可达数月。审计人员则从十数个到数十个不等。审计耗费资源较多，从而造成审计项目数量受到较大限制。以浙江省审计厅投资处为例，年均一人完成一个项目，审计工作量已经相当饱和。因此，传统投资审计，审计覆盖面非常有限，这也是目前审计机关较多借用社会中介机构力量的主要原因之一。（四）反映问题方式单一。传统投资审计，凡审计必出具报告，审计报告是反映问题的主要方式。受报告形式的限制，审计过程中必须对报告所需元素一一涉及，耗时较多。对问题较多的项目，容易造成报告篇幅冗长，重点不突出等问题。同时，审计报告要经过征求意见、复核等多项环节，也进一步减弱了项目的时效性。政府主导性建设项目是特指在这次全球金融危机中为促进经济平稳增长而启动的大量投资项目。与传统的投资项目相比，政府主导性建设项目有着鲜明的特点，因而对政府主导性建设项目的审计也就有别于一般的投资审计。第一，对政府主导性建设项目的审计具有不可选择性。与一般的投资项目不同，政府主导性建设项目是国家应对全球金融危机而启动的措施，是举全国之力保证经济平稳较快增长。4万元投资计划能否顺利实施，事关整个国家的经济局面，具有非常高的重要性。巨量财政资金的投入，也必须有审计监督的紧跟。也正是因为这个原因，举国上下要求对4万亿投资计划的实施进行监督。温家宝总理在政府工作报告中指出：强化监察、审计等专门监督，行政权力运用到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。“跟进”体现了当前形势下党中央、国务院对审计工作的要求，也体现了社会各界对审计工作的要求。因此，对政府主导性建设项目的审计，是政府投资审计必须要执行的工作，不具有可审可不审的选择。如果不能有效地展开对政府主导性建设项目的审计，将是国家审计部门的严重失职。第二，对政府主导性建设项目的审计更强调时效性。作为紧急状态下出台的应急措施，政府主导性建设项目本身具有非常强的时效性。中央提出了“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的16字方针，其中“出手要快”就是对时效性的明确要求。国家发改委更进一步提出了“三个百分百”的具体要求：一是项目要100%开工建设。第一批新增1000亿元中央投资项目要在2009年5月底前100%全部开工建设。已下达计划的第二批新增1300亿元和第三批700亿元中央投资项目，要在2009年9月底前100%全部开工建设；二是地方配套资金要100%落实，第一批新增1000亿元中央投资项目的地方配套资金，要在2009年5月底前100%落实到位。已下达计划的第二批新增1300亿元和第三批700亿元中央投资项目的地方配套资金，要在2009年9月底前100%落实到位；三是对于检查中发现的问题要在一个月内100%整改到位。因此，对政府主导性建设项目的审计，也必须时刻强调时效性，必须紧跟项目的进展，及时反映审计发现的问题，才能有效避免和减少损失，发挥“免疫系统”预防性作用；才能对趋势进行分析，及时堵塞漏洞、规范制度。第三，对政府主导性建设项目的审计范围广，审计空间极大拓展。传统的投资审计，一个项目投资额达上百亿元已经是非常大的项目。但是政府主导性建设项目，从浙江省来看，仅本省下达的计划投资已达8811亿元。涉及项目数量更是多达81个，其中单个项目44个，打捆项目37个。如果将打捆项目展开，则涉及的小项目更是成百上千。在审计过程中，一方面要“把握总体”，也就是说，一要把握好全省情况，摸清中央一揽子计划下达以后，各地在贯彻中出现了一些什么样的问题、产生了什么样的效果；二要把握整个投资的进展状况，摸清项目资金来源、投资去向、开工比例等数据和情况；三要从调查的项目出发，认真分析和对比，形成对项目的总体判断。另一方面要“抓住重点”，也就是说，一要以项目为中心，注意关注共性问题，了解地方配套资金、融资平台、中央代地方发债等问题的总体状况和管理情况，从而摸清资金状况、工程进度、存在的总体问题和政策执行情况及其效果；二要抓住问题的核心，主要围绕结构、环保、土地、资金、管理和效果等，重点开展调查。因此，对政府主导性建设项目的审计范围非常广泛。温家宝总理“跟进”的讲话更是要求对政府主导性建设项目的审计以事后监督为主体转为全面对事前、事中、事后进行监督，拉长了审计的工作链，审计空间得到了极大的拓展。第四，对政府主导性建设项目的审计有更高的要求。传统投资审计，一个项目从前期准备一直到开工建设，要经历较长时间段，各方面条件都比较成熟。政府主导性建设项目作为一个临时性的计划，很多项目筹备的时间比较仓促，项目建设条件相对不够成熟。一些项目的资金来源、土地征迁等问题都没有经过充分的论证。另一方面，与政府主导性建设项目相配套的一些临时性政策也存在不完善的地方，各政府部门在贯彻落实中央计划的过程中也存在一些沟通协调方面的问题，需要不断地调整。政府主导性建设项目的这一特性，对投资审计提出了更高的要求。投资审计一方面要盯住财政资金的使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利益，维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用；另一方面更要关注重大体制障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于4万亿投资计划顺利实施的体制机制，发挥审计的建设性作用。也就是说，政府主导性建设项目的审计不仅仅是不断核实损失，而是要预防和减少损失；不仅仅是揭露招投标、转分包等问题，更要在完善制度、堵塞漏洞等方面有所作为；不仅仅是事后监督，更要在事前、事中跟进，及时防范风险，提出建议，促进4万亿投资计划的顺利实施；要真正发挥审计“免疫系统”预防、揭露、抵御的三大功能，切实满足党委、政府在对4万亿投资计划管理中对审计信息的需求。 二、政府主导性建设项目审计方法浙江省审计厅在4万亿投资计划出台后，紧跟审计署专门下发了浙江省审计厅关于加强政府主导性建设项目审计监督的通知，将对政府主导性重大建设项目的审计作为全省审计机关今后几年的重要工作之一。2009年，浙江省审计厅安排了全省审计机关对我省政府主导性建设项目展开同步审计调查。同时，省厅本级对省级政府主导性建设项目展开连续、滚动的审计调查。迄今为止，对政府主导性建设项目的审计调查省本级已经出具综合报告一份，专报3份。吕祖善省长对综合报告作出了重要批示，省监察厅牵头，会同省发改委、省财政厅和省审计厅对综合报告中提出的问题进行了研究，并分头到全省各地督促对问题的整改。针对政府主导性建设项目的特点，本次审计调查采用了一些不同于传统审计的方法，取得了一定的成效。（一）强调部门间合作，注重将合作成果运用到审计调查中。由于4万亿投资计划的高度重要性，从计划出台以后，浙江省就组成了省监察厅牵头的检查小组，对全省4万亿投资计划的实施情况进行检查，省审计厅也有多位工作人员参与检查工作，并承担撰写检查报告等工作。审计调查充分运用了这些检查结果，在检查结果的基础上对全省政府主导性建设项目的实施情况进行判断，有选择地进行审前调查，确保审计方案目标明确，重点突出。传统项目受审计力量的限制，审前调查往往比较粗糙。政府主导性建设项目审计调查中运用了多部门的检查结果，信息量大为增加，对项目的了解更加全面。在审计调查过程中，审计人员也非常注重和各部门之间的沟通协作。一方面及时了解主管部门对政府主导性建设项目的管理、要求，加强对一些临时性政策的把握、理解，确保审计及时跟进；另一方面通过多部门合作研究、探讨审计调查中发现问题的整改方法，确保问题的解决、落实，避免审计结果流于形式。（二）采取“点、线、面”结合的审计调查方式，全方位、多角度反映政府主导性建设项目的实施情况。基于政府主导性建设项目投资额巨大，项目众多的情况，审计调查采取三步走的方式，通过“点、线、面”相结合的调查，全方位、多角度地反映情况，避免眉毛胡子一把抓的混乱局面。首先，审计调查采用全省同步的方式，对全省政府主导性建设项目的实施情况进行调查，从“面”上重点反映项目开工率、资金到位情况、建设程序执行等问题，确保全省项目达到“三个百分百”的要求。其次，有针对性地选择一些行业，如医疗卫生、教育、交通、能源等，对属于这些行业的项目进行调查，从“线”的角度反映行业建设过程中共性的问题。再次，挑选单个重大建设项目，从“点”上反映建筑领域的典型问题。（三）根据需求确定不同阶段的审计目标，分阶段实施审计，突出审计重点。4万亿投资计划的实施将历时数年，每个阶段的工作内容不同，出现的问题也会不同。本次审计调查避免了传统审计中较为笼统的“发现问题”的目标定位，对每一个阶段的调查给出不同的目标，力求突出审计重点。如：在项目启动阶段，党委、政府最关心的问题是政府主导性建设项目能否按期开工，资金是否及时到位，是否严格执行建设程序等。因此，全省同步审计调查的目标就是关注开工率、资金到位率等，使党委、政府从面上了解全省政府主导性建设项目的实施情况。在项目建设阶段，审计目标则是反映建设阶段的突出问题，招投标、转分包、监理问题、建设资金管理等成为这个阶段的审计重点。在明后几年，项目进入竣工阶段，审计则将把工程质量、建设效益等作为审计重点，反映项目在这些方面的突出问题。（四）采取报告和专报相结合的成果反映方式，确保审计结果的时效性，提高审计效率。审计报告是传统审计反映问题的主要方式。审计报告要求内容全面，在时效性方面有较大的缺陷。本次审计调查采用了报告和专报相结合的方式，灵活机动，时效性较强。在全省同步审计调查阶段，审计人员汇总了综合审计报告，全面地反映我省政府主导性建设项目实施的普遍性问题。此后，审计人员选择性地对一些行业进行审计调查，针对行业特点，就某一方面的突出问题对多个项目展开调查，调查结果以专报形式及时反映，重点突出，时效性强。由于调查过程不再追求面面俱到，而是采用“短、频、快”的方式，较少的审计力量就可以在短期内调查多个项目，审计效率高，审计覆盖面大。（五）采用跟踪审计，滚动报告的形式，全程反映审计发现的问题。传统投资审计对项目进行过一次审计以后，一般不会再次对项目进行审计。对政府主导性建设项目的审计调查则有所不同，将持续至今后几年。审计人员对交通、能源等重大项目采用跟踪审计的方法，在项目建设过程中，不定期、多次地对项目进行审计、调查，滚动报告发现的问题，全程反映项目建设情况。及时就项目中出现的问题提出意见和建议，防范风险、堵塞漏洞，避免重大问题的出现。三、政府主导性建设项目审计存在的问题对政府主导性建设项目的审计调查取得了一定的成绩，但是在实践过程中，也发现在调查中使用的一些审计方法还很不成熟，存在很多值得探讨和改进的地方。第一，“点、线、面”相结合的审计方法增加了审计工作量，审计力量的欠缺仍然是制约审计调查顺利开展的重要因素之一。由于政府主导性建设项目数量众多，即使是针对某一方面展开短、频、快的审计调查，工作量仍然十分巨大，需要大量审计力量的投入。在本次审计调查中，由于地方审计机关受审计力量的限制，在完成全省同步审计调查以后，无法进一步跟进省厅对一些“点、线”的项目进行调查，这部分工作完全由省厅本级承担，在一定程度上减少了审计的覆盖面。如何协调审计力量与审计工作量之间的关系，在突出重点的基础上确保一定的审计覆盖面，在今后的工作中有待进一步探索。第二，“短、频、快”的审计方法，在一定程度上降低了审计调查的深度。传统投资审计在投入大量的人力、时间后，能达到较深的审计深度，审计反映的问题较多。在采用“短、频、快”的审计方法后，对单个项目而言审计内容相对较少，往往仅针对几个主题展开，其他问题因未涉及而没有暴露出来，审计深度相对减弱。被审计单位习惯了传统投资审计少则数周、多则数月的审计方式，对“短、频、快”的审计方法会产生不严肃、不重视的看法，认为“审计不过尔尔”。在短时间内精确地抓住项目要点，发现较严重的问题，是“短、频、快”审计方法需要加强的地方。只有解决了这一问题，才能保证该方法长期、大范围的使用。第三，跟踪审计的质量仍然有待改进。受审计力量的限制，现阶段跟踪审计的工作主要依靠社会中介机构来完成。而社会中介机构实际上是通过国家审计才接触跟踪审计的，对如何进行跟踪审计并没有太多的经险，跟踪审计的质量存在着很大的隐患。社会中介机构由于性质不同，角色不同，在审计过程中的着眼点和出发点与审计机关有着明显的不同，往往注重于工程计量计价这些技术性的工作，侧重于对施工单位的检查，而对于国家审计更为关注的决策程序的合法合规性、管理过程中的隐患和问题，中介机构人员并不擅长。政府主导性建设项目审计中需要监督的对象，不仅仅是施工单位，还涉及主管部门、建设、设计、监理等单位，社会中介机构的性质也决定了它不可能对工程施工涉及的各方人员进行有效的监督。从目前的情况看，真正能够承担起跟踪审计任务的社会中介机构并不多，这些机构里面高素质的工程技术人员、工程财务人员也十分有限。加强审计机关对跟踪审计的主导，切实提高跟踪审计质量，还有很长的路要走。第四，对政府主导性建设项目的审计需要多专业审计人员的参与。目前为止，对政府主导性建设项目的审计仍然定义为一个“投资审计”项目，审计所暴露的问题仍未能跳出投资审计的领域。即使是一些体制、机制、政策上的问题，也都局限于建设领域。而事实上，政府主导性建设项目是对中央4万亿投资计划的响应，是政府应对全球金融危机的应急措施，所涉及的范围、关注的领域均十分广泛。除了固定资产投资的大量增长外，是否带动了社会投资、是否拉动了内需、是否解决了大量的劳动力就业问题，及至最终的是否带动了经济的回暖，都是政府主导性建设项目在实施过程中需要关注的问题，是4万亿投资计划实施的最终目的。在项目实施的过程中，财政、金融、建筑等领域方方面面的政策是否有效，是否存在需要调整的地方，都是审计作为“免疫系统”应该关注的地方。而这些工作需要多专业的审计人员共同参与，不仅仅局限于投资审计领域，才能更高地提升这一审计项目的质量和层次。结束语浙江省审计厅对政府主导性建设项目的审计还在进行中，本文对政府主导性建设项目审计方法的探讨还非常粗浅。对政府主导性建设项目的审计是今后几年审计机关的重要工作之一。通过广大审计人员的共同努力，政府主导性建设项目的审计必将产生更多的新方法、新途径，获得更好的审计效果，有效地促进政府主导性建设项目的顺利实施。同时也将影响传统投资审计的方式方法，促进投资审计创新转型，更上一个新的台阶。