清远市国有企业改革与发展调查报告.doc

清远市国有企业改革与发展调查报告在中央政策指引下，广东省积极推动国有企业改革，取得了丰硕成果，促进了经济社会的进步与发展。但是，随着国有企业改革的深化，改制中也逐渐暴露出一些不规范的行为，由此引发了对国有企业产权改革的争议。究竟广东国企改革的状况怎样？实践中有什么好的经验，碰到什么问题？以及应当怎样深化国企产权改革呢？尤其是在一些欠发达地区，能否顺利有效地推动这一改革，就成为当前尤为关注的重大问题。为此，广东经济体制改革研究会于2005年3月组织部分专家赴清远市开展了“国有企业改革与发展”的专题调研。此次调研得到了清远市委、市政府主要领导同志的高度重视，清远市国企改革领导小组办公室具体组织了这次调研，有关部门和主要企业作了介绍。专家组一致意见认为：清远市国有企业改革取得了巨大成绩，基本上实现了国有资本从竞争性领域全面退出的战略目标，在对国有中小型企业进行彻底的产权改革方面迈出了较大步伐，改革措施得当，成效显著，探索出一条欠发达地区国有企业改革的路子，具有一定的示范意义和启示作用，归纳起来主要有以下几点：一、目标明确，成效显著清远市国企改革的指导思想和目标十分明确，早在2002年，市政府就明确了以产权制度改革为核心，用3年左右的时间，全面完成市属国有企业改革转制，实现国有资本从竞争性领域全面退出，形成以民营经济、外资等多种经济成份并存和共同发展的混合型经济格局，建立比较完善的现代企业制度。围绕这一目标，经过近三年的改革实践，截至2004年10月，全市已改制企业623户，其中：市直219户，英德市35户，连州市126户，清城区77户，清新县56户，连南县18户，连山县18户，佛冈县64户，阳山县45户。改制的形式主要有破产210户，出售198户，关闭198户，职工持股17户。统计数据表明，截至2004年，国有工业单位数量占规模以上工业单位比例为19.2%，从业人员占10.8%，固定资产原值占30.1%，利税占2.0%。2004年全市工业总产值235.0亿元，其中国有及控股企业产值为19.53亿元，占8.3%，三资企业和个体私营企业产值为89.4亿元和121.58亿元，分别占38%和51.7%，与此相应的是，2004年全年GDP248.2亿元，增长率达到了19.6%。可见，国有成分所占比重均大幅度下降，在国民经济中不再占有主导地位，基本上实现了国有资本从一般性竞争领域全面退出的改革目标，国企改革深化同时极大地促进了生产力的发展和经济效益水平的提高。二、领导重视、保障得力。为了切实加强对市属国有企业改革工作的领导，清远市委、市政府从政策配套，机构设置两方面着手，加强指导、协调和控制，确保企业改革的顺利进行：1、政策保障。市委、市政府陆续制订了关于清远市市属国有企业改革实施的意见等一系列政策性、操作性较强的文件，各县（市、区）也结合本地的实际先后制定了一系列的改革配套文件，这些文件的出台，较好地推进和规范了清远国企改革的审批、资产处置、职工经济补偿等行为，在企业改革的具体操作中，做到有章可循，有法可依，指导和促使企业严格按照政策完成并初审上报方案，严格按照“三公”原则和有关规定，开展企业财产的审计，评估和委托拍卖工作。2、组织保障。市委、市政府专门成立了国有企业改革领导小组及办公室，市党政主要领导亲自担任领导小组组长，市委副书记和分管副市长任副组长，市有关部门主要领导为成员，并从各成员单位抽调人员组成领导小组办公室，负责国企改革的日常工作，确保了市属国有企业改革各项工作的协调落实和顺利进行，从而大大加快了市属国有企业改革的步伐。市直许多部门和单位也成立了相应的领导机构并指定专人负责企业改革转制工作。如市经贸局由领导班子成员分工牵头，抽调10多各干部组成6个工作组，负责指导、协调、推进原经委、财委口下属11个工商企业集团的改革转制工作。又如英德市抽调近100人，组成20个国企改革工作组分赴到各个企业，就其经营、财务、资产、人员等状况进行调查摸底，宣传发动并指导制订方案。市劳动、社保、工商、财政、税务、金融、国土、房管、法院等职能部门也积极配合、履行各自职责，为国企改革服务，形成了上下一心、协调改革的良好氛围。对于暂时无法改制的小部分国企，则成立资产经营公司，负责其管理工作。3、经济保障。建立市属国有企业改革与发展专项基金，实行财政专户管理，处理国企改革转制而发生的各种应缴的税费（包括土地出让金、转让产权、交易发生的营业税和土地增值税），对上缴的税费统一管理，调剂使用，采取先征后返的方式，除中央和省的收入外，其余则返还给企业用于职工的补偿安置，确保了国企改革的平稳进行，维护了社会稳定。三、方法灵活，形式多样。围绕“两个退出”（国有资本退出，国有企业员工身份退出）的总体改革思路，以产权制度改革为核心，清远市采取了灵活多样的改制方式，实行“一厂一策”的分类改革措施，具体来说，有以下几种方式：1、对生产经营正常，有发展前景、资产质量较好的企业，采取向社会投资者招标或协议转让出售或职工持股购买的形式实行改革转制。如：清远市酒厂、清远市医药集团所属的丹阳医药等全部医药生产和流通企业等。2、对部分资不抵债，生产经营不正常，扭亏无望但土地厂房等资产较多的企业依法实施破产，通过资源的重新配置，催生一批有生机活力的新企业，促进经济发展。3、对大多数停产停业或债务沉重、资产质量差，无法实施破产或撒并的企业，先筹集资金解决好职工解除劳动关系、经济补偿和办理社保等安置工作，实行关闭或待有条件时再依法进行处置。通过这种“一厂一策”、灵活多样的改制形式，一方面使那些生产经营正常的企业获得了宝贵的融资，增强了企业的发展后劲；如清远市医药集团，将新北制药厂和蓝宝制药厂的国有股权分别转让给企业职工，实现了国有资本全面退出的目标，收回的资金又为医药工业城的建设提供了宝贵的启动资金；又如清远市新北江印染厂，在原租赁基础上由民企全面购买所有资产，并投入资金改造企业，不但使企业起死回生，而且扩大了企业生产规模，生产能力是原企业的几倍。另一方面则使那些原本资不抵债、扭亏无望的企业经过破产拍卖、资产重组获得了新生，如连州市原造纸厂利用原来的土地、厂房、设备引进了连发造纸厂和伟确超精微材料厂，投入1000万资金，开发了高科技产品。红阳水泥厂破产后，由外商购买并投入200万元资金，进行旧线改造。氮肥厂破产后，办起了6家家私厂和3家草菇场。小带锰矿、高级玻璃厂由企业职工整体买断后恢复了生产。最典型的是原清远市酒厂，通过公开招标以1400万元的价格整体装让给民营企业，最大限度地收回了国有资产，解决了职工安置资金1100多万元，新企业还承担了3000多万元的银行债务，达到了职工、政府、债权人和购买者四满意的“多赢”格局。新企业经营仅仅一年，就取得显著成效，前11个月销售产值2000多万元，上缴税收630万元，均比转制前一年大幅增加并迅速扭转了亏损，从转制前一年度亏损280万元到实现赢利127万元；聘用了原企业职工150多人，职工工资收入水平显著提高。四、以国企改革为契机，推动经济社会全面发展。清远市在国有企业改革转制过程中，坚持以改革总揽全局，通过国有企业改革转制，综合协调解决各种经济问题和社会矛盾，从而推动经济社会的全面发展，其主要成效有：1、国企改革与体制创新相结合。改革的目的就是通过体制创新，增强企业活力。因此，清远市在对国企进行改制的过程中，积极引导企业建立现代企业制度，实行制度创新和管理创新，使企业通过改制步入良性发展的轨道，为企业的可持续发展打下坚实基础，避免国企改革陷入形式主义和短期效益的“怪圈”中。2、国企改革与维护社会稳定相结合。国企改革的核心问题之一是职工的补偿安置问题，由于历史原因，国企职工的养老、医疗等社保欠缴问题以及职工身份转变的经济补偿问题一直困绕着企业的发展。有鉴于此，清远市政府在改革的过程中积极贯彻“以人为本”的指导思想和原则，千方百计筹措资金安置职工，在财政十分困难的情况下，不等不靠，迎难而上，挤出了近1000万元解决部分下岗人员出再就业中心的生活补偿费。清新县政府也下拨资金139万元，用于安置职工。连山县通过多方筹措资金近1600万元，使改制企业的职工安置率、退休人员的各项补偿发放率、拖欠职工工资等偿还率均达100%。同时，努力做好上访职工思想工作，由于国企改革因难大，问题多，企业职工登门上访和书面上访成为改革过程中的热点。为此，市国企改革领导小组办公室安排专人共接待上访2000多人次，收到书面材料50多份，在接待职工上访时，认真做好来访登记，耐心听取意见，详细解释政策，从而保证了企业改革的顺利进行。由于在改革中较好地维护了职工的合法权益，这些转制企业都没有发生职工集体或越级上访事件，保证了企业改革的顺利进行，维护了全社会稳定和经济发展的大局。3、国企改革与招商引资，发展民营经济、走新型工业化道路相结合。清远市对国有企业进行出售、转让、破产拍卖等多种形式的产权改革，一方面通过引进外资和吸纳民间资本，发展混合所有制经济，进一步盘活了国有资产，优化了资源配置，解决了企业的生存、发展问题，同时促进了招商引资和民营经济的发展壮大。更为重要的是，改制后的企业通过以高新技术，先进实用技术改造、提升传统产业，促进了清远坚持走新型工业化道路，以产业升级和技术进步赢得更大的发展空间。五、以资本运营盘活国有资产，消化改革成本。截至2005年初，由清远市市属国有企业改革领导小组办公室按照清发200221号文件实施改革转制和职工安置的企业共145家，共安置职工6300多人，在没有财政拨款和增加财政负担的情况下，筹措和发放各项安置补偿费11600万元，处置企业债务25400万元，以较小的改革成本完成了十分艰巨的国企改制工作，可以说是一个创举。究其原因，一是其采取了灵活实效的改制措施，通过出售、拍卖、破产、关闭、注销等多种形式的资本运营手段，变现国有存量资本，并将变现后的资产统一划归清远市国企改革专项基金，实行财政专户管理，从而为企业转制后职工的补偿安置提供了资金来源。二是在改制过程中，坚持公开、公平、公正的原则，对转制企业进行资产处置前先进行严格规范的资产评估、审计及债务处理，避免转制过程中国有资产流失。其具体做法是：1、对改革转制企业的资产处置前必须委托具备资质的中介机构进行评估，资产处置必须以评估值为依据，产权转让必须在市产权交易中心进行，协议转让必须征得市属国企改革领导小组办公室同意。2、改革转制企业的资产必须进行清产核资，企业必须如实申报所有有形无形资产状况，对清查出来的账外资产，在企业改制中不能享受折价和优惠。待添加的隐藏文字内容23、对企业资产的报损、呆坏账处理及资产债务的剥离必须按规定报市属国企改革领导小组办公室和清远市财政局办理。三是严格规定了改革转制企业职工的经济补偿项目和补偿标准以及计发办法。针对不同类型的转制企业以及不同的转制人员，明确其各种社保费用以及经济补偿金的发放标准和办法，避免标准不统一带来核算以及发放的混乱。由于措施得当，操作规范，最大限度地保障了资金来源，规范了资金给付，从而一定程度上消化了改革成本。六、深化改革的主要困难及对策清远市作为我省经济相对欠发达地区之一，在自身经济条件有限的情况下，积极探索，勇于实践，闯出了一条符合本地实际的国有企业改革的路子，并取得了良好的经济社会效益。当前改革已进入攻坚阶段，剩下一些“硬骨头”要啃，主要面临以下一些困难：1、改制企业资产变现难，安置职工资金缺口大。目前，清远市国有企业改革已经进入攻坚阶段，剩下未转制的大多数是“硬骨头”或三无企业，由于该市大部分工业企业地处较偏僻的山区，地价低，企业设备残旧，出售非常困难。不少企业破产几年，资产仍然无法变现，使得改制工作受阻。据初步统计，全市国有企业职工安置费累计缺口31769.7万元，其中市直11524万元，英德市4750万元，连州市6465.7万元，阳山县5080万元，清城区1514万元，清新县160万元，佛冈县1716万元，连南县525万元，连山县35万元。2、职工再就业困难。清远市大部分是“老小”企业，干部、职工相对素质较低，谋生技能较差，加上该市再就业环境不宽松，地方财政困难，要切实解决这一特殊群体就业，难度很大。3、国企改革进展不平衡。据调查，国有企业改革推进较快的有连州、连山、佛冈、清新、阳山等县，但英德市改制面仅为39%。市直原预算内的国有工业企业仅剩市火柴厂，但预算外的国企仍有138户（包括1995年5月脱钩的原党政机关所办的公司），所占比例较大。、国有资产监管体系没有建立起来，未能有效地防止国资流失。一是还未改制的国有企业的资产出资人仍处于缺位状态，缺乏监管主体；二是一些国有企业人员已遣散，但资产未清算，有的安置职工后的剩余资产缺乏监管，三是资产的处置有随意性，如有的企业资产变现难，资产价格一降再降，有的资产未经评估，只是买卖双方协议。5、职工医保、社保的可持续性问题严重。目前很多退休人员还未办理医保，按医保文件规定，参加医保费由原单位出，但不少企业已关闭或吊销，无能力支付；另外在职工办理医保、社保时，不仅要补交拖欠款，还要罚滞纳金，使本来就不足的安置费用更是雪上加霜，制约了职工的安置工作。由于欠缴以及人口老龄化等原因，社保基金的缺口较大，不利于基金的可持续性，也制约了国企改革的进一步深化和发展。以上问题表明，欠发达地区国企改革一方面必须坚持“循序渐进、灵活多样”的方针，进一步解放思想，实事求是，制订更加开放和优惠的改制措施，扶持本地企业的改革转制；另一方面建议省政府加强统筹扶助力度，从资金、政策等诸方面支持欠发达地区的国企改革与经济建设，推全面推进这类地区的国有企业改革。（广东体改研究会“国企改革与经济发展”清远调研组成员：黄挺、李炳辉、陆景奎、李金亮、李善民、张长生、周林生、吴柏、叶刚、叶水清、向晓梅、余树华、柯春霖、任玉桐、卢锦强、苏东庆、李一、李益民、燕雨林。执笔：向晓梅）