新公共管理的理论与实践.doc

新公共管理的理论与实践井敏中央党校政法教研部副教授课程前言新公共管理这个理论之所以叫它新，是因为这个理论出现在上世纪（20世纪）70年代末和80年代初，之所以界定为70年代末和80年代初，主要是基于1979年，在英国撒切尔夫人上台，在美国是1981年里根总统上台，这两位国家领导人上台之后，先后在他们国家掀起了一场轰轰烈烈的行政改革运动，而这样一场行政改革运动所依据的理论我们就称之为新公共管理理论，这样一个理论不仅仅在英美这两个主要的发达国家掀起了这样一场改革运动，而且这样一个理论几乎波及了后来所有的发达国家，甚至包括很多的发展中国家，我们中国的行政改革，虽然我们没有明确说中国的行政体制改革也依据了新公共管理的某些理论，但实际上，我们的改革的实践做法和新公共管理理论所主张的很多理论观点也是完全一致的，今天我们就来看看这样一只理论为什么能够在世界范围内产生这么大的影响，以及这样一种理论指导下，在各国的行政改革实践中到底发生了什么样的变化。一、新公共管理理论的产生背景（一）全球化第一个，全球化的影响，80年代以来，全球化的趋势日益明显，全球化的影响不仅仅在经济领域，在行政，政府管理领域也产生了非常直接的影响，比如，我们举一个例子，在新公共管理这样一只理论指导下，改革比较激进的新西兰，也是我们经常把它称之为西方行政改革代表的一个国家，新西兰这个国家为什么在80年代以后，掀起了一场在新公共管理理论指导下一场非常激进的一种改革运动，主要是全球化，政府管理造成的影响，因为在全球化之前，新西兰的主要的贸易伙伴，它的主要出口国是英国，而新西兰是英联邦成员国家，因此新西兰政府不需要为本国企业和本国的产品在国际市场上去争取市场、销路等，英国是它最强大的后方，但全球化之后就意味着英国已经不能够单独对它的英联邦成员包括新西兰这样的国家实行优惠政策，新西兰的产品到英国市场之后，将和欧洲其他国家的产品展开同样条件下的竞争，这样新西兰就失去了它一个强大的后方和主要的畜牧业产品的销售地，这样新西兰整个的经济就受到了非常直接的影响，新西兰的人均GDP从原来世界的前三到前七的位置上，到80年代的时候已经被甩在人均GDP世界第二十几位，这样的一种情况，新西兰不仅直接造成了它GDP产量的一个下降，也直接影响了新西兰人民的生活水平，这种生活水平的下降，老百姓首先提出的是政府在这样一种新的全球化格局下，政府能否为本国的产品、本国的市场、本国的企业争取更新的市场、更大的市场，本国的政府在新的世界格局中有没有更多的发言权，能不能为本国人民争取更大的利益，所以，原来的政府管理模式，原来的政府管理的那一套，公众已经认为你没有力量或者说你没有能力在新的全球化格局下，为本国人民谋取更大的利益，公众就对政府的这样一种治理模式提出了改革的这样一种需求，这是全球化的影响。（二）信息化第二个大的背景是信息化的发展，信息化，尤其是以计算机和网络的发展为代表而带来的信息传输方式和传输速度的一种变化，这样一种信息传输速度和传输方式的变化，对政府管理又造成了哪些影响呢？首先是对政府的组织结构带来了直接的影响，政府原来的组织结构是一种高耸的金字塔型，信息从上到下一级一级传输，传输到最后一级来执行，执行的情况又从下边一层一层向上来反馈，我们称之为这样一种U型结构，这是它的信息传输方式，现在随着信息化传输的速度越来越快，我们行政组织结构中的很多中间环节，它原来承担着主要是所谓的信息上传下达的这样一个作用的这些中间结构已经没有存在的必要，所以组织结构愈加扁平化，结构不需要那么多了，这是对行政组织结构提出的一个要求。另外是行为方式的要求，我们以前的政府管理，我们通常称之为是黑箱操作，封闭式管理，政府关起门来自己管理，因为公众了解政府管理信息的途径非常有限，如果都公开、透明，行政成本会大幅提高，现在的信息化为你的透明公开管理提供了一个非常便捷的方式，而且不会增加行政成本，在这样一个技术提供这种公开透明的行为方式的前提下，公众对政府的行为方式也提出了这样一种要求，要求你要公开，要透明，要接受公众的监督。还有一个信息化的影响是政府形象的影响，政府形象是通过很多媒体传达给公众的，公众在现在这个信息化传输方式越来越快捷，越来越方便的今天，政府很多的一些正面信息，也包括很多负面信息，都可以很迅速地为公众所了解，如腐败现象，公众通过网络、通过计算机等，了解越来越多的政府某些官员的腐败等一些情况，越来越多的负面信息被公众所知晓，被公众所知道之后，直接影响着的是公众影响，公众会提出这样一个政府还值得信赖吗？这样的一个政府是不是真正像政府所标榜的那样是为公众服务的政府，这是信息化这样一种技术的变化而带来的对政府管理的一个影响，这是第二个方面。（三）“新右派”意识形态的崛起第三个大背景，在经济学领域“新右派”的重新兴起。经济学领域，它的这样一些主要的理论，主流经济学理论大致经过了三个大的阶段，第一个阶段以亚当斯密为代表的古典自由主义时期，那个时候他是主张政府越小越好，政府什么都不要管，就让市场去管，政府只干那些必须由政府干的最小范围内的事情，我们也称之为“守业型”政府。之后，从1929年到1933年危机之后，我们突然发现，亚当斯密的这样一个古典自由主义理论所主张的“守业型”政府已经不能应对资本主义经济发达之后出现的这些危机事件。所以在1929年到1933年这样一场大危机之后，各国政府开始调入新理论，所谓的凯恩斯的国家干预理论，在这种全面干预理论之下，首先从美国开始，罗斯福新政到战后的欧洲很多国家建立的福利国家制度都是政府所谓的“大政府”理论指导下的政府模式，但这样一种“大政府”理论下的政府的这样一种治理方式，战后曾显现出它非常辉煌的一些成就，比如说，在欧洲，这些福利国家的纷纷建成，为公众的公共福利带来了非常大的一个改善，这都是它的好处，但这样一种理论指导下的政府管理模式，在60、70年代，随着资本主义世界范围内的经济出现下滑，出现一些问题，这样一只理论也受到了很大的挑战，大家日益感觉到这样一种理论指导下，政府全面干预，经济生活、社会生活提供这种“从摇篮到坟墓”的覆盖于人的一生的社会保障制度的建立这样的福利国家，这样的政府的一种形态，这样的政府的治理模式，在西方经济遇到下滑、遇到滞胀的情况下已经很难继续持续下去，所以从60、70年代，人们对经济领域应采用什么样的理论，以及在这样一种形态下，政府应该采用什么样的治理模式就已经开始了非常广泛的思考。在这种思考中，出现了一系列的主张回归“小政府”，限制政府职能范围，主张重新评估或重新重视市场作用的一系列的理论，如公共选择学派、货币学派、供应学派等，它们虽然具体的主张不完全一致，但它一个共同特点是重视市场，限制政府。我们把这样一种理论称为“新右派”理论，这种“新右派”理论从70年代到80年代在西方的经济学领域已经占据了主流地位。在这样一个主流经济理论的指导下，对政府也提出了一个要求，既然是要重视市场，限制政府，当然就牵涉到政府职能的重新定位问题，这也是一个大背景，各国都在重新思考市场和政府到底在资源配置中谁占据什么样的位置，政府和市场到底应该处于一个什么样的关系状态，这是在当时70年代末、80年代初，西方国家都普遍面临的一个理论思考，“新右派”也给予了他们自己的回答，这是第三个背景。（四）西方政府面临新的困境第四个背景，直接关系到政府自身的问题了。政府，西方各国的政府，这样一只理论产生于西方，所以这个背景也主要是基于西方的背景。这些国家到了70年代末、80年代初，这些西方国家可以说是基本上都建立起了较为完备的官僚制体制。这样一种体制在新的环境下，官僚制是马克斯?韦伯在20世纪初提出的一个理论，这样一个理论，经过这么多年的发展，到这样一个时期，是否还能够适应这些大的环境，我们刚才说的全球化、信息化以及“新右派”理论的一些大背景是否能够持续下去，政府的这样一种管理模式还能否持续下去。我们发现：在这个时期，不仅是因为，在很多的西方国家，政府管理都面临着一些新的困境，而这些新的困境是原来的官僚制体制很难自己去解决的，哪些困境呢？1、财政危机在这里我们提出了三大危机：第一，财政危机，西方的财政危机直接的原因是两大原因，一个原因是石油的涨价，石油输出国组织自主定价之后，石油价格大幅攀升，指70年代初的两次石油大涨价导致了整个西方社会运营成本的增加，不仅仅老百姓的生活成本增加了，因为他们要取暖，要开车等，很多的能源都是以石油为主的，石油的大幅增加，直接带来了老百姓生活成本的增加，其实不仅仅是老百姓生活成本的增加，同时政府运营的成本也在大幅度攀升，这是一个直接的原因。还有一个原因，是我们刚才说的，二战以后，这些国家在凯恩斯理论指导下，采取的“大政府”模式而建立起来的“从摇篮到坟墓”的福利制度，这样的福利制度必须是以高额的财政收入，非常宏大的财政收入来支撑，否则这样一个全覆盖的社会保障制度、社会福利制度，政府是无力提供的，当一个国家的经济处在一个非常好的时期的时候，税收也很充盈的情况下，政府提供这样一种福利问题不大，但60年代、70年代，西方经济出现了下滑，在这样一种情况下，这样的一种高福利制度能否维持？要维持面临的是非常严重的财政危机，我们在这里以美国为例，美国政府在1970年的时候，它的收入和支出占国内生产总值的比重分别是30.8%和29.7%，但到了1975年的时候，这两个比重分别是33.5%和29.4%，从1975年它已经开始出现入不敷出的这样一种状态。入不敷出是财政，财政出现了赤字，出现的财政危机，政府要继续地为老百姓提供这么多的公共福利，怎么办？靠增加税收，如财政出现危机了怎么办？大家通常认为，那就是增加税收，但是我们刚才说了，这个时候由于两次石油危机造成的老百姓的生活成本也在增加，再加上经济的下滑，所以增加税收这样的主张就像有些学者所说的，这无疑是政治上的“自杀行为”，老百姓不可能赞成政府以增加税收的方式来解决财政危机，既然不能以增加税收的方式来解决财政危机，那以什么方式？只能是通过改进政府的管理，提高效率，相对地减少它的支出来解决它的财政危机，所以从财政方面也提出了政府原来的运作方式必须做出改革，这是一个危机。2、信任危机第二个是信任危机，信任危机跟我们前面说的信息化是连在一起，当大量的信息出现在公众面前，被公众所知晓，也包括大量的政府的负面信息，如官僚腐败、政府的官僚主义、办事效率低下、公务员的冷漠、整个政府管理制度的僵化等，当这大量的信息越来越多地出现公众面前的时候，公众产生了一种对政府的一种质疑，对政府的一种不信任，如在美国曾经做过一个调查，认为大部分时间政府不能秉公办事的人，而这样的人数在1958年的时候只有23%，但是同样的一个问题，认为政府大部分时间不能秉公办事的人到了1980年的时候已经增至73%，认为华盛顿的人们浪费了纳税人的很多金钱的这样人的百分比，也在同一时期由原来的43%增加到了78%，73%的人认为你大部分的时间都不能秉公办事，78%的人认为华盛顿的工作人员浪费了纳税人的很多金钱，意味着什么？四分之三以上的公众或四分之三左右的公众已经不再信任你这样一个政府了，这是它的信任危机。其实这不仅仅表现在美国，在英国也是一样，数据同样显示，在1979年的时候，在英国做的一个调查，英国公民对政府管理感到满意的，1979年仅仅占了35%，不满意的高达54%，这是政府的信任危机，就像当年美国克林顿总统上台时所说的一句话，他说美国可能面临着非常严重的财政赤字，但他认为美国面临着一个更大的赤字是信任赤字，而他认为这个赤字问题解决不了，其他问题都无从解决，这就是信任危机，在大量的有关政府形象的一些负面信息铺天盖地而来的时候，公众开始对政府质疑了，你这样的一个政府还是一个公共组织吗？这样的一个政府还是一个真正为公众办事，谋公共利益的政府吗？这样的信任危机也促使政府必须对自己的一些，包括行为方式，包括公务员的工作态度，包括在公务员队伍中出现的腐败现象等问题进行改革进行调整，来重新唤起公众的信任，这是信任危机。3、管理危机接下来是管理危机，管理危机，从20世纪20年代开始，西方国家都开始延用马克斯?韦伯的官僚制理论来建立自己本国的政府。到了70年代末80年代初的时候，各个国家都基本建立了比较完善的一种官僚制体制，这种官僚制体制的最明显的特征是分工，等级节制，按规章制度办事，严格的规章制度。但是这样一个体制发展很多年之后，它就出现了一种极端化的，如过分的分工，过分的层级节制，过分的规章制度对公务员的束缚，公务员在这种情况下已经很难去发挥他的所谓的主动性、积极性，而只能是照章办事，而在这种只能照章办事下所出现的效率低下、冷漠无情，只对结果负责，而不管程序如何的一些现象等，是这样的一个制度本身，这个官僚制度本身无法自身去克服的问题，所以这是一种管理危机。如果你还要按照这样的一种政府治理模式走下去，还要按照这样一种理论走下去，这些问题就是这样一种理论它自身无法解决的问题。所以，在这样一些全球化的背景、信息化的背景以及新的理论的出现和政府自身面临的种种问题的情况下，西方国家，这些国家的政府都不约而同地选择了通过行政体制的改革来重新探索一种新的政府治理模式，在这样一种新的治理模式下，也希望来改善政府和公众之间的关系，重新唤起公众对政府的信任，这是为什么这个理论在这个时期那么多的国家都不约而同地采用这样一种理论，并且在这种理论指导下进行了一场我们可以称之为轰轰烈烈的改革运动，主要是因为这些西方国家在这个时期基本上面临着这些共同的背景，这是第一个问题，背景。二、新公共管理的理论依据（一）公共选择理论第二个问题，我们来看看新公共管理的理论依据。这些理论到底是从哪里来的？我们在这里介绍三个主要的理论来源：第一个，公共选择理论，公共选择理论的代表人物是布坎南，他也是我们刚才说的“新右派”理论的一个重要的理论分支之一，公共选择理论主要的一个理论主张是要严格界定政府作用的范围，实现有限政府，政府要尽可能地小，只有那些非政府去做市场做不了只有靠政府做的事情，政府才去做，这是第一个主张。第二个，即使在政府，必须由政府来做的范围内，政府也要区别对待，必须要由政府来做，也未必都是要政府亲力亲为，如政府提供的方式可以多元化等，这是他的第二个主张。第三个主张，他主张改革政府体制，认为应将市场机制引入到政府中去。在政府内部也要引入市场机制，也要进行竞争。另外他还主张改革决策程序，以多中心的方式来安排决策机构，不再是所有的决策都集中在官僚制体制中的最高层，金字塔的塔尖，只有他来做决策，然后层层向下，其实很多的决策是可以交给基层，交给下级，那些最接近公众、最了解公众需求的机构和人员应该拥有决策权，这是一个主张。因此在这种情况下，他的第五个主张是实行分权化改革，所谓分权，上级向下级分权，中央向地方分权，领导向基层公务员分权，让决策多元化，让那些最接近公众的，最直接服务于公众的公务员有一定的决策权，使用分权化改革。同时他也提出高级行政官员的政治化问题，他认为高级官员就不应该再保持政治中立，而是应该有鲜明的政治价值选择，同时让他为自己的政治价值选择承担责任，以此来增加这些高级行政官员的工作的使命感和责任感，这是公共选择理论的理论主张，我们简单介绍一下。（二）管理主义理论第二个新公共管理理论的理论来源是管理主义理论。管理主义理论，很多人说这个理论是肇始于泰勒的管理理论，是从纳艾制（音译）理论延续下来的，所以它强调的首先是管理的重要性，认为应强调管理这样一个要素在整个管理模式中的重要作用，同样的人、同样的组织，不同的管理理念，不同的管理方式会产生不同的结果，所以要强调管理这样一种软要素在整个管理模式中的重要性，不仅仅是制度、规则和人，并且提出向管理者放权，让管理者来管理，同时让管理者对他自己管理而产生的结果承担责任，这是一个主张。第二个主张，他提出要进行明确的绩效考核。而且绩效考核要尽可能地量化，可衡量，要吸收企业的考核方式，尽可能地量化，公共部门的考核历来是一个难题，但在我们之前的公共考核中在西方也是一样，定性化的东西更多一些，而定量的更少一些，这种定性的东西更多地掺入了主观因素，所以在考核中，他很难保证考核的完全的公正和公平，所以提出要尽可能地量化，就像企业进行考核要数量化，这种数量化本身就带来一定的客观性，这是他的一个主张。他还有一个主张，要更加重视产出控制。政府不创造利润，但政府花的钱都来自于老百姓的税收，它是老百姓无偿纳给政府的，所以来自于社会的劳动，所以政府一定要控制产出，不是说政府没有钱了就可以多增加税，政府要有这样一些成本意识，要有节约概念。管理主义理论还提出将公共理论要分解成以产品为中心的企业化小单位，为了便于公共内部的竞争。这样一个竞争也是管理主义理论也提出来，我们刚才说，公共选择学派也提出政府内部要引入竞争机制，管理主义也同样认为政府要引入竞争机制。管理制度同时还提出要重视企业的管理分割，要向企业学习，因为我们知道，在这个时候，虽然西方各国政府的管理模式依然是官僚制体制，但在同一时期，西方很多大的企业的管理模式已经超越了官僚制，如团队管理等，这样的一些管理方式已经超越了官僚制体制，所以他的管理的结果，如他的服务质量、如他的服务对象、对服务对象需求的满足和回应性等，都要远远大于政府的管理，因为当时很多人都提出企业能有如此高效的管理，能这么快速地回应它的顾客需求，为什么政府就不能？所以，在管理主义理论看来，它说：管理就是管理。企业管理和政府管理都是管理，既然都是管理，二者之间没有不可逾越的鸿沟，那政府管理就应该向企业管理，既然企业管理有了那么好的经验，那么好的结果，那政府管理就应该向企业管理去学习，所以，要重视企业式的管理风格，强调资源运用上的节约和克制等，这是管理主义理论的主张。（三）治理理论1、“共治”概念的提出第三个理论来源，我们称之为是治理理论。这个理论在各个领域，很多的领域，包括政治学领域、经济学领域、包括公共管理领域都在研究这样一个理论，这样一个理论对政府管理，对公共管理，它产生了什么样的影响，它的哪些主张对我们产生了直接影响，主要有这样几个方面，一个，它提出了“共治”的概念。所谓的“共治”是共同治理。谁和谁共同呢？它认为：公共管理不应该是政府一家的事情。以前我们说提到公共管理，大家想到的是政府，政府治理社会，政府治理公民，政府治理经济，政府治理社会等。在这些理论看来，公共管理未必是政府一家的事情，其他社会组织，包括企业，包括社会组织，包括公民个体其实都可以参与公共管理，所以这样一个理论，它就打破了原来公共管理理论的一元化的管理模式，对整个公共管理模式来说是一个具有跨时代的一种理论突破，开始提出“共治”这样一个理念，这是一个主要的主张。2、权力运行方向的多元化第二个，它提出权力运行方向的多元化。原来的官僚制体制，它的一个主要特点是层级节制，而层级节制下，上下级之间是命令和服从关系，命令只来自于上级，上级下命令，下级去执行，所以它的权力运行方式是单向度的，是由上往下，下级只能执行，这种理论就提出了权力运行方式应是多元化的，有自上而下，同时也应该有自下而上。因此自下而上，下级更接近于公众，更了解公众的需求，因此他的很多观点、主张、看法是处在高层的这些原来体制下拥有主要决策权这些决策者所不知晓的，所以应该让他们有更大的决策权，他的观点、建议应该有更大的影响力，应该在决策中发挥更大的作用，所以，权力运行方式应该是多元化，而不再是单一性，这也是治理理论给政府管理提出的一个重大的理论突破，这是第二个主张，对我们公共管理有影响的。3、“善治”的标准第三个，它提出了“善治”的标准。什么样的治理才是一个好的治理，什么样的政府的治理才是一个好的治理呢？提出了这样一些标准，如合法性，政府治理要合法，要依法进行；另外一个要透明，政府行为方式要是一种公开和透明的方式，不能再是“黑箱操作”、“关门决策”、“关门执行”、“关门拼搏”，政府自己说了算，应该透明、公开接受公众的监督，接受公众的质询，接受公众的一些意见，另外要有责任感，要有回应性，另外还要法治化和有效性等，提出了这样“善治”的几个标准，为一个良好的政府治理提供了一个标准，我们来判断一个政府的治理是好的治理，还是不好的治理？我们就可以用这样的一些标准作为一个参考，这是治理理论对公共管理理论的一些贡献，这是我们讲的第二个，它的主要理论来源。三、新公共管理的改革实践（一）政府职能模式定位：小政府模式下面，我们就来重点介绍一下，新公共管理的改革实践。在这样一些理论指导下，西方国家在这个时期主要采用了哪些改革的实际做法，改革的实践，做了哪些工作，进行了哪些改革了，我们从这样几个方面来看：第一个，政府职能模式的定位，重新探讨政府职能模式到底应该定位于一个什么样的政府，是“大政府”呢，是“守夜型”政府呢，还是一个什么样的政府模式呢？这个时候，就像“新右派”的理论家一样，他已经意识到了完全回归到亚当斯密的那样一个“守夜型”政府的治理模式，政府管的范围极其狭小，只管对内维持基本的社会秩序，对外保护国家的安全，然后提供最基本的公共设施等，这样的一种“守夜型”政府职能模式已经回不去了，政府对某些社会事务的干预，如对公共福利的提供也是必须承担起来的责任之一了，所以在这个时候，政府职能模式到底回归什么？到底怎么样定位？所以，总的来说，它是一个“小政府”模式，但这个“小政府”模式和原来的“守夜型”政府模式已经不可能是同日而语了，这个“小政府”模式是怎么样的一种模式呢，或者说西方政府当它定位于“小政府”模式中，在收缩政府职能范围的情况下，它是通过什么样的一些具体措施来实现这种重新对“小政府”模式的回归的呢？1、非国有化它主要有三个做法：第一个是非国有化，所谓非国有化，是把原来国家所拥有的那些，主要是企业，如是一些能源、航空、汽车、飞机等这些大型的企业在很多国家，如在欧洲国家也是国有的，而且在很多国家国有企业的员工也属于公务员，所以这也属于政府其中的一个重要组成部分，所以实行非国有化，在英国，撒切尔夫人在任的时候，大刀阔斧地进行了英国的很多企业的非国有化改革，通过出租、分割之后出卖或者是合营等方式实现了这些资产由原来的国家所有走向了其他，如企业拥有或者是私人企业拥有或者私人企业和国家共同拥有、其他企业以合作股份制的方式共同拥有等各种方式，反正实现非国有化。这样一些随着非国有化式的进程，大量的国有企业不再归国家所有，政府规模也就大大缩小，这是第一个做法，怎么实现“小政府”，先把国有企业给剥离。2、压缩式管理第二个做法是压缩式管理，这主要是对公共福利项目。西方社会在二战之后建立了这样一种“从摇篮到坟墓”的贯穿于人的一生的社会保障制度，特别是在欧洲国家，福利制度几乎是无所不包，这么多的福利项目，谁来支撑？当然是财政来支撑。在我们刚才说的，在这个时候，这些国家又出现了财政危机，财政不堪重负了，出现财政危机了，这些项目到底该怎么压缩，政府支撑不下去了，那就要压缩，压缩哪些项目？就进行所谓的优先的排序，通过大量的调研以及公众的反应，政府和公众的互动来了解哪些福利项目是应该由政府来承担，来提供的，而哪些项目实际上一定程度上起到了一个福利本身并不希望出现的那样一个结果，如养了懒人，很多人不工作或故意不工作，就靠福利，就靠国家提供的福利来维持基本生活。如果福利项目保护太过严密，这些不工作的人侵害了那些工作人的合法权益，因为是有工作的人所交的税收来支撑国家的这样一些福利项目，所以通过广泛的讨论、沟通，很多国家就对所有的公共福利项目进行一个大排序，把公众认为不应该提供的养了懒人的，以及与社会主流价值相背离的一些福利项目，如在美国，有很多福利是奖励了“非婚生”，如你有“非婚生”，没结婚生孩子的，这个孩子就有额外的补贴，后来又说你是单亲的家庭，你就有额外的单亲家庭的补贴，这样的过分严密的福利制度的保证，它一定意义上和这个社会的主流价值，如美国社会，它也强调家庭的重要性，强调婚姻的重要性等，其实是和这样一些主流价值相背离的，实际上是奖励了和主流价值相背离的行为，像这样的福利项目该压缩的就压缩，通过这样一种大排序，把那些公众或者大多数公众，普遍认为不应该实施的一些福利项目给它压缩掉了，这样也实现了政府职能，政府管福利项目，管的这个事情也就收缩了，所以政府职能模式也走向了一个“小政府”模式，这是一个方法。3、减少规制第三个改革的主要方法是减少规制。减少规制主要是当年从美国的里根政府就开始大量地减少规制。所谓的规制是对市场的规制，对市场准入原则的规制，某一些资本、某一些人员能否进入某一个领域的竞争，包括这个领域竞争的价格，要实行什么样的价格等，在原来政府都要进行管制，政府要审批，你能否进入这个领域从事金融活动，或者在这个领域里边应该以什么样的价格来定价等，政府都要进行大量的干预，进行大量的规制。在里根总统上台之后，里根总统曾经有一句非常有名的话，因为里根总统，他是一个非常主张这种“小政府”模式的领导者，所以他是不相信政府的，他的一句名言，他说：“政府非但不能解决问题，政府本身就是问题。”你不要希望很多的社会问题也好，市场上的问题也好，市场上有不规范的情况、现象，社会中也有一些问题，这些问题是不是一定要由政府来解决呢？他认为很多时候政府不但不能解决问题，政府本身就是问题。所以里根总统上台之后进行了大量的减少规制的一种改革，放松对市场的管制，让市场充分地自由竞争，随着政府大量管制市场、管制社会这样的一些部门的这种职能的减小，这些部门也就不需要存在了，所以政府的整个规模也就压缩下来了。所以，这是政府职能模式的定位与“小政府”这样一种职能模式的实现，主要是通过这样三种改革途径来实现了，这是第一个方面的改革。（二）在管理方法上：重视引进企业的管理经验第二个方面的改革是管理方法上，重视引进企业的管理经验。这样一种对企业管理经验的重视是管理主义理论的最核心的主张，因为管理主义理论认为：公共管理和企业管理没有什么实质性差别，既然企业的管理经验要丰富于政府，而且企业的管理效果要优于政府，政府就应该把企业的好的管理经验、管理方法、管理技术引入到政府中来，这里边其中最有名的是奥斯本和盖布勒的那本书企业家政府，他在企业家政府这样一本书里边提出了“十大改革原则”，而这“十大改革原则”构成的这本书，也被美国总统克林顿誉为是“为美国行政改革提供了蓝本”，可以这样说，一定意义上，克林顿时期的很多改革途径、改革的方法、改革的做法都参考了奥斯本的企业家政府这本书里提出的“十大改革原则”，这“十大改革原则”核心一点，把企业的好的管理经验、管理方法引进到政府中来，建立一个“企业家型”的政府模式，这是一种改革。（三）公共服务的供给方式：社会化第三个方面是改革，公共服务供给方式的变化。这样一种公共服务供给方式，它的主要的依据是我们刚才说的“共治”理念，因为公共管理不一定是政府一家的事情，公共服务的供给也不一定非要政府亲力亲为，什么事情都要政府亲力亲为，而是可以实现多元化，利用社会的力量，包括市场的力量来提供公共服务，而且在很多国家也在这方面的实践中已经证明：由市场的力量和社会的力量来提供公共服务，比政府自身提供公共服务的效果更好。具体的方式，如政府业务合同的出租，很多公共服务通过出租的方式出租给社会组织或出租给企业，如在西方很多国家，像英国的公交，像垃圾清运等，都通过合同的方式签约外包，包给企业，你来经营，政府给你一定的资金，你利用政府的资金去经营，通过这样的改革，他们发现：政府可以花更少的钱，而为公众提供更高质量的服务，因为这一合同的承担者都是企业，而企业它有竞争的压力，因此它对这种支出成本的控制，对效率的追求要比政府的追求更敏感，它对效率的要求就更高，因此它也能为公众提供可以更高效率、更高质量的公共服务，这是业务出租，这是一种方式。第二种方式，公司伙伴关系即使用者付费，在某些基础服务领域，单由政府自己出资兴办，因为政府财政危机了，政府即使不出现财政危机，政府财政总是有限的，所以政府的财政要想把所有的基础公共设施的建设以及管理等大包大揽下来，政府财政毕竟是有限的，所以政府能够提供的服务也是有限的。所以，在这种情况下，他们就开始尝试着多元化，公司合作，如在很多基础公共项目，像高速路、港口、码头、海底隧道等这些重要的基础的公共设施的投资兴建中，他们采用的BOT方式，是一个运用得非常成熟的一种模式，所谓BOT，B是建设，由企业建设或者是政府出一部分，企业出一部分，我们共同来建设，承担建设B这一块，O，运营（operator），建设之后谁来运营呢？交给出资的私人企业，他或者是全额出资，或者是部分出资，由他来运营，他来运营的过程中，他来收费，谁使用谁收费，如高速公路，建成之后，谁来收费呢？出资的企业来收费，他设卡收费，这个收费的过程中，他不仅仅能够收回他的成本，还可以实现他的利润，所以企业也有这样一种冲动和这样一种需求，愿意进入到公共服务设施的提供，因为他通过这种收费的方式也是可以盈利的。最后一个T，当企业运营到一定程度之后，政府认为他在运营过程中，通过收费，他已经能够收回他的成本，并且有一定的利润回收的情况下，政府当然是通过合同的签约说让你经营多少年，多少年之后就T（英文），就交给政府，政府接手之后，政府来运营之后就不再收费了，就可以免费向公众提供了。这样一种模式，在我国也在用，我们很多高速公路也是企业投资，企业运营，企业收费，其实也是BO，只是我们目前T这个环节没有实现，当企业运营到一定程度之后，它已经实现了巨额的利润回报之后，应该实现第三步T（英文），交给政府，就应该免费向大家提供了，这个环节我们目前做得还不够好。这是一种方式，还有，以私补公，打破政府垄断。什么叫以私补公呢？还是单靠政府提供某些公共服务，政府资金有限，因此提供的质量也好，数量也好，满足不了公众的需求，如公立教育，像很多欧美国家的中小学教育都是免费的，但公立教育，由于很多国家都是划片教学，公众要选择公立，只能到你所在的学区里边去教学，所以这类学校就没有竞争压力，没有竞争压力的情况下，他的服务质量也非常有限，为了让政府的这些公立学校、医院也有竞争压力，所以就以私补公，打破政府垄断，不让政府垄断，在这些基础教育里，在公费医疗领域，同样允许私人资本进入，允许私立学校、私立医院进入，而私立学校和私立医院之间形成竞争，以打破政府的垄断，以促使政府的这些公立医院也好，学校也好，要有这种竞争意识，要提高服务质量，这也是多元化供给。还有在政府内部，它也提出引入竞争机制，这个我们下边再说。第五个，公共服务的社区化。很多的公共服务，如老人的照顾，还有小孩、幼儿的托护，很多国家把它放在社区，由社区自己组织志愿人员来提供这种服务，这样既减轻了政府的压力，同时在本社区的服务，由于很多的服务者都是志愿工作人员，他们更有爱心，所以他们服务比那些专业的，拿工资的人的服务更有人情味，更加人性化，服务质量可能更好。政府减少自己的财政支出了，也给公众一个参与公共服务的机会了，也提供了更高质量的服务了，何乐而不为呢？所以公共服务的多元化供给模式是我们可以从西方新公共管理这样一种理论中能够借鉴的一个非常好的方式，我们现在很多的公共服务，一说到公共服务，大家就想到政府，其实一定要有这样的概念，公共服务是以政府为主导，但并非只有政府，所有公共服务都要政府亲力亲为，政府可以通过一定的制度安排，如他们探讨了一系列的制度安排，把社会的力量、公民个体的力量、企业的力量都可以吸收到公共服务的供给中来，来实现这种多元化的供给模式来提升我们的公共服务的质量，同时来扩大我们公共服务的数量，满足公众越来越高的公共服务的需求，这是一个很值得我们思考的一种做法。（四）公民角色定位：视公民为顾客第四个方面，公民角色的定位，把公民看成顾客，这也是所谓管理主义理论，企业家政府理论里边的一个主张，公民就像企业的顾客一样，企业把顾客看成上帝，我们政府也应该把我们的顾客公民看成上帝，他也是我们的上帝，因此我们要了解公民的需求，要满足他们的需求，要回应他们的需求，让他们来满意。如英国的“公民宪章运动”，英国开展轰轰烈烈的“公民宪章运动”是为每一个政府的，尤其是和公众直接打交道的，我们称之为是“窗口部门”的这些服务单位，设定一个明确的服务标准，你要达到这些标准，能否达到这些标准，让公众来评说，所以给这些服务单位要有一个强烈的意识，公民对你的看法、公民的满意率、公民对你的满意率是来决定你这样一个部门，以及你这些部门里边工作人员绩效高低的一个最核心的标准，所以就迫使这些部门人员必须真正视公民为上帝，快速地、高效地、高质量地回应公民的需求，让公民满意，这是第四个方面的改革。（五）政府组织内部的变革第五个方面的改革，政府组织内部的一些改革。这方面的改革，虽然不是新公共管理改革的重点，但也涉及到了分权化改革，包括从中央向地方的分权，从上级到下级的分权，从政府向社会的分权，这是一个；另外一个是精简行政机构和人员，他们也涉及到了人，如美国总统克林顿在任的时候曾精简联邦公务员28万人，也是希望通过精简来缩小政府规模，还有一个它内部的改革，执行计划改革，对政府组织结构的一个大幅调整，这种执行计划改革，它主要是把整个组织结构由原来的高耸的金字塔型一级一级下辖，给它分成了一种扁平型，整个结构只分为两级，我们可以看这样一个图，由原来的金字塔型变成了这样一个扁平型，扁平型是把整个组织结构里边的人员分成两类，一类是决策层，原来决策层中的领导以及领导级人员，还有专家型的官员，由他们来决策，其他所有的工作人员就被分派到不同的执行局，而这执行局里，众多的执行局之间是平行的关系，他们共同来竞争决策层所制定的决策。作为一个执行局，决策层制定的决策如果叫你来执行，同时你竞争到了这样一个执行权，同时也意味着你将得到决策层，基于这种决策而配套的各种资金、政支出，那你就拿到了。相反，如果你竞争不到这样一个执行的权利，也就意味着你拿不到这个决策的项目而带来的资金。这些执行局相互之间是一种竞争关系，这是他们所说的把竞争机制引入到政府内部的一种做法，而且这些执行局局长也不再是严格的公务员的编制了，这些执行局的局长可以在全社会范围内公开招聘，也可以是原来的公务员，也可以是来自于社会的有丰富管理经验的高级管理人员，他们来竞争，如果当这个执行局局长，这个执行局局长对他的下属，进入执行局里边的这些工作人员，原来都是公务员，现在一旦进入执行局之后，他也不再是严格意义上的公务员了，因为执行局局长对下边人员的人、财、物的管理有完全的自由处分权，如果执行局局长认为你的工作不力，或者是执行局没有那么多的资金来养活这么多的人的情况下，他也和企业一样是可以实行减员的，而这些人员是不受公务员法的保护的，所以，这就市场化了。（六）把竞争引入政府不管公共选择理论也好，管理主义理论也好，他们都提出了，把竞争引入政府，怎么进入平行的执行局之间，因为他们之间没有隶属关系，他们就平行的一种关系，他们唯一发生的关系是和决策层，要通过竞争获取决策层的决策的执行权，这是这样一个改革，这种改革首先是在英国进行的，后来又推演、扩大到了新西兰，这个改革是对政府组织结构的一个非常大的改变，这种改革之后，对他的整个的执行的效率也是有了一个很大的攀升，效果也还是不错的，这是第六个方面。（七）在责任与控制方面：强调结果的重要性第七个方面，在责任和控制方面。原来的官僚制体制由于过分讲究规章制度，所以公务员只知道照章办事，只是按章办事，不管结果如何，反正我是按程序来办的，结果如何，我就不管了，所以这一次改革他们就提出不仅仅要关注程序，更要关注结果，或是在结果和程序之间，结果更重要，这也是一个方面的改革，这是我给大家介绍的第三个方面，改革的做法。四、对新公共管理的简单评析（一）新公共管理的优点第四个，我们简单来评析一下，对这样一个理论做一个评析。这个理论我刚才说了，从80年代以来一直到今天，这个理论都在各个国家的行政改革中起到了一个非常主导的一个指导作用。这个理