3809.《简析“十二五”期间的财税体制改革》.doc

成绩评卷人姓名 学号 大学公共管理硕士（MPA）课程论文简析“十二五”期间的财税体制改革班 级：2008级MPA班课程名称：政府经济管理课程类别：必修课任课教师： 开课时间：2010年10月大学MPA教育中心简析“十二五”期间的财税体制改革 【摘要】改革开放以来，我国财税体制进行了多次改革，逐步从计划经济转变为市场经济下的财税体制，但是，仍然存在着地方财权和事权不匹配、预算体制不公开，资金使用效率不高、财政转移支付不规范，“跑部钱进”现象严重等问题。针对当前财税体制中存在的问题，“十二五”期间将进一步加快财税体制改革，进一步明确中央与地方事权划分，推动省以下财政体制的改革，适当下放财权, 形成政府间税权、费权和债权的合理配置，进一步完善政府间财政转移支付制度。【关键词】“十二五” 财税体制改革【Abstract】Since reform and opening, China conducted a number of financial and taxation system reform, and gradually changing from a planned economy to a market economy under the taxation system, but there are still local financial authority and powers do not match, the budget system is not open, not efficient use of funds, financial transfer payments are not standardized, "the Ministry of money running into" serious problems. System for the current fiscal problems, “Twelfth Five-Year Plan ”period will further accelerate the tax system, further clarify the division of central and local powers, and promote the reform of the financial system below the provincial level, appropriate delegation of financial authority, the right of the formation of inter-governmental tax, fee rights and the rational allocation of debt, to further improve the intergovernmental fiscal transfer payment system.【Key words】 The Twelfth Five-Year plan tax system reform2010年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议通过了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（以下简称建议）。该建议提出“十二五”期间要加快财税体制改革，并从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。建议指出：加快财税体制改革积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系。增加一般性转移支付规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度。改革和完善税收制度。扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，合理调整消费税范围和税率结构，完善有利于产业结构升级和服务业发展的税收政策。逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度。继续推进费改税，全面改革资源税，开征环境保护税，研究推进房地产税改革。逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限。财政税收体制改革，是中国体制改革的核心，是第二次改革的重点。它既涉及经济体制和机制，又与政治体制有关。“十二五”规划提出要加快财税体制改革，其核心及着力点在于建立财力与事权相匹配的财政税收体制。基于以上背景，本文就“十二五”期间的财政体制改革进行简要分析。1.我国财税体制改革的历史回顾1.1中国财政管理体制变迁政府财政管理体制是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，其核心是明确各级政府间职责划分和财力分配。适应经济体制转轨的需要，我国财政体制于1980年、1985年和1994年进行了重大调整。一是1980年实行“划分收支，分级包干”体制。从1980年起，国家下放财权，在预算管理体制上实行“划分收支，分级包干”的办法，俗称“分灶吃饭”体制。二是1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”体制。经过1983年、1984年两步“利改税”改革后，税收成为国家财政收入的主要形式。因此，中央决定从1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制。三是1994年分税制财政体制改革。实施“分灶吃饭”的财政体制以来，中央财政收入占比逐步下降，严重弱化了中央政府的宏观调控能力。因此，1994年中央启动了分税制财政体制改革，即：以法规的形式明确中央与地方事权的划分、中央与地方收入划分，同时分设中央和地方两套税务机构，分别为中央政府和地方政府筹集收入;明确中央财政对地方财政税收返还数额和过渡时期的转移支付办法。1.2与财政管理体制改革平行的税收体制改革1978年以来，税收体制的改革主要集中于调整国家与企业的分配关系，构建符合社会主义市场经济要求的复合税制体系，充分发挥税收对经济运行的调控作用。一是1978年至1982年的税制改革。随着中外合资经营企业所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法的颁布，初步形成了一套涉外税收制度，适应了我国对外开放初期引进外资、开展对外经济合作工作的需要。二是1983年至1994年的税制改革。通过第一步利改税、第二步利改税，以及一系列税制改革，逐步形成了七大类，37个税种的税收体制。三是1994年工商税制改革。1994年工商税制改革是建国以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的税制改革。改革之后的我国税种设置由原来的37个减少为23个，初步实现了税制的简化、规范和高效的统一。1.3预算管理领域的改革1994年的分税制财政体制改革确立了中央与地方之间规范的事权与财力划分关系，1994年的工商税制改革确立了符合社会主义市场经济要求的复合税制体系，随着经济发展和财政收支规模的不断扩大，加强财政支出监管，构建符合社会主义市场经济要求的公共财政框架体系被提上改革日程。一是2000年开始推行部门预算改革，加强了对财政资金的管理。二是2003年政府采购制度的全面实施，规范了政府采购行为，对加强财政支出管理，提高政府采购资金的使用效益，保护政府采购当事人的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设均发挥了重要作用。三是2001年国库管理制度的配套改革。进一步完善了财政资金的支出管理。2.现行财税体制存在的问题2.1地方财权和事权不匹配目前，由于地方财权和事权的不匹配，大部分财力集中至中央，导致地方为了建设需要形成了卖地为主的收入结构。分税制改革后，中央对全国财政的控制能力大大增强，与此同时，地方的财政能力则大大削弱。由于地方所要承担的经济建设和公共事务越来越多，财权和事权的不匹配，使得各地方政府不得不通过出卖土地和增加收费来集中建设资金。由此也就形成了以卖地收入和各种非税收入为主的地方财政收入结构。这样的结果是房价不断上涨，企业、民众的负担不断加重。2.2预算体制不公开，资金使用效率不高目前预算体制存在三个方面的突出问题：一是政府集预算编制权与执行权于一体；二是诸如土地出让收入、国有资本运营收入等预算外资金未能纳入预算内管理；三是预算缺乏有效的法律约束。这三方面的问题造成财政配置资源的作用不能很好地发挥；另外，政府支出自身利益最大化的趋势十分明显，而纳税人急需的养老、医疗、失业、教育等公共品供给却严重不足。2.3财政转移支付不规范，“跑部钱进”现象严重由于中央和地方以及各级地方之间财权和事权的不匹配，中央和省级政府等每年都会给地方一定数额的转移支付资金，用于加强地方的财力以及一些特定的政策目标，这部分资金多是无偿划拨和专项划拨的，但在资金的分配上，很多没有科学的分配方法，立项和审批程序不规范，从而也就造成“跑部钱进”现象，转移支付的效率和公平性都存在问题。3“十二五”期间财税体制改革的主要内容政府间财政关系改革不单纯是财政管理体制的自我完善，还受制于行政管理体制等相关领域改革以及诸多国情因素，因此，理顺政府间财政关系是进一步完善财税体制改革的关键。3.1进一步明确中央与地方事权划分，并以法律形式加以确定1994年的分税制改革方案中，原则性地划分了中央政府与省级政府的事权和支出范围，但在体制运行过程中，中央政府又通过一系列行政性法规对中央与省级政府间的事权和支出范围做了较为频繁的调整。在调整过程中，中央政府一直处于绝对主动的、主导的地位，而下级政府则比较被动和尴尬。调整的结果则是事权和支出责任的层层下移和财权财力的层层上移。这种频繁的、极不规则的变动，导致了地方政府的无所适从，也助长了地方政府的机会主义行为。从规范市场经济国家的通行做法看，中央(联邦)与地方政府的事权和支出责任都是首先以宪法或财政基本法的形式予以明确规定的，并与事权的大小相对应确定各级政府的财权和财力。这样，由于政府的政策和行为是确定并相对稳定的，所以它能给市场主体以明确的信息，能够有效地引导其投资和经营决策。3.2推动省以下财政体制的改革1994年的分税制改革主要解决中央与省级政府之间财权划分的问题，而对于省以下各级政府之间财力划分的比例、规范等问题，却远未涉及。在实际运行过程中，省级政府多模仿中央与省级政府的财权划分比例，处理省级政府与地市级政府的财力划分。而中国长期以来的官场政治“潜规则”，也使得下级政府在与上一级政府在财力划分比例、税种归属等问题上，根本不可能有与上级政府讨价还价的余地，被动地接受上级政府的财力分配，这样也就造成了财力不断上移，事权却不断下放，基层政府的日子越来越难过。因此，制定相对统一的省以下的财政体制改革思路与方案，进一步规范省以下各级政府的事权划分、财力分配、税种分配、转移支付等内容。3.3适当下放财权，形成政府间税权、费权和债权的合理配置就提供公共服务的效率而言，地方政府明显是优于中央政府的。随着社会经济发展和地方权利意识的强化，地方政府在社会经济事务中，特别是在向当地居民提供所需要的公共服务中，日益扮演着一个中央政府无法取代的重要角色，客观上要求赋予其在自行组织收入方面的灵活性。税收、收费、举债是政府取得收入的三种主要来源，而目前我国地方政府没有开征新税种的权力和举债的权力，此两项权力全部由中央政府享有。我国地方政府缺乏必要的税收立法权是造成各地乱收费、乱摊派、乱罚款的重要原因之一，因此，可考虑赋予地方必要的税收立法权，允许有条件的省级政府可以发行一定规模的地方债，使地方政府的举债行为合法化。3.4进一步完善政府间财政转移支付制度规范的政府间转移支付对于均衡中央和地方政府之间财权与事权的不对称性、实现区域间公共服务的均等化，发挥着极为重要的作用。而要建立起规范的政府间财政转移支付制度，必须从目标、机制、实施方法等方面来加以明确。进一步明确我国财政转移支付的基本公共服务均等化的目标导向，规范转移支付方式，改革转移支付资金的分配办法。参考文献：1 呼显岗.完善省以下分税制财政体制需要的几项配套改革J.财政研究,2005年第6期.2张文倩.财政分权与我国财政体制改革J.西南财经大学，2006年版.3孙昭杨.“省管县”财政管理体制研究J.西南财经大学，2007年版.4贾康，赵全厚.中国财税体制改革30年回顾与展望M.人民出版社，2008.5陈东琪.新一轮财政税收体制改革思路M.经济科学出版社,2009,8.评阅成绩（百分制）：学术评语：包括专题的理论意义和实践价值，文献资料的掌握，所用资料、实验结果和计算数据的可靠性，写作规范和逻辑性等。还须指出论文中存在的问题和不足之处。评阅人（请用正楷签名）：年 月 日