铁路的政府垄断和市场化.doc

铁路的政府垄断和市场化文章来源 毕业论文网 铁道部撤并入交通运输部成为社会广泛关注的热点，进而为打破铁道部行政垄断和高负债的市场化措施，被冠上“私有化”遭到舆论的抨击。那么该如何看待中央政府的市场化改革措施，这些市场化措施是否会使国有铁路走向私有化?回答这些问题，必须厘清公用事业国有化与私有化的历史成因及各国选择，才能解构国有化及私有化之间的关联，切实解决中国铁路改制中面临的问题。公用事业国有化与私有化铁路属于公用事业的一种类型。公用事业具有自然垄断的经济属性，自然垄断性意味着公用事业属于高度专用性资产，又有很高的使用频率。这意味着公用事业具有两个基本特征——规模经济效益非常显著和需要大量启动资本，前者表明独家垄断下效益最高，后者表明沉淀成本使行业外厂商不愿介入。为提高效率，企业对该类交易垄断为法律所容忍。国务院发展研究中心副主任刘世锦认为，“这类交易具有一方独占的特征，一般是由一个卖者向许多买者提供产品，对每个买家而言，该产品都具有高度专用性，寻找替代交易伙伴或者不可能，或者要求承担过高的成本，在这种情况下，这类卖方企业由政府直接经营或由政府给予控制就是合理的”。这一特性决定，国有化才是保障公用事业公益性的较优选择。在上世纪20年代到70年代，各国基本形成了国有化下的公用事业提供机制。公用事业成为政府责任，并形成政府垄断，排除私人参与。国有化在经济制度层面上为“公有制”，在法律层面上为国家(政府)控制所有权，可以称为“国家公有”。在这样背景下，各国铁路纷纷被国有化，有些国家时间上稍微滞后。如德国在1924年就实现铁路国有化，英国在1948年后实施国有，日本在1949年国有铁路成为“公共企业”，而法国则在1982年才把铁路国有化。国有化后，政府直接控制包括运价、投资、工资等方面的决策权。但在国有化下，铁路存在体制僵化、机制不灵、竞争力下降的问题，最终导致丧失运输市场份额。在“新制度经济学”影响下，民营化成为各国的选择。私有化是指任何旨在把政府全部或部分的职能和责任转到私人部门的过程。在公用事业管理领域，各国政府普遍把私有化作为公用事业管理手段之一，并认为私有化后引入竞争机制，可以提高效率，减轻政府财务负担。比如澳大利亚有研究认为，私人参与公用事业效率可以提高20%以上。这里的私人并非仅局限于民营资本或外资。事实上，各国的公用事业私有化是包括把政府的公营组织(“公营组织”是由政府投资设立，依靠政府财政资金运作，接受政府管控的非市场化组织)公司化，把非市场主体改制为市场主体，实现竞争性经营。这在我国表现为把包括国营工厂和事业单位在内的公营组织，改制为具有独立财产权的国有企业。国有企业在法律上属于私法主体，本文称之为“私营组织”。私营组织独立于政府，与政府无隶属关系，拥有独立的产权并以营利为目的。在该界定下，私营组织包括公用事业领域公司化国有企业、民营企业、外资企业等，但不包括非营利组织。为此，国有企业属于私营组织，在法律形态上可以归入“私人”的范畴。比如中国香港把承担公共服务，由政府设立的营运基金和政府拥有的公司称之为“私营机构”。从公用事业资产的所有权角度看，“私有化”是政府把公用事业资产所有权永久移转给私营组织。依据国外民营化理论，政府决定把原本由政府直接控制的基础设施或服务设施，通过改制把这些资产转移到国有企业名下的过程，就是私有化的过程，可以称为“国家私有”。这在美国称之为“商业化”，德国民营化理论中称之为“形式民营化”。这在我国经济体系下仍属于“国有”，即由国资委代表政府拥有私有化后的资产所有权。在承担公用事业的国有企业不转让其股权的情况下，仍然属于政府垄断。当政府把这些国有企业的股权转让给民众或民营企业等时，美国将其称为“政府撤资”，德国称之为“实质民营化”。当在政府不转移公用事业资产所有权或阶段性转移所有权的情况下，把公用事业交由私营公司经营时，美国称之为“特许经营”，德国称之为“功能民营化”。以上三种方式均属私有化类型。公用事业改制的政府策略在工具化的国有化与私有化之间，政府面临双重策略性选择：一是国家(政府)垄断还是私人垄断;二是提供公用事业的组织形态采用公营组织还是私营组织。这两种策略交错形成了各国在各阶段公用事业的提供方式。关于私人垄断与政府垄断。私人垄断就是由私营组织独占公用事业。在多数人的常识中，垄断是万恶不赦之源。但基于公用事业自然垄断的属性，对铁路路网系统而言，无论谁来管控，都构成垄断。在公用事业领域，垄断提供能减少浪费，提高效率。比如城市供水，一家供水公司统一提供比两家公司构建两套系统更节约总体成本，效率更高。但在私人提供情况下，私人将掌握定价权，形成私人垄断。私人以营利为目的，为获取高额利润，私人会不断提高价格，增加利用人负担。为此，政府往往以价格管制应对，形成“私人垄断+政府管制”的管理模式。比如，美国的铁路至今仍然由少数私人公司垄断经营，虽然在上世纪80年代，美国导入了“小铁路”，形成和大铁路系统竞争性局面。但到上世纪90年代，小铁路被大铁路兼并，重回少数公司垄断经营的局面。在美国模式下，由于信息不对称及腐败因素，政府会被私人操控，形成管制俘虏，在管制与放松管制之间恶性循环。政府垄断就是由政府独占公用事业。为防止私人垄断带来的弊端，国有化后的政府垄断成为各国的选择，形成“政府垄断+内部监管”的管理模式。在政府垄断下，政府设立不以营利为目的的公营组织(比如，中国的国营工厂或事业单位)来提供公用事业。这样从组织上摆脱了私人的营利动机，消除了私人垄断的弊端，保障了公用事业的公益性。这以改制后的法国铁路系统最为典型。法国在1982年把私人垄断的铁路国有化，构建了政府垄断的铁路管理体制。但是政府垄断下的国有化公共组织缺乏竞争导致效率低下，同时政府垄断意味着政府对公用事业承担了完全责任。政府不仅要负担建设、营运、维修等任务，并且要承担筹资任务。在税收形成的财政资金难以满足公用事业建设的情况下，政府垄断给政府自身带来了沉重的财政负担。