我国政府经济效益审计的发展历程现状和改进对策.doc

我国政府经济效益审计的发展历程现状和改进对策【摘要】当前我国的经济效益审计还处于初级阶段,能够发挥的作用和产生的影响都有限,本文简要回顾了我国经济效益审计的发展历程,分析了我国政府经济效益审计发展现状,并提出了我国法律需进一步明确各级政府所承担的公共受托责任、国家审计机关的地位需进一步提高、财政预算体制须进一步完善、国家审计人员的素质须进一步增强、效益审计的审计准则、指标评价体系和操作指南须尽快出台等一系列改进措施。 【关键词】政府;经济效益审计;审计 一、我国经济效益审计产生和发展历程 当前我国国家审计的一个突出特征是仍然以检查真实性、合法性的财政财务收支审计为主。形成这一局面有其客观原因,我国的国家审计制度自恢复重建以来(1983年9月15日国家审计署成立)只有20多年,而美国等发达国家的国家审计制度都有百年以上的历史。尽管我国经济效益审计的开展相对落后,政府和国家审计机关对于经济效益审计的重视却并不是近几年才开始,审计理论界和实务界对于经济效益审计的探索几乎从国家审计制度恢复重建时就已经开始了。中国审计学会自1984年成立以后,多次举行经济效益审计的研讨会,各种审计学刊物也有大量的文章专门探讨经济效益审计。 经济效益审计不仅受到学术界的重视,我国经济效益审计实务也在稳步实施,各级国家审计机关已在实践中初步摸索出符合我国国情的经济效益审计思路和方法。1984年审计署成立初期,各级国家审计机关查处“成本上升、亏损增加、利润减少、损失浪费”等问题金额就达12.8亿元;而在1989年至1993年,国家审计机关通过审计活动促进经济效益提高达204亿元。我国经济效益审计的发展,与国家经济体制改革的进程是紧密联系在一起的。在上个世纪80年代,经济效益审计与厂长(经理)离任经济责任审计、企业承包经营责任审计是结合在一起的;到了90年代,经济效益审计又同党政领导干部的任期经济责任审计紧密结合在一起。近些年来,审计署向全国人大常委会提交的年度审计报告,越来越引起社会舆论和公众的关注,被称为“审计风暴”。在这些报告中,也已越来越多地涉及经济效益审计的内容。 二、我国经济效益审计的现状分析 与西方国家相比,我国的经济效益审计只处于初级阶段,现阶段我国政府效益审计的开展状况尚不尽人意,起步较晚,还存在许多问题。如:政府效益审计工作的开展一直成效较低;效益审计的范围尚不明确;审计的方法、手段落后。可以说,无论是在审计的深度还是广度上,我国政府效益审计都未能达到应有的效果,审计目标无法完全实现。早在1945年美国国会通过的政府公司控制法就确立了美国审计总署(GAO)对公营企业开展效益审计的权力;到了20世纪50年代,美国审计总署就已经将财务审计和“2E审计”(经济性与效率性审计)作为并列的工作内容;到了20世纪60年代,“2E审计”就发展成为“3E审计”,并成为美国审计总署的工作重点;20世纪70年代末,美国审计总署用于“3E审计”的工作量已达其工作总量的近90%;1981年,美国审计总署制定的政府审计准则,就将“3E审计”的审计准则作为一个部分单列,而自1988年改称绩效审计以来,以后历次修订版均将绩效审计的审计准则单列。经过半个多世纪的发展,美国政府审计机关开展的效益审计已经达到比较成熟和完善的境地,表现在效益审计的开展有强有力的立法和预算支持、效益审计人才队伍充实、审计范围极为广泛、被审计单位对效益审计非常配合甚至欢迎、效益审计技术方法比较完善等。与美国这种发展比较成熟的效益审计相比,我国的经济效益审计只处于初级阶段。分析具体原因表现如下: 一是现行审计体制不利于效益审计工作的开展,主要表现为审计机关对于效益审计的资源投入不足,经济效益审计的技术规范和组织管理不健全,以及经济效益审计范围有限。我国目前是既无专门的效益审计准则,也没有一套权威的指标体系,这使得审计人员在进行效益审计时缺乏评价标准,也缺乏可以参照的指南,这对于经济效益审计的开展有着极大地制约作用。从组织管理来看,经济效益审计由于综合性强,对于审计人员的专业判断要求更高,审计人员发表不当意见的可能性更大,因此往往有更高的审计风险,要求审计机关尤其要做好审计管理,周密计划、精心组织、严格质量控制。然而,我国国家审计机关在开展经济效益审计的时候,在计划、组织、控制等审计管理活动中做得还很不够,这使得经济效益审计不能充分地发挥其科学评价经济效应状况、深入挖掘经济效益潜力、大力促进经济效益提高的作用。 二是受传统观念的束缚,审计人员观念陈旧,素质低。传统观念一直是:政府就是国家,政府说了算。政府效益审计要对政府当局的经济性、效率性、效果性进行审计似乎不可思义。传统审计方法、手段也习惯于财务收支审计,对经济管理活动涉及较浅、较窄。经济效益审计的另一个重要特征是其综合性,要求审计人员不仅需要精通会计、财务和审计方面的“本行”知识和技能,还要掌握管理学、经济学、工程学、计算机科学、投资学等多方面的知识和技能。这显然对审计人员的素质提出了更高的要求。我国当前国家审计机关的人才问题不仅表现在人员编制的紧张上,还表现在人员的知识结构、经验和技能不能胜任开展经济效益审计的要求。 三是我国开展效益审计面临的一大难点就是相关法规不健全,相关约束滞后,缺乏有效的监督和责任追究机制。四是理论研究滞后。学术界对政府效益审计的标准、评价、原则以及实施主体等问题的研究还不够深入,对实务指导不利。 四是效益审计的基础比较薄弱。当前,由于我国各行各业经济违法违规、弄虚作假现象还很严重,在一定范围内还存在假账、假资料,这必然会影响到效益审计评价,从而影响效益审计的顺利开展。每年审计长向人大常委会提交的审计报告中,吸引更多眼球的仍是那些重大违法乱纪行为,所谓的“审计风暴”并不是由于效益审计而掀起的提高经济效益的浪潮,而仍是由于真实、合法性审计而引发的人们对于腐败等问题的反思。 三、推进我国政府经济效益审计的若干建议 在当前,为了使经济效益审计取得较快较好的发展,提出以下建议: 一是明确各级政府所承担有效使用公共财政资金的责任。1994年中华人民共和国审计法规定国家审计机关对政府部门财政财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督。这本身就说明经济有效地使用财政资金是各级政府官员的职责所在。然而,政府部门对于财政资金使用的经济性、效率性和效果性应承担何种责任,这种责任如何落实到个人,以及如何追究其责任,我国法律却没有明确、具体的规定。从国家审计署这几年向全国人民代表大会提交的审计报告中所反映问题的处理情况来看,一些明显违法违规使用财政资金的行为迟迟得不到妥善处理,一些部门被屡次点名而不改。这说明,我国目前的法治建设(包括立法和司法)对于财政财务收支的真实性和合法性尚不能提供有力保障,更何谈依法保障财政财务收支的经济效益性。社会公众以及政府部门都需要国家审计机关深入开展经济效益审计,但必须从立法上为其开展经济效益审计提供更强有力的依据,从执法上为其开展经济效益审计提供更加强有力的保障。 二是国家审计机关的地位需进一步提高。从这几年审计署公布审计报告所引起的反响来看,我国国家审计机关的地位似乎已有了很大提高。但从审计报告所反映问题的处理情况来看,国家审计机关的权威性尚未得到真正确立。如果国家审计机关所具备的权威性不足,它所开展的经济效益审计必然会遭遇重重阻力,因为经济效益审计要求更加深入地调查政府部门使用财政资金的行为和活动。提高国家审计机关的地位和权威性,可以考虑以下途径:1.法律授予国家审计机关更大权力;2.提升审计长的行政级别,即由正部级提升为国务委员级;3.在全国人大常委会下设立专门的审计委员会,对审计署提交的审计报告所暴露问题的处理情况进行监督,或责成审计署对审计所发现的问题的处理情况进行追踪审计,向全国人大常委会提交专门的追踪审计报告。另外,经济效益审计需要花费更多的审计资源。审计署目前的审计任务十分繁重,审计人员已处于“满负荷”工作状态。为了支持审计署开展经济效益审计工作,有必要增加其财政经费预算。 三是我国的财政预算体制需进一步完善。国家审计机关的基本任务就是对各级政府预算的执行情况进行审计监督。如果财政预算体制本身不完善,审计机关对于预算执行情况的监督所能发挥的作用也就十分有限。特别是在开展经济效益审计的情况下,如果财政预算的编制不能考虑到效益因素、不能做到足够的完整和细致,经济效益审计将会失去基本的评价标准。目前,经济效益审计的评价标准问题是大家所公认的理论难点,并已形成为一个研究热点。然而,一个被忽视的基本事实是:最重要的经济效益审计评价标准不应该是理论家和审计人员“闭门造车”造出来的,而应该主要来自包含着效益标准的财政预算。可喜的是,“政府部门近几年加强了预算管理,开始科学合理地编制部门预算,为绩效审计的比较和评价提供了标准。财政部门正在探索绩效预算的作用,以结果为导向,把拨款和绩效联系起来,一个项目用多少钱,办哪些事,达到什么样的经济效益和社会效益,都要在预算里面反映出来”。预算管理体制的改革,将为经济效益审计的开展提供更为便利的条件。 四是国家审计人员的素质需进一步提高开展经济效益审计,需要审计人员具备更加综合和多样化的知识和能力结构。这不仅需要单个审计人员全面地提高自身素质,而且要求国家审计机关保持更加科学和合理的人才结构。目前,我国国家审计人员整体状况尚不能满足广泛开展经济效益审计的要求。解决这一问题可以从两个途径入手,一是引进,二是培训。美国审计总署在这方面提供了可资借鉴的经验。在1950年预算与会计法颁布以后,审计总署被赋予了新的职责,其审计范围从公营企业扩展到所有的政府部门,业务量有了急剧增加;为了适应这一形势,审计总署开始按照注册会计师(CPA)的要求培训现有审计师,或者从会计公司来招聘注册会计师。我国国家审计机关可以在引入注册会计师和采用现代人力资源管理模式来招聘、培训国家审计人员方面进行更多的努力。 五是尽快制定效益审计的审计准则、评价指标体系和操作指南。如前所述,缺乏审计准则、指标评价体系和操作指南这些技术规范是开展经济效益审计的一大制约条件。如何制定权威且具有操作性的技术规范也是经济效益审计研究中公认的理论难题。目前,审计机关和审计理论与实务工作者都希望能立刻制定经济效益审计的技术规范,殊不知这些技术规范并不是闭门造车的产物,而只能是实践经验的总结和提升。美国审计总署能够制定出比较完善的效益审计准则、指标体系和操作指南,并不是他们的审计理论家和审计工作者就比我们高明许多,而是因为他们有着丰富的经济效益审计实践作为基础。因此,经济效益审计的实践和理论研究必须更紧密地结合起来。可行的工作思路是:在国家审计机关对于各个政府部门、各个行业的审计工作中,有针对性地安排经济效益审计的重点项目,这些项目可以邀请审计理论界人士和相关领域专家的参与,力争使这些项目的实施和操作反映出现代效益审计理念、技术和方法,并且产生重要社会影响。在这些重点项目的基础上,及时做好经验总结,使不同政府部门、不同行业的经济效益审计规律能得以发现,并能够分门别类地提出适用的准则、指标体系和操作指南。在此基础之上,由审计署同各政府机关、各行业主管部门会商,将不同政府部门和行业的效益审计准则、指标体系和操作指南修订成型,并提交国务院批准,以部门规章的形式发布。 参考文献 1陈波.经济责任审计的若干基本理论问题J.审计研究,2005(5). 2廖波等.我国政府经济效益审计的发展历程、现状及改进政策J.财会通讯,2006(7). 3文硕主编.世界审计史M.中国审计出版社,1990. 4黄炜红.我国政府效益设计的瓶颈及对策分析J.福建论坛,2007(5). 作者简介:张洋,女,山东青岛人,中国海洋大学MBA,中级会计师,现供职于美国安海斯布希上海管理有限公司,研究方向:财务管理、内部审计。