广东南海农村集体经济组织管理制度改革的经验及启示.doc

广东南海农村集体经济组织管理制度改革的经验及启示摘要：近年来，广东省佛山市南海区在农村集体经济组织管理制度上开展了一系列的改革并取得了积极的成效。本研究系统归纳了其改革的历程、做法，并从中引申出了几条经验启示，以期为其他地区的农村集体经济组织管理制度及其他相关领域的改革提供有益的参考。关键词：广东南海 农村集体经济 改革上世纪80年代以来，作为改革开放排头兵的广东在工业化、城市化的进程中，敢为人先，勇于探索，取得巨大的发展成绩，形成许多宝贵的经验，在全国起到带头示范作用。但是，随着时间的推移，改革的潜在效益被逐渐挖掘，成本不断加大，改革的步伐有所放缓。特别是近十几年来，长江三角洲地区、东部沿海省份在积极借鉴广东经验的基础上，结合本地优势加于创新，发挥后发优势，逐步缩小与广东的差距，在工业化、城市化的进程中甚至涌现出一些更为先进的做法。令人可喜的是，具有“厚于德、诚于信、敏于行”精神的广东人并没有停止进一步改革探索的步伐，近年来，佛山市南海区在农村集体经济组织管理制度上开展了一系列的改革并取得了积极的成效，有必要加于系统整理，总结完善，并进一步推广。一、南海农村集体经济组织管理制度改革的历程上世纪90年代开始，南海开展农村土地股份合作制改革，将包产到户分配到农户经营的土地集中到村经济联社统一规划利用，以土地或在土地上建好厂房、商铺后对外出租，这种变化促进了南海工业化进程，也使南海农村集体经济得到迅速发展壮大，其做法在当时引起了中央有关部委的关注，国务院发展研究中心的蒋省三、刘守英撰文肯定了南海的这一做法，并指出随着集体经济实力变得越来越庞大，其运行和资金的有效管理将出现新的隐患，必须进行新的改革。为进一步厘清和明晰农村各类组织的职能和关系，促进农村集体经济的稳定可持续发展，保障广大社员的利益，近年来，南海对农村集体经济组织管理制度开展了以下一系列改革。（一）深化集体经济产权制度改革以开展“两确权”（农村集体资产确权和农村集体经济组织成员确认）和股份固化工作为重点，深化集体经济产权制度改革。一是对农村集体资产认真清产核资，全面盘点农用地、集体建设用地、宅基地，依法界定其物化资产权属，开展所有权、经营权“两权”的登记、确权和颁证工作。二是重新核实农村人口，依法界定集体经济组织成员资格，建立管理台账，明晰了持股、非持股两类村民的权利和义务。三是改“股权到人”为“量化到人、固化到户”，股份以户为单位进行管理，允许继承、赠与，不许转让、抵押、抽资退股，因婚丧嫁娶而致股权变动在家庭内部调配。通过这一改革，进一步厘清农村集体产权和股份的分配关系，打破以“村民”身份作为利益主体的分配制度，实现股权从频繁的动态调整向长期的稳定规范转变，使股民利益得到稳定保证，为村民持股进城创造条件。（二）深化集体资产监管制度改革以开展农村集体资产管理交易平台和财务监管平台建设为重点，深化集体资产监管制度改革。一是利用现代信息化管理手段，开发建设农村集体资产管理交易平台，将村组两级集体资产交易合同（包括出租、转让、项目工程等）以及镇级公有资产和项目工程全部纳入平台，实行阳光交易，实现了集体资产所有权、发包权与经营权“三权分离”和管理、交易、监督“三统一”。二是在佛山市农村管理信息系统的基础上建立农村财务监管平台，采取“出纳驻村、会计驻镇、集中会计核算、财政资金专户管理”模式，将农村集体资产、资金、资源、合同、债权、债务、会计账、出纳账以及各项集体收支全部纳入平台，进行全程动态监管。通过“两个平台”的建立，进一步实现集体资产管理由传统型向现代化、由粗放型向精细化、由分散型向集中化的转变，有效保障村集体资产的保值增值。（三）深化村级管理制度改革以推进政经分离为重点，深化村级管理制度改革。一是明晰自治组织、集体经济组织各自职能。按照所有权与经营权分离的原则，改革基层管理体制，村（居）民委员会依法开展群众自治工作，不再参与集体经济的经营管理，但对集体经济组织履行监管职能；集体经济组织股份依法开展经营活动，负责集体资产的经营管理和收益分配，接受集体资产管理平台和财务监管平台的监督。二是坚持自治组织和经济组织独立选举并创新选举方式。村（居）委会领导成员逐步实行在常住人口中选举产生，经联社社委会领导成员在具有选举资格的本经济组织成员中选举产生；规定村（居）党支部书记，村（居）民委员会领导成员不能与集体经济组织成员交叉任职，村（居）党支部副职或委员与经联社、股份经联社的社委会可以交叉任职；将集体经济组织领导成员任期由3年调整为5年，具体由农村集体经济组织成员大会表决；错开村（居）党组织、自治组织与集体经济组织的换届选举时间，实行选举分离。三是完善经费保障机制。村（居）自治组织与集体经济组织分离后，村（居）“两委”办公经费和成员薪酬纳入公共财政预算开支；农村集体经济管理机构的人员编制、工资收入及办公经费在换届选举前做预算安排，交股东大会或股东代表大会讨论通过，由农村集体经济组织负担。通过这一改革，进一步理顺了农村各类组织的职能和关系，推动行政事务、组织事务和今天姐姐经营管理事务三分离，有效预防村（居）党组织和自治组织被经济组织“绑架”，提高基础社会管理和服务水平。二、南海农村集体经济组织管理制度改革的做法改革是一项庞大而复杂的系统工程，既要求改革者有高超的制度设计能力，又要求政府发挥好指导和服务功能，同时还需广大群众的积极参与和配合。综观南海农村集体经济组织管理制度改革的整个进程，除了制度设计比较系统完善以外，政府在改革推进过程中指导和服务功能的发挥起到了关键的作用，在推进改革的过程中，南海区政府形成并熟练运用了以下几点经验做法。（一）建立多部门和区、镇（街）、村（居）三级联动机制农村集体经济组织管理制度的改革涉及到产权界定、土地管理、组织建设、村民自治、公共服务等方方面面的问题，为稳步推进各项改革工作，南海区政府联合各改革事项可能涉及的有关部门，如区纪委监察局、农业局、科技信息局、财政局等，组建改革领导工作小组，由主要区领导任组长，分管副区长任副组长，各部门负责人为成员，并在农村工作部下设领导小组办公室，负责日常组织协调工作。各镇（街）、各村（居）参照区政府的做法，成立相应的领导机构，配备专职信息联络员，加强与办公室的信息联络，形成了多部门和区、镇（街）、村（居）三级联动机制，为改革顺利推进提供强有力的组织保障。（二）制定完善的政策和明确的工作方案南海区充分利用作为国家农村改革试点地区的优势，定期邀请中央农村工作领导小组办公室和各类农经研究机构的有关专家领导，开展各类农村调研和政策咨询，为农村集体经济组织管理制度改革制订和出台各项政策，明确各项改革的指导思想、工作目标、主要任务、工作步骤、责任分工和保障措施，为各镇（街）提供指引；各镇（街）、村（居）按照区的要求，也分别制订各项改革工作方案，结合自身实际，明确工作计划，细化工作措施，从而保证各项改革政策符合上级政策文件的精神，具体工作得到明确的细化和分工安排。（三）营造良好的改革工作氛围南海区政府利用中央农村工作领导小组办公室专家领导每年定期到当地调研的机遇，开展南海农村改革论坛，组织各级干部参与，倾听他们对南海农村改革取得的成绩、存在的问题、下一步改革的方向的总结以及对中央的各项农村政策解读，增强各级干部的工作视野和进一步开展改革的信心；在各项改革工作推进的初期，召开区、镇（街）、村（居）三级动员会，层层传达上级有关农村集体经济组织改革的会议精神；同时，通过广播、电视、报纸、网络媒体以及印发小册子、社区公告栏等途径多渠道、全方位、广覆盖的宣传，营造良好的工作氛围；并在改革效果明显的镇（街）、村（居）开展现场会，总结各类有效的经验做法，下一步的工作重点和难点，增强各镇（街）、村（居）进一步开展改革工作的信心。（四）坚持分步实施，稳妥推进的改革策略为了改革的顺利推进，南海区坚持以点带面，先易后难，示范引导，全面推进的改革策略。在推进政经分离改革探索方面，选择丹灶镇作为集体经济组织选举和推进政经分离的试点。在推进农村财务监管平台建设方面，选择西樵镇作农村财务监管平台建设试点。在农村股权固化方面，选择桂城街道平南村作为推进“股权固化到家庭”的试点等。在总结试点经验的基础上，积极稳妥推进农村各项体制改革。（五）加强对改革工作具体实施情况的督导检查在推进改革工作的过程中，南海区高度重视改革工作的具体实施情况，要求各镇（街）、村（居）定期汇报工作实施情况；并由区纪委监察局牵头，联合农业局、区科技信息局等部门，组成工作督查小组，定期到各镇（街）、村（居）开展督导检查，督促其及时整改检查中发现的问题；如在改革过程中出现的突发情况，区改革领导小组办公室迅速组成工作组开展驻村工作，进行现场指导和矛盾化解，确保各项工作任务不折不扣地得到落实。三、南海农村集体经济组织管理制度改革的启示当前，欧洲债务危机愈演愈烈，对全球经济的冲击和影响仍难于估计，世界经济复苏的不稳定性不确定性上升，为了应对复杂多变的国际形势，防止宏观经济出现下滑的风险，我国提出了稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐的主要经济任务，基于更长远的目光考虑，国家提出了转型升级，建设创新型国家的战略部署，为实现这一目标，要求我们以更大的决心和气力推进改革开放，着力解决影响经济长期健康发展的体制性、结构性矛盾，在一些重点领域和关键环节取得新的突破。如何推进改革，广东南海已经进行了一些有效的尝试，我们可以从中得出一些值得推广的经验。（一）把握有利的时机推进改革南海的改革能够顺利推进的首要经验是抓住了近年来南海工业化、城市化快速发展的有利时机。在经济快速发展的前提下，改革带来的阵痛还没表现出来的时候，制度变革的潜在效益已经得到迅速发挥，使得改革各方能够积极支持和配合改革。而如果在不利的时机下进行改革，即使制度变革的潜在效益很大，但短期无法发挥出来，表现带来的往往是改革带来的阵痛，改革各方一时难于理解，出现许多反对的声音，必将阻碍改革的进程。改革开放30年来，我国宏观经济一直处于高速增长的时期，这一高速增长也很大程度上归功于我们的改革，但是，在某些领域的改革，如资源价格市场化建设，进程缓慢，并没有充分利用这一宏观经济的有利时机，今后，我们需要在有利的时机下，应该加快各项改革的进程。（二）坚持试点先行、稳步推广的改革策略南海的改革能够顺利推进的另一条经验是坚持试点先行、稳步推广的改革策略，在股权固化、资产管理交易平台建设、财务监管平台建设和推进政经分离的改革上，都选出条件相应成熟的地区进行试点，在试点工作的基础上，总结经验，再逐步稳步推广。这也是中国30年改革的一条重要经验，就是容许各地大胆地试、大胆地创，改革的效果如何只能通过实践来证明，最后选出好的改革试验进行广泛推广。但是，随着时间的推移，各地改革的冲劲不断减退，改革的试验大为减少，在一定程度上延缓了近年来的改革进程，国家应该出台相应的政策，鼓励各地区在坚持中国特色社会主义道路方向的基础上，开展更加广发和深入的改革试点，以期出现更多成功的改革试验。（三）坚持渐进的改革方式南海能够在短短是几年时间完成对农村集体经济组织管理制度的一系列改革，关键是采用了渐进的改革方式。南海并没有采用突变式改革，同一时间推进股权固化、资产管理交易平台建设、财务监管平台建设和政经分离，而是采用渐进的改革方式，先推行股权固化，确定农村集体资产产权和农村集体经济组织成员权，规范和稳定社区股民权利，让他们自发关心支持和配合改革；再推行资产管理交易平台和财务监管平台建设，规范集体经济组织管理运行制度；最后推行政经分离的改革。这一系列改革环环相套，前一改革为后一改革顺利推进打下良好的基础。综观30年中国改革的成功经验，也是采用了这一渐近的改革方式，防止改革出现巨大的成本和冲击，带来新的不稳定，也为改革的不断推进创造新的条件。当前，我国的改革已经进入深水区，应该找到合适的切入点，设计合理的改革路径，渐进推进这些领域的改革。（四）采用多部门联合推进改革的工作机制南海的改革能够顺利推进也离不开当地政府在改革中的发挥的关键作用。农村集体经济组织管理制度的改革，涉及到产权界定、土地管理、组织建设、村民自治、公共服务等方方面面的问题，如果由单一的部门出台文件并组织改革，会受到自身职能的限制，改革的效果也大打折扣，同时，改革的过程也是一个利益再分配的过程，如果没有一个强势的政府，难于迅速有效推进，因此，南海区政府联合各有关部门，如区纪委监察局、农业局、科技信息局、财政局等，组建改革领导工作小组，由主要区领导任组长，分管副区长任副组长，各部门负责人为成员，加强部门协调，为推进改革建立了坚强的组织保障。同样，在当前的许多改革过程中，不可避免会涉及到方方面面的关系和利益，应该把改革各事项有可能涉及的部门组织起来，加强协调，建立联动工作机制，以保障改革的顺利推进。（五）改革应重视人民群众积极性的发挥南海的改革能够顺利推进还在于充分保障了广大人民群众的利益，重视人民群众的首创精神，使得他们积极支持和关心改革，营造了良好的改革工作氛围。南海农村集体经济组织管理制度改革的目标是厘清和明晰农村各类组织的职能和关系，促进农村集体经济的稳定可持续发展，这一改革目标符合广大群众的利益；在推进政经分离的工作上，地方公共财政分担了村（居）“两位”的人员报酬和办公经费，在社区公共服务上也不断加大公共财政提供比例，减轻集体经济组织负担；在改革的推进过程中，坚持正面宣传并尊重人民群众的首创精神，引导其积极参与具体的改革事务中来。我们在今后的改革中应牢牢记住，人民群众的根本利益是我们改革的出发点，也是最终的落脚点，并善于引导人民群众积极支持和关心改革。本研究简要总结了南海农村集体经济组织管理制度改革的部分经验，仍有一些需进一步完善的地方，如南海区政府各部门在具体的改革事项中是如何互相配合的、南海农村集体经济组织管理下一步改革的方向？但是，毫无疑问，南海的改革试验为我国农村集体经济组织管理的改革提供了一些新的参考，也对其他相关领域的改革起到积极的启示作用。参考文献：1 蒋省三,刘守英.土地资本化和农村工业化广东省佛山市南海经济发展调查J.管理世界,2003,11.2 耿静超,石大立.佛山市南海区创建农村集团资产管理交易平台的探索与分析J.南方农村,2011,5.3 周彦玲,陈恩林. 广东省佛山市建设农村集体资产管理交易平台的实践探索J.南方农村.2012,4.（作者单位：广东科贸职业学院科研处，广东广州，510430）联系电话：13434205426邮寄地址：广州市白云区石井街石庆路388号广东科贸职业学院