论新公共管理视角下的纳税服务体系优化.doc

论新公共管理视角下的纳税服务体系优化论新公共管理视角下的纳税服务体系优化储德银童大龙教授苏建(安徽财经大学安徽蚌埠233(30)中图分类号:F91f1.42文献标识码:A内容摘要:纳税服务是现代税务管理工作的基础,近些年来新公共管理理论给税务系统改革带来了许多新理念,新思想和新方法,并在税收管理实践中产生了重要影响.本文通过对新公共管理理论概况及纳税服务内容的介绍,重点就新公共管理理论对于纳税服务的启示进行了阐述.关键词:纳税服务新公共管理理论优化服务体系税收征管上国家税务总局提出"以纳税申报卜和优化服务为基础,以计算机网H络为依托,集中征收,重点稽查"的征管模式后,全国税务系统本着在执法中服务,在服务中执法,努力为纳税人,为社会,为经济发展服务的原则,逐步由"监督打击"型向"管理服务"型转变,不断努力优化纳税服务,提高服务质量,为纳税人全力营造公平公开,方便高效的纳税环境,充分发挥税收的服务职能,在一定程度上积极引导了纳税遵从,优化了税收秩序.但是由于我国纳税服务的理论研究仍然比较落后,纳税服务实践还处在不断摸索的阶段,缺乏规范性和有效的组织保证.纳税服务总体水平较低.理论界对纳税服务的研究还处于起步阶段,对一些基本理论,概念的定性仍然模糊.纳税服务的内涵和主要内容纳税服务是指税务机关根据国家税收法律,法规和政策的规定,以贯彻落实国家税法,更好地为广大纳税人服务为目的,通过多种方式,帮助纳税人掌握税法,正确及时地履行纳税义务,满足纳税人的合理期望,维护纳税人合法权益的一项综合8O商业时代(原名商业经济研究)2007年20期性税收工作,它是税务机关的法定义务和职责,是贯穿整个税收工作的重要内容.广义的纳税服务体系包括两大系列:其一是税务机关提供的纳税服务;其二是会计师事务所,税务师事务所,律师事务所等社会中介机构所提供的代理服务.纳税服务工作具有很强的综合性,主要包括以下五个方面的内容:税收信息服务,即税务机关及其人员向纳税人,扣缴义务人提供税务相关信息,使之了解自身的权利和义务,有能力自觉,及时,完整地缴纳税款.税收信息包括税收法律信息,税收决策信息,税收业务信息和税务行政信息等;纳税程序服务,即税务机关及其人员在税收征管流程的各个环节上提供的服务.纳税程序包括税务登记,纳税申报,税款征收,纳税信誉等级鉴定,税务检查等;纳税环境服务,即为纳税人提供便利的办税条件和场所;纳税救济服务,即在纳税人与税务机关发生税务争议时,保障纳税人的合法权益,提供行政救济服务,主要指税务行政复议工作纳税权益服务,即税务机关为保护纳税人权益提供的服务.纳税人享有税法的知悉权,纳税情况保密权,申请减税免税权,陈述申辩权,复议讼诉权,请求赔偿权,控告检举权,申请延期纳税权,索取完税凭证权等权利.新公共管理理论概述20世纪70年代后,西方社会科学的发展经过了长期分化过程后,开始走向各学科的融合,跨学科的综合研究成为学科发展的新趋势,形成了"新公共管理"的思潮.新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础,提出政府改革的方向是建立"企业家政府",内容包括十项原则:掌舵而不是划桨;重妥善授权而非事必躬亲;注重引入竞争机制;注重目标使命而非繁文缉节;重产出而非投入;具备"顾客意识"有收益而不浪费;重预防而不是治疗;重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式;重市场机制调节而非仅靠行政指令控制.可见新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动.但它们都具有大体相同的特征:新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是"自我服务"的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的"企业经理和管理人员",社会公众则是提供政府税收的"纳税人"和享受政府服务作为回报的"顾客"或"客户",政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力.近年来,英,德,荷兰等国政府采取的简化服务手续,制订并公布服务标准,在某一级行政区域和某些部门或行业开办"一站商店"服务等,就是在这种新的政府一社会关系模式下所施行的一些具体措施.新公共管理与传统公共行政只计投入,不计产出不同,更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予"一线经理和管理人员"(即中低级文官)以职,权,责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的"总量"控制,给一线经理在资源配置,人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求.新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规,制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织,个人的具体目标,并根据绩效示标(performanceindicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy),效率(efficency)和效果(effect)等三大变量.新公共管理与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段【如成本一效益分析,全面质量管理,Iii标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如"政府业务合同出租","竞争性招标"等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供.政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式.新公共管理与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门.需要说明的是,许多新公共管理的拥护,支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征.新公共管理与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,重视人力资源管理,提高在人员录用,任期,工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等.新公共管理理论为现代纳税服务提供了理论依据,不但确立了纳税人与政府平等的经济主体关系,而且还在公共产品"供需"关系中确立了纳税人的主导地位.因此,为公民提供公共产品和服务成为了市场经济的内在要求,是政府的一项根本职能.对于作为政府公共部门重要组成部分的税务机关来说,不但税收征收的过程是服务,而且征收的最终Iii的也是为纳税人服务.新公共管理理论主张在公共部门广泛引入私营部门成功的管理方法,也为税务机关借鉴私营部门的管理方法,革新工作机制,提高纳税服务工作的质量和效率提供了参考.新公共管理理论对纳税服务工作的启示(一)增强纳税服务意识并提高纳税服务的法律意识思想是行动的先导.思想观念的彻底更新和转变,是优化纳税服务的关键,纳税服务观念要努力实现以下四个方面的转变.1由监督打击向管理服务转变.改变以往注重对纳税人防范,检查和惩罚的观念,相信大多数纳税人都能够依法申报纳税,履行税收义务.以服务促管理,寓管理于服务之中,使管理执法和优质服务相互融合,相互促进,不断提高征管效率和质量.2由被动服务向主动服务转变.淡化权力意识,树立纳税服务是税务机关必须履行的义务的观念,充分认识到搞好服务是提高征管水平的重要手段,始终把尊重纳税人,理解纳税人,关心纳税人贯穿在税收征管中,积极,主动,及时地为纳税人提供优质高效,便捷经济的服务.3由职业道德要求向具体行政行为转变.将过去作为高标准的职业道德要求,转变为对税务人员的基本行政行为规范,使纳税服务的内容制度化,规范化,并将其作为税务机关行政执法的重要组成部分来落实和考核.4由注重形式向内容,形式,效果相统一转变.要从片面追求纳税服务形式的认识误区中解脱出来,不能只注重口头上,材料中,墙壁上的服务,而不管实际工作中服务措施的落实与否,服务效果的好与坏.必须通过持久和务实的工作,形成纳税服务长效发展机制.只有观念的转变,没有法律的保障,纳税服务仍然难以规范地开展.因此,提高纳税服务的法律地位是一项十分迫切的工作.新征管法第七条为纳税服务的发展奠定了较为坚实的法律基础,对纳税服务的逐步完善具有深刻影响和重大意义.下一步可以考虑在制订税收基本法时,将纳税服务作为其中的一项重要内容:同时可以参照国际惯例,建立纳税人宪章,把纳税人的权利和税务机关应当为纳税人提供的服务以法规形式明确下来;根据征管法及其实施细则,制定纳税服务的基本内容和操作总原则,并根据纳税服务的总原则,制定纳税服务的具体内容,服务标准,工作方式和岗位责任体系等.这样纳税服务就有了根本的法律制度保障.(二)建立有利于提高纳税服务效率与效能的服务体系新公共管理认为,政府施政的基本价值在于:经济,效率,效能.联系到税收工作,我们也应该把"经济,效率,效能"作为纳税服务追求的II标.具体的:应用网络和信息技术,加快建立规范的纳税信息服务体系,整合税务信息资源,为纳税人提供涉税公共信息和个性化信息服务,税收征收管理服务和实时在线服务,实现全天候的"无站式"服务,减少纳税服务的中间层次和环节,降低服务费用,提高服务效率;针对办税程序繁琐,效率不高的现象,运用流程再造理论,开展结果导向的管理,深化税务行政审批改革,减少税务登记,核定申报方式,政策性减免税等审批手续,使程序运作现代化;针对纳税服务绩效难以衡量的问题,继续加强过程控制,坚持"有效执行没借口,决定成败靠细节"的思想,把优化服务渗透到税收管理的每一项工作,每一个岗位和每一道环节;要建立以纳税人满意度为重要衡量标准的纳税服务质量评价体系;要针对纳税人需求日益多元化的趋势,构建以税务机关为主导,多种服务组织共同参与的纳税服务体系,将具体的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织通过市场化方式进行运作.(三)建立自上而下与自下而上相结合的纳税服务决策机制新公共管理的"顾客导向"主张采取自下而上的开放式的决策模式,而不是封闭式的,认为由越多人参与的共同决策,就会掌握到越多顾客的感受,由越少人做决策就越不能真正掌握顾客的心声.严格来说,顾客导向的层次就是由外而内,由下而上,顾客导向的运作前提就是要集体决策,共同参与.在实施纳税服务的过程中,可以透过调查与统计分析去掌握纳税人的需求,但不能掌握纳税人的心声和感受,这往往只能通过基层的税务工作者去探求.作为基层的税务工作者,他(fill够直接接触纳税人,最能了解纳税人的实际情况及切身感受.所以税务机关在作出有关纳税服务决策时,必须让广大基层税务工作者参与到决策过程中,成为决策的主体.建立自上而下与自下而上II!I合的纳税服务决策机制不仅训练基层工作人员自我管理,更能促使他们自己考核自己的决策执行成效,从而进一步提高服务效率.(四)建立科学的纳税服务考核机制应围绕优化服务制定科学可行的考核指标和方法,加强和量化对服务的管理考核,充分发挥和调动税务人员优化服务的主观能动性和创造性.在考核过程中应区全国贸易经济类核心期刊81分业务体系和非业务体系分别考核.业务体系是指直接为纳税人提供服务的岗位及人员,主要包括管理,征收,稽查,税源监控等一线岗位.非业务体系是指不直接为纳税人提供服务的岗位及人员,这部分人员虽然不直接与纳税人接触,但同样担负着提供服务的职责.对业务体系除参照工作质量标准进行考核外,一并对服务时限,服务质量,纳税人满意度等关键指标进行综合考核;对非业务体系的考核应将税前服务,信息反馈与处理,纳税人满意度等指标作为重点,进行综合考核.(五)构建完善的纳税服务监督评估机制要进一步畅通税务机关与纳税人之问的沟通渠道,就要建立公开的,由社会各界共同参与的监督评估机制,使税务机关能够正确地认识自身的服务现状,及lllI以改进.通过召开纳税人座谈会,上门走访,问卷调查,发放"个人联系卡","征求意见卡"等形式,让纳税人了解税务机关及税务工作人员的工作情况,并陈述自己对纳税服务的意见,让税务机关了解纳税人合法合理的期望,进而修订和完善有关纳税服务的制度和规定;设立投诉举报电话,受理纳税人对税务人员执法不规范,服务不周到的投诉;在税务政务公开和外部参与的基础上,充分尊重社会各界和纳税人的意见,广泛聘请社会各界代表,纳税人代表对纳税服务进行监督评估,以便及时查找问题和不足,随时改进工作.1.孙利军.关于纳税服务理论与实践诸问题的探讨U.税务研究,20032.戴子钧.构建现代化税收服务新体系I'11l_税务研究,20033.昊旭东.税收管理M1.北京:经济科学出版社,20034.乔家华.在制度创新中推进纳税服务:对当前纳税服务的实证分析和政策选择I'1.涉外税务,20035.陈捷.纳税服务的国际比较与借鉴I'1涉外税务,20036.谢少华.从新公共管理的兴起看西方税收管理理念的转变J涉外税务,20037.宣城市地税局课题组.构建纳税服务体系的基本理念与难点J.税收科技,200382商业时代(原名商业经济研究)2007年20期母圈自外国公司的竞争也会诱使生产相似产品的国内企业进行原本没有的研究与开发活动,以提高竞争优势.这是跨国投资对促进当地创新能力提高起作用的重要方面;有利于吸引和培养人才.跨国公司在我国设立R&D机构,通过其良好的工作环境和较高的待遇,吸引各方人才,同时也阻止我国人才的外流,吸引我国留学人员回国工作.跨国公司R&D机构给我国创新组织的学习提供了机会,促进我国研发人才质量的提高和人力资源市场的完善.跨国公司R&D投资对我国经济的消极影响主要有:影响我国科技创新的自主性和安全性.跨国公司在华R&D投资将从两个方面影响我国的自主创新:一方面,目前跨国公司在华研究与开发机构的课题主要来自总部,而从我国技术发展的角度考虑较少.另一方面,跨国公司在华研究与开发机构的研究环境和薪金水平都远远超出我国科研机构,吸引了我国的顶尖科研人才.随着科研人员流动性的增大和我国科研机构与跨国公司交流的加深,国内技术的保密将越来越难;人才流失严重.跨国公司在华设立R&D机构中,除少量高级研究人员来自国外,大多数都在投资地招募.他们挖走了许多当地最优秀的人才,对我国企业的技术创新带来了一定的竞争压力.而且,跨国公司在重点高校中与我国企业争夺优秀毕业生,造成了企业创新的后续人力资源不足;使我国企业面临更加激烈的技术创新环境.跨国公司在华设立R&D机构后,全力进行技术改造,研制生产适合我国市场的产品在国内市场上的竞争力显着增加.在一些行业,跨国公司已经将国内企业挤出高端市场.在跨国公司的打压下,我国企业的技术创新的动机虽然增强但资金来源有限,难以对技术创新投入大量的资金,创新能力明显不足.我国应采取的应对措施针对跨国公司R&D全球化的发展及其对我国的影响,我国应该采取相应的措施来吸引跨国公司的R&D直接投资,提高我国的技术能力.政府采取积极鼓励政策,营造良好的投资环境.专门对跨国公司在华R&D投资的意义和运行规律进行研究,制定明确的发展目标;给予跨国公司在华研究与开发机构国民待遇,如允许它们参与国内课题的招标等;承认跨国公司在华研究与开发机构的特殊性,在法律地位,国际交流和研究设备用汇,研究设备进口等方面给予支持和优惠:提高教育水平,培养研发资源优势,加强基础设施建设,完善研发投资环境.加大对知识产权的保护,完善我国知识产权保护体系.由于跨国公司R&D机构主要从事面向我国市场的新产品与新技术的研究与开发工作以及为跨国公司在华的生产机构提供技术支持,因此跨国公司十分担心在我国开展研发活动取得的成果被我国厂商侵权,在决定是否在华设立研发机构时十分慎重.目前我国知识产权保护体系的不完善是跨国公司在华从事R&D投资遇到的最大问题.我国一方面应进一步加强对知识产权保护的宣传,特别是要提高国内企业的知识产权意识,既要保护自己的知识产权不被侵犯,又不要侵犯他人的权益;另一方面,应加重对知识产权侵权行为的处罚力度.大力提高内资企业的研发能力,鼓励本国企业积极进行R&D投资.我国在吸引更多的跨国公司来华投资的同时,也要积极鼓励本国企业加大R&D投资力度,增强技术创新能力.因为我国企业技术创新能力增强后,跨国公司面临的技术创新压力,迫使他们进行更多的R&D投入.另外,企业R&D投资力度加大,也会提高企业技术学习的能力,能够更有效的利用跨国公司R&D投资的溢出效应,从跨国公司吸收到更多的技术创新能力.实行"走出去"战略,建立海外的研发机构,利用海外的科技实力,增强自身技术开发的能力和优势.进一步拓展自己的市场和技术空问,提升在国际竞争中的地位.1.长城企业战略研究所.1K&D拥抱中国:跨国公司在华的R&D研究N1.南宁:广西人民出版社.20022.李万久跨国公司R&D全球化理论,效应与中国的对策研究M1.北京:人民出版社,2004