论国有独资公司法人治理结构的完善—以中央企业董事会试点实践为视角.doc

论国有独资公司法人治理结构的完善以中央企业董事会试点实践为视角 论文编号论国有独资公司法人治理结构的完善 以中央企业董事会试点实践为视角张 宇中国政法大学民商法学院二一二年十月摘 要伴随着公司的产生所有权和经营权的分离公司治理应运而生作为委托人和代理人的所有者和经营者分属不同的利益主体两者的利益追求往往大相径庭公司制度基于股东管理者经营者和劳动者等不同利益主体的特点和运行规律确立了股东会董事会监事会经理层的治理结构明确了相互制衡的治理机制通过这种制度性安排合理而明晰地设置股东会监事会董事会经理层以及其他利益相关者之间的权责利以追求代理成本最小化和经营绩效最大化处在改革中的国有企业存在诸如政企不分内部人控制一把手体制约束和激励机制缺位等突出问题一定程度上影响了企业的发展和国有资产的保值增值追根溯源产生这些问题的根本原因是公司治理不规范特别是董事会构成和运作不规范启动于2004年的中央企业建设运作规范董事会试点对完善国有企业特别是国有独资公司法人治理进行了8年多的探索和实践国有独资公司治理结构的诸多难题取得了破解获得了良好的改革效果和实践经验但仍然有不少问题未能获得突破完善国有企业公司治理事业亟待进一步深化笔者在吸收和借鉴中央企业建立规范董事会试点经验和教训基础上选取国有独资公司法人治理进行研究和探讨针对实践中的主要问题提出完善国有独资公司法人治理的核心是建设结构合理运作规范的董事会并建议国有资产监督管理机构相应地调整自身的职能和定位拓宽高级管理人员的选聘渠道借助和推动经理人市场的发展总之中国经济体制改革以国有企业改革为重点国有企业改革以建立现代企业制度为方向而现代企业制度解决的最主要问题是建立规范高效的公司运行机制其核心内容为公司治理国有独资公司处于政企分开的分水岭其公司治理是国有企业公司治理的首要问题本文试图通过分析和总结针对实践中的主要问题就完善国有独资公司法人治理略抒浅见以其对国有企业的改革和发展进献微言关键词公司治理国有独资公司中央企业董事会试点目 录绪 论6一选题背景6二论文结构及研究方法10第一章 国有独资公司法人治理概述11第一节 公司治理的概念11一学者对公司治理概念的阐述11二笔者对公司治理概念的总结12第二节 国有独资公司的法律特征13一国家单独直接投资设立14二行使股东权利主体的唯一性14三公司治理结构的特殊性14第三节 国有独资公司的治理机构15一国有资产监督管理机构16二董事会16三监事会17四经理层17第四节 国有独资公司的外部治理因素17一政府监管的影响17二经理人市场的影响18三资本金融市场的影响18第二章 国有独资公司法人治理存在的问题及原因分析19第一节 存在的问题19一政企不分的情况依然存在19二一把手领导体制的弊端20三内部人控制问题22四对高管人员的约束机制和激励机制欠缺24第二节 原因分析25一董事会构成不合理25二董事会运作不规范27第三章 中央企业董事会试点实践及其经验总结29第一节 中央企业董事会试点的主要制度安排29一建立结构合理的董事会29二完善和落实董事会的职权31三 建立董事会有效运作的机制32第二节 中央企业董事会试点实践的经验总结34一保障外部董事独立性35二实现决策权和执行权分离35三落实董事会对高级管理人员选聘的法定职权36四具备了国有资产授权经营的组织条件36第四章 完善国有独资公司法人治理的建议38第一节 国有资产监督管理机构应主动转换角色38一限制国有资产监督管理机构的管理权39二加强国有资产监督管理机构的监督权40第二节 建立规范运作的国有独资公司董事会41一董事会构成科学合理41二董事会运作规范有效43三董事会文化要以责任为核心44第三节 完善国有独资公司的外部治理因素45一建立良好的法治环境45二发展经理人市场45结 语47参考文献49绪 论一选题背景 一 全球公司治理的发展公司治理是现代企业理论的重要组成部分是跨越法学经济学管理学等多学科领域的综合性研究课题是现代企业制度建设的重要内容公司治理的概念最早由威廉姆森于1979年在现代公司的治理中提出经过三十多年的发展公司治理已经成为现代企业理论的重要组成部分上世纪90年代后后 受全球经济一体化和信息革命的推动和影响世界各国越来越重视公司治理问题掀起了全球化的公司治理运动纵观公司治理的发展每当大规模出现倒闭并购或接管丑闻时公司治理的研究就愈加高涨安然世通泰科施乐帕玛拉特德国大众等事件更是将公司治理问题推向公众的焦点透过众多的丑闻事件各国认识到公司治理问题不仅有对企业和社会的危害甚至有诱发全球金融危机的可能由此各国产生了一系列公司治理的规范和原则不仅各国政府纷纷加入推动公司治理运动的行列国际机构也成为推动公司治理发展的重要力量1999年OECD经济合作与发展组织OECD公司治理准则启动了一场世界性的完善公司治理运动由于公司治理理论发展时间短涉及学科多实践性和理论性并重目前尚未形成成熟的理论体系但随着产品市场和金融市场的全球化进程以及信息化推动的人们民主意识的加强各国都将愈加重视公司治理的完善将其作为优化投资环境巩固经济基础的必要措施二中国国有企业的公司治理自建国以来我国的经济体制经历了计划经济到市场经济的转变企业的组织形式经历了工厂制到公司制的变迁相应地我国公司治理制度的发展概括起来可以分为三个阶段第一阶段从中华人民共和国建国到1978年改革开放之前是我国公司治理的空白期这段时期内我国的企业绝大部分是国营企业政府对企业实行行政式的管理方式企业的组织形式主要是工厂制公司治理尚不存在第二个阶段从1978年到2003年是我国公司治理的萌芽期我国的公司治理是伴随着改革开放逐步建立起来的1992年10月中共十四大提出以建立社会主义市场经济体制为经济体制改革的方向1993年全国人大对中华人民共和国宪法以下简称宪法第十五条进行了修改从法律上确立我国社会主义市场经济地位将国营经济改为国有经济确立了国有企业的自主经营权1993年11月党的十四届三中全会进一步明确现代企业制度的基本特征和基本组织形式即产权清晰权责明确政企分开管理科学和有限责任公司和股份有限公司1993年12月29日中华人民共和国公司法以下简称公司法经第八届全国人大常委会第五次会议审议通过首次从法律上确立了公司制的组织形式并特别规定了国有独资公司的内容随着改革的深化一大批国有企业改制为国有独资公司有限公司或股份有限公司1999年9月党的十五届四中全会首次提出公司治理的概念第三阶段自2003年至今我国公司治理进入高速发展期2003年党的十六届三中全会文件明确指出按照现代企业制度要求规范公司股东会董事会监事会和经营管理者的权责完善企业领导人员的聘任制度股东会决定董事会和监事会成员董事会选择经营管理者经营管理者行使用人权并形成权力机构决策机构监督机构和经营管理者之间的制衡机制通过1993年到2003年这10年的改革和探索国有企业和国资监管体制改革取得重大突破国有企业改革的方向日渐明确建立和完善国有企业法人治理成为国资改革关注的焦点为贯彻落实党中央关于深化国有企业体制改革的要求针对部分中央企业公司治理方面暴漏出来的种种问题经国务院同意自2004年开始国务院国资委启动了国有独资公司建立运作规范董事会试点工作每年选取5至7家中央企业进行试点边实践边总结逐步扩大试点范围2005年10月17日宝钢作为外部董事到位的第一家企业启动了董事会的运作经过8年的探索实践董事会试点工作范围逐步扩大截止2011年年末共有42家中央企业启动了董事会试点工作从实际效果来看董事会运作逐步规范董事会的作用逐步发挥与此同时国有资产监管体系也正在发生深刻的变化但是仍有一些体制性缺陷未能获得突破国有企业体制改革进入深水区三国企改革的核心是完善公司治理如上文所述国有企业改革以建立现代企业制度为方向而现代企业制度的内涵主要有以下四个方面 1从外部环境上看现代企业制度赖以生存的经济环境必须是市场经济市场经济环境下产品和服务的生产及销售完全由自由市场的自由价格机制所引导而不是像计划经济一般由国家所所有者经营者劳动者及其他利益相关者之间国有企业的改革是我国经济体制改革的中心工作关系到社会主义市场经济体制的建立关系到国家政局的稳定国有独资公司作为国有企业的重要组成部分选择其作为研究对象还有另外两方面的考虑1国有独资公司处于政企分开的分水岭国家出资设立了国有独资公司国有独资公司又出资设立其他国有企业国有资产监督管理机构对国有资产的监管是通过对国有独资公司的监管来实现的国有资产监督管理机构是国有独资公司外部治理的核心力量在人事任免重大事项审批利润分配等诸多方面起着决定作用研究国有独资公司的法人治理有利于破解国有资产监督管理机构和国有独资公司之间的治理机制难题从而为政企分开为目标的国资监管体制改革提供一些视角和借鉴2国有独资公司处于国有企业资产产权的上游国有独资公司通过投资可设立一人有限公司国有全资有限责任公司和股份有限公司在国有企业资产产权链条上处于上游 既是国有企业集团自主经营的决策核心又是直接向出资人代表负责的责任主体选择国有独资公司进行研究既可以分析企业内部公司治理问题又可以反映出国有独资企业为核心的国有企业集团的治理问题五论文研究目的和意义良好的公司治理是企业赖以生存和发展的制度基础是市场经济健康发展的微观基础更是现阶段我国国企改革的中心工作本文意图通过对国有独资公司法人治理问题研究分析公司治理的概念和一般运作机制从法律角度探究国有企业公司治理中存在的问题的制度根源同时结合中央企业建立规范董事会试点实践的经验和教训提出优化国有独资公司法人治理的途径和措施以期对国企改革提供借鉴和参考二论文结构及研究方法一论文结构本文共分六个部分首先在前言部分主要介绍了选题的背景意义和目的以及本文的研究对象和方法在第一章阐述了法人治理的内涵和概念国有独资公司的法律特征概括和分析了我国国有独资公司法人治理法律制度并总结了国有独资公司的外部治理因素在第三章详细介绍了中央企业建立规范董事会试点的主要制度安排并从制度法学的角度对中央企业建立规范董事会试点进行了评价在第四章在前三章论述的基础上提出国有资产监督管理机构应主动转换角色建立运作规范的国有独资公司董事会完善国有独资公司的外部治理因素三方面建议 论文结语部分简要总结了本文的基本观点并指明研究的局限性二研究方法1历史分析法在阐述研究背景回顾我国国有企业公司治理的发展历程部分主要采用了历史分析法2定量分析法文中多处应用了数据通过定量比较得出定性结论3个案研究法在阐述国有企业公司治理方面存在的问题时选取了个案进行分析研究4经验总结法在介绍中央企业建立规范董事会试点的做法时主要采用了经验总结法5比较分析法在介绍公司治理概念时主要采用了比较分析法第一章 国有独资公司法人治理概述第一节 公司治理的概念公司治理最早由威廉姆森提出英文称为corporate governance通常被翻译为公司治理结构法人治理治理结构等一学者对公司治理概念的阐述关于公司治理的概念来自法学经济学管理学和金融学等多学科的学者从不同角度进行了阐释学者们的表述可以归纳为以下几类一利益相关者说特里科尔指出公司治理涉及利益相关者股东董事会高级管理人员监管者和审计员以及其他利益相关者的正式和非正式的联系网络和结构管理者及保证管理者对利益相关人的责任是公司治理的关键因素蒙克斯和米诺也持这种观点公司治理是影响公司的方向和业绩表现的各类利益相关者股东会董事会经理层职工顾客供应商债权人和社区公众等前三项为主要利益相关者之间的关系二组织结构说经济学家吴敬琏认为公司治理是由所有者董事会高级经理人员组成的存在制衡关系的组织结构治理结构解决的就是明确这三者之间的权责利形成制衡关系问题三制度安排说管理学学者柯林·梅耶给公司治理的定义是公司借以代表和服务于投资者利益的一种组织安排它包括从公司董事会到激励计划的所有内容经济学家钱颖一对公司治理由类似的表述 公司治理是处理不同利益相关者关系以实现经济目的的一套制度安排 四治理目标说OECD公司治理准则2004指出公司治理通过公司治理的目标实现这些目标的手段以及监督这些目标的绩效为公司的运作提供一套机制优秀的公司治理应为董事和高级管理人员提供恰当的激励机制激励其去追求符合公司和股东利益的目标良好的公司治理能够发挥有效的监督作用并且能更好的利用公司的资源这一定义将公司治理结构的争论聚焦在公司目标代理成本是公司治理解决的中心问题二笔者对公司治理概念的总结从上述定义可以发现国有独资公司作为一种特殊企业法人组织形式是公司法针对我国特殊的基本国情专门规定的一类特别的有限责任公司与一般的有限责任公司相比国有独资公司具有以下三个显著的法律特征一国家单独直接投资设立国家单独直接投资设立国有独资公司这一特征具体来讲包括国家单独投资设立和国家直接投资设立两个方面的含义首先由国家单独投资设立说明国家是国有独资公司唯一的出资人这一特点既表明了国有独资公司的产权性质又将国有独资公司和其他民事主体共同投资设立的有限公司区分开来如国家和某国有独资公司共同投资设立的企业尽管从产权上看是国有资产但其组织形式并不是国有独资公司其次由国家直接投资设立并由国有资产监督管理机构代表国家进行监管这一特点使得国有独资公司与国家间接投资的公司区分开来譬如国家通过国有独资公司投资设立的公司只能是国有全资一人公司而不能是国有独资公司又如多家国有全资公司联合投资设立的公司其组织形式只能是有限责任公司二行使股东权利主体的唯一性国有资产监督管理机构依据本级政府授权作为唯一履行出资人职责的机构这一特征将国有独资公司与另外两类国有企业区分开来一类是由两个国有资产监督管理机构来履行出资人职责的有限责任公司例如国务院和陕西省政府联合投资设立的公司由国务院国有资产监督管理委员会和陕西省国有资产监督管理委员会分别依据国务院和陕西省政府授权履行出资人职责那么这个公司就不是国有独资公司另一类是由国有资产监督管理机构以外的履行出资人职责机构投资设立的国有企业三公司治理结构的特殊性公司法关于国有独资公司有着特别规定其特别之处就在于公司治理区别于一般有限公司主要表现在以下几个方面第一由于不设股东会的国有独资公司其股东会的职权由国有资产监督管理机构根据本级政府的授权履行出资人职责因此公司法第三十九条至第四十四条中关于股东会的规定不适用于国有独资公司第二特殊事项国有资产监督管理机构做不了主需要报送本级政府批准公司法第六十七条规定了这些特殊事项即重要的国有独资公司合并分立解散申请破产事项第三国有独资公司董事长副董事长产生方法比较单一公司法第六十八条第三款规定董事长副董事长只能由国有资产监督管理机构指定相对而言一般有限责任公司董事长副董事长的产生办法更为灵活由公司章程来规定第四国有独资公司中董事兼任经理需经国有资产监督管理机构同意而其他有限责任公司没有这样的限制第五国有独资公司董事会成员和高级管理人员不得兼职除非经国有资产监管机构同意而其他有限责任公司董事和高级管理人员只要不构成竞业禁止兼职是任意的第六关于监事会国有独资公司有着的特殊规定根据公司法第七十一条规定国有独资公司监事会成员的数量监事会主席产生方式和监事会职权都与一般公司有所区别公司法之所以对国有独资公司的治理结构有着如此多的特殊规定归根到底还是由国有独资公司的前两个特征决定的第三节 国有独资公司的治理机构公司法对于国有独资公司的公司治理有着诸多区别于一般有限公司的规定是国有独资公司法人治理的重要法律依据主要规范了以下国有独资公司治理机构 一国有资产监督管理机构中华人民共和国企业国有资产法规定国有资产属于国家所有即全民所有国务院代表国家行使国有资产所有权不难看出国家或者说全民投资设立了国有独资公司但国家或者全民是个集合和抽象的概念不能直接行使股东权利于是国家或者全民授权国务院代表其行使国有资产所有权国务院和地方政府依法分别代表国家履行出资人职责代为行使出资人收益权国务院和地方政府又分别成立了专门的国有资产监督管理机构委托其统一履行出资人职责国有资产监督管理机构作为国有独资公司唯一的股东代理人享有和其他公司股东股东会一样的权利公司法第三十八条规定的十一项具体权利国有资产监督管理机构均可行使但由于信息不对称等多种原因出于运营效率的考虑同时也是顺应公司治理股东会中心主义向董事会中心主义转变的趋势国有资产监督管理机构可将股东股东会的部分职权进行授权授予国有独资公司董事会公司法第六十七条为这种授权提供了法律依据二董事会国有独资公司董事会是公司的决策机构向国有资产监督管理机构负责享有除了公司法第四十七条规定的一般有限公司董事会的职权外还享有国有资产监督管理机构授予的一部分股东职权国有独资公司董事会由国资监管机构委派的董事和选举产生的职工董事构成公司法对董事会成员的人数下限董事成员的构成和产生方式董事会会议召集和召开程序表决方式董事长和副董事长的产生与职权等做了明确的规定三监事会国有独资公司监事会是公司内部运行的监督机构公司法第五十三至五十七条和第七十一条明确规定了监事会成员数额监事会成员构成和产生监事会主席产生方式监事会职权监事权利监事会议事方式和表决程序以及活动经费来源等内容公司法规定职工监事之外的其他监事会成员均由国有资产监督管理机构委派国有独资公司外派监事会制度是在总结国有企业监察特派员制度经验基础上形成的其目的是从体制上机制上加强对国有独资公司的监管促使公司董事和经理人员勤勉履职确保国有资产不受侵犯四经理层国有独资公司经理是公司日常经营管理活动的最重要的高级管理人员由董事会聘任向董事会负责接受董事会和监事会的监督国有独资公司经理享有公司法第五十条规定的法定职权以及董事会授予其行使的职权除了上述四个治理机构外企业职工也是国有独资公司实现民主管理的重要参与者公司法第十八条第四十五条第五十二条第六十八条第七十一条等规定了职工董事职工监事和职工参与企业重大决策机制等内容第四节 国有独资公司的外部治理因素公司外部的监督影响机制是一种间接约束机制 也会对公司治理结构产生一定的影响国有独资公司的外部治理因素主要包括以下几个方面 一政府监管的影响 为了规范和促进市场的良性发展各国政府都出于不同的目标取向通过相应的机制对市场进行监管我国政府对公司治理的影响最主要的表现在四个方面一是通过法律规范建立了适合现代公司治理的外部市场经济规则二是规范了公司内部治理机构及相应的工作机制并将其作为公司设立的条件之一三是规范上市公司的运作通过一系列运行机制保护投资者利益确保市场公平有效和透明四是建立了投资者利益受到经理层或者股东侵害公司内部治理机制失效时的外部司法救济机制从我国公司治理发展的实践来看政府推动是国有独资公司法人治理的重要推动力量政府监管是一种重要外部治理机制二经理人市场的影响 在现代市场经济中经理人员是职业化的经营管理专家其经营能力是一种重要的社会资源经理人员的薪酬和激励措施是这种资源的对价在经理人市场经理人和企业面临着双向的选择一方面企业愿意为更有能力的经理人员支付更高的报酬另一方面经理人员愿意因更高的薪酬受聘于新的企业反过来经理人员如果因为经营不善而给企业造成损失将很难在愿意支付高薪的企业谋得职位而不愿意支付高薪的企业也无法挽留优秀的经理人才企业和经理人员之间通过大量的提供企业信息评估经理人能力的中介机构实现信息的对称从而促进供需双方的良性互动从这个角度看经理人市场是企业对董事经理人员实施竞争选聘机制的重要外部环境近两年国有资产监督管理机构开始试点向海内外公开招聘高级管理人员拓宽了国有独资公司经理人员的选聘渠道单纯的通过内部选拔和委派的方式已经被打破国有独资公司的经理人员逐步开始市场化三资本金融市场的影响资本市场和金融市场对国有独资公司治理也有着一定的影响一是资本市场上债权人会将公司治理状况作为风险评估的重要因素出于融资需要国有独资公司会规范公司的法人治理以争取银行贷款二是金融市场上投资者会将公司治理状况作为判断债券价格的重要因素这客观上也会促进国有独资公司治理的完善第二章 国有独资公司法人治理存在的问题及原因分析如上文所述我国政府以法律形式明确了国有独资公司的治理结构建立起董事会监事会和经理层分权制衡的权责体系同时也规定了职工参与民主管理的途径基本构架起国有独资公司法人治理的法律框架但实践中在公司治理方面仍然暴露出很多问题第一节 存在的问题一政企不分的情况依然存在国有企业进行公司制改制一个重要目的就是按照政企分开的原则赋予国有独资公司自主经营的权利然而在改制过程中由于组织制度和内部管理制度建设的滞后出现了大量翻牌的国有独资公司这类公司由于没有建立运作规范的董事会国有资产监督管理机构出于监管效果考虑难以赋予董事会应有的权利股东以及董事会的部分职能是由国有资产监督管理机构来行使的公司的人事任命投资立项以及企业间的兼并重组等重要决策仍需要国有资产监督管理机构审批甚至执行国有资产监督管理机构的命令另一方面国有资产监督管理机构等政府机关也惯性地按照计划经济体制下的方式对企业的经营决策下达命令指手划脚然而这些政府行政机关却对他们的决策不负经济责任在这种情况下企业经营的自主权可能被随时剥夺相应地由于企业经营自主权得不到落实企业经营者就不必对企业的经营绩效负全责这种国资监管体制的缺陷造成了国有企业大量的问题出现突出表现在这几个方面一是造成了大量的拉郎配式的企业联合和兼并在付出改革成本的同时企业并未获得预期的发展二是国有独资公司投资主导权仍掌握在国有资产监督管理机构手中是典型的股东会中心主义型公司治理客观上影响着国有独资公司的运营效率三是国有资产监督管理机构大量任命政府官员进入企业担任主要领导职务这使得本身就带有浓厚行政色彩的国有独资公司行政味更浓与此同时优秀的企业高管被调往行政系统这使得追求效益不再是国有企业领导人员考虑的唯一目标这种人事任命的模式使得国有独资公司的董事监事和高级管理人员观念上天然存在行政级别的意识这与现代公司治理倡导的分权制衡董事独立发表意见的文化是相悖的二一把手领导体制的弊端随着一桩桩国企一把手贪腐大案见诸报端一把手领导体制越来越成为人们热议的话题一一把手的来源探究国有企业的一把手的来源主要有三种形式一是未进行改制的国有独资企业的总经理这类企业依据全民所有制工业企业法设立实行的是厂长总经理负责制企业总经理依据全民所有制工业企业法第七条第四十五条第四十七条的规定在企业内部治理中居于中心地位据报道截止2008年8月25日中央企业及其下属子企业未进行公司制改制的企业占比358这些企业仍然是总经理负责制还没有建立董事会党组委书记总经理一人兼任二是依据公司法改制或注册设立的国有独资公司董事长或执行董事这两类公司虽然建立了董事会但董事成员大多产生于企业内部董事和经理人员高度重合董事会发挥不了应有的作用这两类企业的董事长居于公司治理的核心是公司实质上的一把手三是依据公司法改制或注册设立的国有全资的一人有限责任公司的董事长或执行董事二一把手体制形成的原因国有独资企业总经理为核心的一把手体制产生的原因是显而易见的国有独资公司和国有全资一人公司以董事长为核心的一把手体制的产生主要有以下两个方面的原因第一董事会成员缺乏独立性国有独资公司董事会成员绝大多数是从企业内部产生的董事会的成员大多数曾经是董事长曾经的下级习惯于在董事长的领导下开展工作董事独立性的缺乏成为董事长延续总经理负责制下独断风格的外在条件第二法定代表人制度的影响1993年通过的公司法规定董事长为公司的法定代表人虽然根据2005年修订的公司法规定了董事长执行董事或者总经理都可以担任法定代表人但是法定代表人由董事长担任已有10年多的历史目前大多数国有独资公司沿袭这一传统法定代表人依然由董事长担任公司法之所以规定法定代表人是因为我国法律体系中都把企业法定代表人作为企业第一责任人如中华人民共和国民法通则第四十九条规定企业有抽逃资金隐匿财产逃避债务等违法违规情形时的除企业承担责任外对法定代表人可以给予行政处分罚款构成犯罪的应当依法追究法定代表人的责任对于采用简单多数决的董事会来说董事长除了召集和主持董事会外并没有什么特殊的权力正是由于我国法律体系中出现了有责任又没有特殊权利的法定代表人制度担任法定代表人的董事长必然不敢放松对公司执行性事务的关注这是董事长成为执行性事务一把手的内在原因实际上绝大多数国有全资的企业设立董事会时董事长都是由原总经理担任或者兼任的公司法定代表人都没有变化董事会成员都是原总经理的副职或其他企业内部人员担任在这样的董事会里董事们自然不敢独立发表意见这些董事长自然地继续履行着没有董事会之前的一把手职责三一把手体制的弊端总体上看绝大多数国有企业一把手是兢兢业业忠实勤勉的在激烈的市场竞争中涌现出一批优秀的总经理法定代表人他们为国有企业的改革发展做出了突出的贡献但是在市场经济条件下一把手负责制存在三大制度性缺陷第一重大决策难以集中集体智慧容易形成一把手一个人决策的局面尤其在激烈的市场竞争中重大投资与经营决策面临诸多不确定因素即未来都会面临风险作这些风险性决策一个人的知识经验和视野是不够的由一个人拍板难以有效防范大的失误第二决策权和执行权不分 一把手体制的形成破坏了分权制衡的公司治理机制造成董事会和经理层之间权利界限的模糊决策权和执行权不分第三企业内部缺乏权力制衡机制一把手在用人花钱等方面权力过大有的甚至一个人说了算绝对的权利导致绝对的腐败当一把手的政治素质出问题会发生以权谋私等违法违纪行为现实中不乏一把手出问题的反面案例2007年6月22日时任中国石油化工集团公司董事长的陈同海被双规2009年7月15日法院做出一审判决陈同海犯受贿罪经审理查明1999年之后9年时间里陈同海在担任中国石油化工集团公司副总经理总经理和中国石油化工股份有限公司副董事长董事长期间收受贿赂195多亿元无独有偶2010年1月15日时任中国核工业集团公司原总经理党组书记康日新因严重违纪违法被开除党籍和公职2010年11月19日法院作出一审判决康日新犯受贿罪认定康日新担任中国核工业集团公司总经理兼秦山第三核电有限公司董事长期间为他人谋取利益收受财物共计折合人民币660万余元从以上两个案例不难看出赋予一把手过大的权力将企业的发展系于一身仅靠企业高管人员的自我约束的体制是有明显缺陷的 三内部人控制问题内部人控制最早是由美国斯坦福大学的青木昌彦在公司战略决策中充分体现自身利益甚至内部各方面联手谋取各自的利益过程中纠正兼职取酬46人纠正不规范持股4000多人第二企业财务信息不真实企业经营者短期人为操纵财务信息使得财务账面数据存在弄虚作假的情况有些企业出现两本账甚至三本帐小金库现象比较严重据报道中央企业在小金库专项治理自查自纠阶段共发现小金库7711个2011年10月11日据财政部发布公告显示部分房地产企业存在销售收入不实多计成本费用少缴或迟缴税款等问题但由于经理人员都在董事会中兼任董事一方面经理人员自己决定自己的薪酬董事会对经理人员的约束就无从谈起另一方面由经理人员参与的董事会制定出来的薪酬方案无法取得国有资产监督管理机构的认同和批准这也是国有资产监督管理机构怠于实施激励机制的原因之一 第三部分国有独资公司董事会成员与经理人员党委组成员高度重合造成令出多头权责不分在部分国有独资公司中仍沿袭着党委组会领导下的总经理负责制的传统存在党委组会和董事会争权的情况由于大部分国有企业党组委会与董事会虽然人员上有差异但是核心人员是一致的由于相同的议题需要上不同的会议讨论有的企业甚至用党政联席会将不同的决策主体放在一起开这样的行为必然削弱了董事会的权威危及其公司治理中的核心地位表一新兴铸管集团有限公司2004年的董事会经理层和党委的组成情况董事会党委经理层董事长范英俊副董事长张来亮刘明忠董 事刘三省姜国钧张东明王玉堃王世平 王坤法廖花吟书记范英俊副书记姜国钧纪委书记熊仲春委员范英俊姜国钧熊仲春刘三省张来亮王世平王坤法廖花吟王玉堃张东明栗美霞总经理刘三省副总经理张东明王玉堃王世平王坤法总会计师王玉堃兼正如上图所示2004年新兴铸管集团有限公司董事会中8名董事从企业内部选拔产生占到董事会成员人数的80董事会与党委会有9名成员重合占到董事会成员人数的90经理层成员全部进入董事会高级管理人员占董事会成员人数的50从这些数据不难看出2004年新兴铸管集团有限公司董事会成员与党委会成员高级管理人员高度重合二董事会运作不规范公司治理的核心问题是建立一套完善的治理机制其核心不仅在于结构合理的治理机关更重要在于保障治理机构有效运作的机制中央企业董事会试点之前国有独资公司董事会的运作主要存在以下问题第一在部分国有独资公司未建立完善的董事会会议制度和相关工作细则等制度规范没有明确界定董事会和经理层审议事项的范围没有详细规定董事会与经理层如何进行工作衔接第二董事会下未设置各项专门委员会和常委会董事会内部未进行分工不能突出董事在专业领域的特长和话语权科学合理的工作机制没有建立第三忽视董事会秘书在公司治理中的重要作用未建立董事会的工作服务机构未明确董事会专门委员会的工作支撑机构以及相应的工作机制第四董事会和国有资产监督管理机构之间的沟通缺乏机制保障董事会和监事会之间缺乏必要的沟通机制第五董事的培训和交流过少董事的知识结构难以得到更新和丰富第六传统体制下的纵向等级观念和个人权利依附关系观念根深蒂固现代企业制度中的分权制衡思想尚不能完全消化第七部分国有独资公司董事会及相关机构设置比较健全制度建设也比较完善但是由于公司治理观念的欠缺并未形成有效的治理机制所有的制度只停留在纸面上从 中航油事件便可窥见一斑2005年6月中国航油新加坡股份有限公司因从事石油期权投机而亏损55亿美元事后调查显示中航油集团在2004年10月在接到中航油新加坡股份有限公司期货投机亏损报告后没有责令其迅速斩仓而是施以援手从而导致损失扩大中航油有着漂亮的公司治理结构并聘请安永会计师事务所为其制定了风险管理手册和财务管理手册然而其公司治理却失效了通过上文的论述可以得出这样的结论董事会的构成不合理和运作不规范既是国有独资公司法人治理问题产生的原因又是其完善法人治理结构必须解决的核心问题绝大多数董事会成员从公司内部产生导致董事独立性的缺失更严重的造成一把手现象董事会成员与经理人员的交叉任职造成决策权与执行权的混同导致内部人控制和约束激励机制欠缺董事会成员与经理人员党委组成员重合导致令出多头权责不清损害了董事会的权威董事会运作不规范严重影响了公司治理的有效性降低了决策的合理性和科学性国有独资公司董事会作为公司的经营决策机构在公司内外部治理中处于核心地位是重要的枢纽和平台是理顺国有资产监督管理机构与国有独资公司关系的关键从这个意义上说要健全和完善国有独资公司的法人治理首要任务建立结构合理运作规范的董事会第三章 中央企业董事会试点实践及其经验总结第一节 中央企业董事会试点的主要制度安排我国的国有企业按照政府的监管权限划分可以分为由国务院监管的中央企业和由地方政府监管的地方国有企业中央企业按照具体监管部门的不同可以分为三类第一类是由国务院国资委监管的企业第二类是由银监会证监会保监会监管的金融类企业第三类是由国务院其他部门监管的企业其中由国务院批准设立由国务院国有资产监督管理委员会履行出资人职责的国有企业通常被称为狭义的中央企业本文所述中央企业即是狭义中央企业国务院国有资产监督管理委员会在中央企业逐步推进国有独资公司建立规范董事会试点是从2004年开始的主要采取了以下制度性安排一建立结构合理的董事会一建立外部董事制度国务院国资委参照上市公司独立董事制度在董事会中引入外部董事并规定外部董事人数在董事会占多数所谓外部董事是指由非本公司员工的外部人员担任的董事外部董事不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务不负责执行层的事务为保障董事的独立性国务院国资委做了如下规定一是外部董事应保持与所任职公司的独立性二是外部董事领取固定的报酬不与企业经营业绩挂钩三是明确了外部董事的任职资格条件为保障外部董事能够勤勉尽职国资委做了如下规定一是根据外部董事的不同情况任期1至3年任期的灵活性保证了国资委能将不能履行职责的外部董事及时更换二是规定了外部董事勤勉义务的最低标准每年履职时间最少为30个工作日至少参加实际召开董事会定期会议总次数34以上三是对外部董事履职情况每年进行评价等为保障外部董事能够充分履行职责建立了外部董事的阅读文件资料和要求及时提供信息的保障制度以上这些制度的总和称为外部董事制度二建立了合理的董事会结构以建立科学的决策体制和权力制衡机制为目标国务院国资委对董事会的结构进行了规范主要包括第一董事会成员的数量为9至13人外部董事的人数要占董事总人数的一半以上其中一名外部董事要具有财会背景一名外部董事要有高管人员选聘薪酬管理与业绩考核背景第二总经理进入董事会经理层副职原则上不进入董事会同时规定不兼任总经理的董事长不承担执行性事务在公司执行性事务中实行总经理负责的领导体制三 建立董事会有效运作的机制为保障董事会能够规范运作发挥应有的作用国务院国资委和试点企业主要采取了以下措施一建立董事会规范运作的制度体系首先指导国有独资公司建立规范董事会的制度体系基本建立截止2009年底国务院国资委共联合或单独印发指导董事会试点工作的文件共14个这些制度从各个规范试点企业建立规范的公司治理结构形成了协调一致的制度体系其中2004年底国务院国资委印发国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法试行创设了外部董事制度这是试点中一次重大的理论创新2008年10月中共中央组织部序号姓名董事会常务委员会薪酬与考核委员会审计与风险管理委员会提名委员会1刘明忠董事长召集人召集人2姜国钧董事委员委员3刘三省董事委员4郭士进董事委员5栗美霞职工董事6刘存周外部董事召集人委员7夏冬林外部董事委员召集人8吴耀文外部董事委员委员9赵广杰外部董事委员委员10秦家铭外部董事委员委员11黄容生外部董事委员如表二所示新兴铸管集团有限公司董事会下设常务委员会薪酬与考核委员会审计与风险管理委员会提名委员会4个专门委员会其中常委会共有5人组成其中外部董事有1人外部董事人数占到20提名委员会共有5人组成其中外部董事有3人外部董事人数占到60薪酬与考核委员会审计与风险管理委员会全部由外部董事构成第三专门委员会工作制度专门委员会工作制度的核心是预审制度所谓专门委员会预审制度是指属于专门委员会职责