国有企业资产转移的管理.doc

国有企业资产转移的管理甘肃华亭煤矿与华亭煤业集团股权之争案国有企业资产转移的管理【案情简介】甘肃省华亭煤矿（简称“华亭煤矿”）是1962年华亭县政府出资兴建的，其间得到过省里的政策和资金支持，自上世纪80年代中期以来，发展迅猛，1997年成为甘肃省首家年产300万吨煤的矿井，2000年的利税贡献率名列全省各类企业第15位。华亭矿务局（简称“矿务局”）为省属煤炭企业，1970年3月开始筹建，1979年4月经甘肃省政府批准正式成立，矿务局下辖有安口煤矿、马蹄沟煤矿、山寨煤矿等。华亭矿区管委会（简称“管委会”）是国家“八五”、“九五”期间在甘肃投资建设的重点项目，主要由国家开发银行的贷款扶持，贷款额达十多个亿，年生产能力为350万吨，还拥有一条年发运能力895万吨的铁路专用线。这三家企业各有特点：中央级的管委会设备雄厚，地盘和煤体储量最大，但效益最差；省级的矿务局人员最多，包袱最大；县级的华亭煤矿最有效益，但可开采资源最少。为实现“优势互补”，在甘肃省经贸委的召集下，三方代表于2001年4月共同签订了一份名为“关于华亭矿区联合的协议”。协议决定，“以资产联结的方式，三方联合组建企业集团公司，建立母子公司管理体制”。2002年4月22日，甘肃省政府下发关于统一同意组建华亭煤业集团有限责任公司的批复甘政函（2002）42号，同意组建华亭煤业集团有限责任公司（简称“煤业集团公司”）。公司要建立规范的法人治理结构，承担国有资产保值增值责任。2002年4月24日，华亭煤业集团公司在华亭县正式挂牌，成为西北地区的煤炭“航母”，当地媒体评价是，“打破行政隶属关系，以资源为纽带，实现强强联合”。由于煤业集团公司为省属企业，2002年5月，甘肃省经贸委下发了关于暂定省经贸委为华亭煤业集团公司国有资产出资人的函甘经贸函(2002)60号，除确定自己为煤业集团的出资人外，也华亭煤矿的资产列入账下。2002年6月21日，甘肃省经贸委根据60号文草拟了设立股份公司的申请甘经贸企业(2002)276号，将华亭集团公司定位华亭股份唯一的主发起人。此举遭到华亭县政府和华亭煤矿的强烈反对，甘肃省经贸委又以“甘经贸函(2002)71号”文件对此予以纠正，华亭煤矿作为主发起人的地位和第一大股东身份得以重新确认。2002年6月28日，以华亭煤矿和煤业集团作为主要发起人，联合煤炭科学研究总院等另外8家单位，成立了甘肃省煤炭行业第一家股份制企业华亭煤电股份公司（简称“华亭股份”），下辖华亭煤矿、砚北煤矿、陈家沟煤矿和东峡煤矿等四家矿井。华亭煤矿和煤业集团公司是华亭煤电股份公司的主要两大股东。在华亭股份26 000万的总股本中，华亭煤矿以资产出资282 191 274.62元，折合股份18 366万股，占公司总股本的70.64%；煤业集团公司以资产出资100 483 997.34元，折合6 540.5万股，占公司总股本的25.16%；其他8家发起人共占4.2%的股份。2003年10月15日，甘肃省财政厅以甘肃华亭煤电股份有限公司国有股权管理方案确认了股权归属，华亭煤矿入组华亭股份的县属国有资产和煤业集团公司入组华亭股份的省属国有资产所形成的股份均为国有法人股，分别由甘华亭县华亭煤矿、煤业集团公司持有。2003年12月1日，中国证监会兰州特派办以兰州特派办关于报送拟公开发行股票公司辅导情况的函兰证监办函字(2003)48号，批准华亭股份进入上市辅导期。5天之后，华亭县委、县政府举行签字仪式，将县政府出资形成的华亭县华亭煤矿的全部县属国有资产，授权亭煤矿经营，并同意以其优良资产入组华亭股份，华亭煤矿成为华亭股份的第一大股东。2003年12月9日，华亭股份授权律师发表声明，重申了华亭煤矿的主发起人及第一大股东的地位。但是甘肃省经贸委于次日向华亭股份发出了关于同意设立甘肃华亭煤电股份有限公司的函有关问题的通知，指出：“甘经贸函(2002)71号函从未正式发出，且我委已明确废止，已通知华亭县人民政府”，要求涉及华亭股份的有关事宜仍按2002年6月21日的276号文执行。这样，公司第一、第二大股东的身份又模糊起来。同日，甘肃省财政厅也发出通知，废止了55天前发出的核准文件。12月11日，煤业集团公司又向证监会兰州特派办发出关于甘肃华亭煤电股份公司进入上市辅导期有关问题的函，要求终止辅导。12月12日，证监会兰州特派办宣布中止对华亭股份的上市辅导工作。2003年12月下旬，甘肃省委、省政府开始过问此事，并召见几方代表了解情况，省政府组织的调研组也于春节前后两次奔赴华亭，调研报告即将完成。怎样解决这个问题呢，根据目前的情况，有三个方向选择：行政干预、走司法程序、引进战略投资。平凉市副市长赵成城认为：“这个问题最终的解决，还是要依靠省委省政府，它源自行政程序中的不规范操作，最终也还是需要运用行政手段来解决。”据了解，甘肃省正准备引入山东鲁能、华能、华润等大的战略投资者进入华亭股份，整个股权结构都面临新的转变。如果新的战略投资者进入，目前相持不下的股权僵局将有望打破。(本案例根据经济杂志的相关报道整理而成。)【法律问题】1华亭煤矿和煤业集团公司之间的关系。2华亭煤业集团（公司）和华亭煤电股份公司的关系。3国有企业资产转移的形式和程序。4国有资产划拨的条件和程序。5县级国有企业资产的管理。6本案引发的思考。【法理分析】（一）华亭煤矿和煤业集团公司之间的关系华亭煤矿和煤业集团公司之间的关系，是考察本案产权争议的基础。按照“关于华亭矿区联合的协议”（2002年），“以资产联结的方式，三方联合组建企业集团公司，建立母子公司管理体制”。可以推断，华亭矿区联合的目标是要组建企业集团形式。关于企业集团的立法，我国目前还不完善。华亭矿区联合之际可以参照的立法，主要应当是1998年国家工商局印发的企业集团登记管理暂行规定。该规定指出：“企业集团是指以资本为主要联结纽带的母子公司为主体，以集团章程为共同行为规范的母公司、子公司、参股公司及其他成员企业或机构共同组成的具有一定规模的企业法人联合体。企业集团不具有企业法人资格。”据此，企业集团的特点是：（1）企业集团是企业法人的联合体，联合体本身不具备法人资格；（2）企业集团以母子公司为主体，母子公司均是独立的法人资格。按照上述规定，设立企业集团应当具备下列条件：（1）企业集团的母公司注册资本在5 000万元人民币以上，并至少拥有5家子公司；（2）母公司和其子公司的注册资本总和在1亿元人民币以上；（3）集团成员单位均具有法人资格。企业集团的母公司经国务院或者省级人民政府批准，可以成为国家或者省级人民政府授权的投资机构或国有独资公司。母公司可以在企业名称中使用“集团”或者“（集团）”字样。但是，不得以企业集团名义订立经济合同，从事经营活动。对照上述规定，我们可以看出，煤业集团公司的组建可能存在不合规之处：（1）煤业集团缺乏企业集团设立的法定条件。其一，煤业集团和煤业集团公司是两个不同的概念，前者是指企业集团，后者是指母公司。这两者在本案中无法看到清晰的区分。如果煤业集团公司是新设立的母公司的话，它必须拥有的5家子公司分别是谁？其二，煤业集团本身不具有法人资格，不得以自己名义从事经营活动，但是母子公司可以。如果煤业集团公司与华亭煤矿、矿务局、管委会之间真正确立了母子公司关系，那么这四个主体都有资格成为华亭股份的发起人，而作为企业集团的煤业集团是没有资格的。（2）如果华亭集团公司与华亭煤矿、矿务局、管委会之间形成母子关系，依照规定必须要进行产权变更登记手续，而不单纯是甘肃省经贸委或者财政厅的一纸文件。没有经过法定登记程序的，产权关系没有发生变化。对此，原对外贸易经济合作部于1997年发布的关于加强母公司对子公司国有资产产权管理的规定（试行）中指出：“母公司统一管理子公司的国有资产产权登记工作，应严格按照企业国有资产产权登记管理办法（国务院1996年第192号令）及其实施细则国资产发（1996）31号的规定，对占有国有资产的各类子公司的资产、负债、所有者权益等产权状况进行登记，办理产权登记证，依法确认产权归属关系。”如果华亭集团能够提供相应的产权证明，其后关于华亭股份中的产权之争就有法律依据。（3）由于煤业集团的设立缺乏足够的法律依据，我们可以说，煤业集团公司与华亭煤矿、矿务局、矿管会之间即未形成母子公司关系，也为实际发生资产转移事实，四者之间的联合充其量是冠以“集团”名义的合伙型联营，或者合同型联营。民法通则第52条规定：“企业之间或者企业、事业单位之间联营，共同经营、不具备法人条件的，由联营各方按照出资比例或者协议的约定，以各自所有的或者经营管理的财产承担民事责任。依照法律的规定或者协议的约定负连带责任的，承担连带责任。”这种联营形式上具有企业集团的特点：成员具有法人资格，联营实体不具有法人资格。煤业集团的组建更类似于这种联营。（4）由于煤业集团并非真正的企业集团，其后华亭股份公司的设立就不能视为是在煤业集团基础上改组设立的，即华亭股份与煤业集团是法律上没有关联的两个主体。因为煤业集团组建存在不合规行为，没有厘清产权关系，所以华亭股份的产权关系表面上也含糊不清。其实，如果尊重煤业集团组建的事实，我们可以说，华亭股份是煤业集团公司、华亭煤矿、矿务局、管委会以及其他8家发起人共同设立的企业。对此，甘经贸函(2002)71号和财政厅关于甘肃华亭煤电股份有限公司国有股权管理方案的股权归属认定是符合事实的。不过，这里的疑问是：煤业集团公司作为国有独资公司，其资本来源何在？其在华亭股份中25.16%的份额是否包含了矿务局、管委会的资产？据经济杂志进一步报道称，设立华亭股份公司的协议书第2款写道：“华煤集团以其所属的砚北煤矿(含安口南集配站、铁路专用线)、陈家沟煤矿、东峡煤矿等经营性资产、土地使用权经评估（评估基准日2001年12月31日）核准后的净资产100 483 997.433元投入股份公司”，“按65.09%的比例折为6 540.5万股，占总股本的25.16%。股权性质界定为国有法人股”。事实上，砚北煤矿和陈家沟煤矿属于管委会下辖企业，东峡煤矿属于矿务局下辖企业。由于华煤集团名义上是一个企业集团，它无权处分矿务局和管委会下辖企业的资产，除非后者将所属企业资产转移给华亭煤业集团公司，再由华亭煤业集团公司于其他投资者共同投资设立华亭煤电股份公司。（二）华亭煤业集团（公司）和华亭煤电股份公司的关系关于华亭煤业集团（公司）的报道，我们认为存在理解偏差。如前所言，企业集团和集团公司是两个不同的概念。按照甘政函(2000)42号文关于同意组建华亭煤业集团有限责任公司的批复，甘肃省政府批准成立的是一家有限责任公司，即当事方提到的“国有独资公司”。华亭煤业集团有限责任公司不能等同于华亭煤业集团。按照前面分析，华亭煤业集团的设立是不合规的，因此客观上是不存在的。退一步讲，即便华亭煤业集团成立，按照企业集团法人资格，不能对外从事经营活动。能够从事经营活动的，是组成企业集团的成员企业，既具有法人资格的母公司、子公司或者其他附属公司，在本案中就是华亭煤矿、矿务局、管委会以及华亭煤业集团公司。正是因为当事者混淆了企业集团和企业集团公司的概念，才导致了对华亭煤电股份公司的股东的错误理解。同样，政府相关管理部门也误读了华亭煤业集团，导致于对华亭煤电股份公司股东权属的前后矛盾的解释。根据报道的案情，我们认为，华亭煤业集团与华亭煤电股份公司没有资本关系，如果有，也是指华亭煤业集团的成员企业（比如华亭煤矿、华亭煤业集团公司）与华亭煤电股份公司的资本关系。按照甘肃省经济贸易委员会关于设立股份有限公司审批程序的通知甘经上市（2000）122号的规定，设立股份有限公司应当由申请人向省经贸委提交申请报告，取得同意筹建或者改组的批复。申请人需要报送一系列材料，如果属于国有企业改制设立股份有限公司的，还应当提供国有资产评估的立项、确认文件，以及国有资产管理部门批准的国有股权管理方案。这里就出现两个疑问：（1）按照报道内容，甘肃省经贸委自己草拟设立股份有限公司的申请，是否合适？申请人和审批人能否同为一人？（2）不管是甘肃省经贸委作为第一大股东，还是华亭煤矿作为第一大股东，从股权结构来看，华亭煤业股份有限公司的组建应当属于国有企业改制，按照甘肃省自己的规定，国有企业改制为股份有限公司的，应当提交国有股权管理方案。而按照报道，2002年6月华亭煤电股份公司成立时，没有关于国有股权管理方案的内容；这一内容直到2003年10月15日甘肃省财政厅才发布甘肃省华亭煤电股份有限公司国有股权管理方案。从报道内容来看，华亭煤电股份公司设立存在操作不规范的地方。（三）国有企业资产转移的形式和程序国有企业资产转移，是指国有企业按照法定条件和程序将本企业拥有的国有财产转移给其他企业所有的形式。按照1993年国家国有资产管理局颁发的国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法的规定，“全民所有制企业之间是平等竞争的法人实体，相互之间可以投资入股，按照谁投资、谁拥有产权的原则，企业法人的对外长期投资或入股，属于企业法人的权益，不受非法干预或侵占。”“全民单位对国家授予其使用或经营的资产拥有使用权或者经营权。除法律、法规另有规定者外，不得在全民单位之间无偿调拨其资产。”此外，全民所有制工业企业转换经营机制条例规定，国有企业可以依法出租、转让其经营管理的财产，依法兼并其他企业或者被其他企业兼并。狭义上，国有企业资产转移可以包括两个方面：一是国有企业相互之间的资产转移，这种转移不发生所有权的变化，转移的国有资产仍然属于国家所有；二是国有企业将资产转移给非国有企业，这种转移发生产权属性的变化，国有资产转移后转变为非国有资产。广义上，国有企业资产转移还包括企业资产的出租、抵押等。2003年12月，国务院国有资产监督管理委员会和财政部联合发布企业国有产权转让管理暂行办法，对企业国有产权转让的原则、形式和程序作了规定。（1）转让的原则。企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制，另有规定的除外。转让的企业国有产权权属应当清晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷的企业国有产权不得转让。（2）转让的形式。企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。（3）转让的程序。企业国有产权转让应当遵循下列程序：一是做好可行性研究，由总经理办公会议或者董事会审议，形成书面决议。二是由国有资产监督管理部门或者同级人民政府批准或者决定。三是转让方按照规定开展清产核资，根据结果编制资产负债表和资产移交清册，并委托会计事务所实施全面审计。四是转让方委托资产评估机构进行资产评估。产权交易过程中交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。五是发布公告，征集受让方。转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。六是与产权交易机构协调交易方法，并具体实施产权交易。企业国有产权转让成交后，转让方与受让方应当签订产权转让合同，并应当取得产权交易机构出具的产权交易凭证。七是受让方应当按照产权转让合同及时支付价款。转让价款原则上应当一次付清，采取分期付款的，付款期不得超过1年。八是转让方和受让方凭产权交易机构出具的产权交易凭证办理相关产权登记手续。（四）国有资产划拨的条件和程序国有资产划拨是国有资产转让的一种特殊方式。按照1999年财政部301号文件关于企业国有资产办理无偿划拨手续的规定的规定，企业国有资产无偿划转是指企业因管理体制改革、组织形式调整和资产重组等原因引起的整体或部分国有资产在不同国有产权主体之间的无偿转移。因此，国有资产划拨是发生在不同国有产权主体之间的资产无偿转移的方式。办理企业国有资产无偿划转手续应当符合国家有关法律法规，符合国家的产业政策，有利于产业结构、企业产权结构的调整，有利于提高国有资产的运营效率。企业国有资产无偿划拨还要坚持双方协商一致的原则。凡占有、使用国有资产的部门和企业发生下列产权变动情况的，应按本规定办理企业资产无偿划转手续：（1）企业因管理体制、组织形式调整，改变行政隶属关系的；（2）国有企业之间无偿兼并；（3）企业间国有产权(或国有股权)的无偿划转或置换；（4）组建企业集团，理顺集团内部产权关系；（5）经国家批准的其他无偿划转行为。按照该规定，属于地方管理的国有资产，在本省、自治区、直辖市、计划单列市所辖范围内划转的，由划入及划出双方的主管部门或企业集团母公司向同级财政(国有资产管理)部门提出申请。属跨地、市、县划转的，还应由双方同级财政(国有资产管理)部门分别向同一上级财政(国有资产管理)部门提出申请。各级财政(国有资产管理)部门在接到完整的资产划转申报材料后，应认真审查，及时作出是否批准资产划转的决定，并发文批复。企业集团、重点企业按产权纽带管理的国有资产，在集团内部资产划转由集团母公司审批，报同级财政(国有资产管理)部门备案。办理资产划转手续，需提交下列文件：（1）划转双方办理资产划转的申请(凡申办跨区域资产划转的，同时应附逐级上报的有关文件资料)；（2）划转双方企业母公司或主管部门签订的资产划转协议及政府有关批准文件(涉及企业行政隶属关系改变的，需提交经贸委批准文件)；（3）被划转企业经中介机构审定的划转基准日财务报告；（4）被划转企业与划入方企业的产权登记权证、企业法人营业执照复印件。凡未按本规定办理资产划转手续的，财政(国有资产管理)部门不予办理相应的产权登记手续。本案处理涉及上述财政部301号文件的内容。对照上述规定，可以看出，煤业集团公司在组建时，没有依照相应规定进行：其一，华亭煤矿、矿务局、管委会分别由不同级别的政府管理。三者协议组建“华亭煤业集团”，建立母子公司管理体制，按规定应当办理财产划拨手续，才能反映彼此之间的资产关系，比如华亭煤矿将产权转让给新设立的“华亭煤业集团公司”，二者之间形成母子公司关系。事实上，涉案单位之间没有进行资产划拨手续，没有组建母子公司模式，只是成立了一家新公司。其二，“华亭煤业集团”组建时，如果涉及资产划转，应当依照法定程序，即华亭煤矿、矿务局、管委会的主管部门以及“华亭煤业集团公司”的主管部门（省经贸委）应当向同级财政部门提出申请。同时，由于四家单位属于跨地、市、县划转，还应当由双方同级财政部门分别向同一上级财政部门提出申请。按此规定，华亭煤矿的同级财政部门应当是华亭县财政（国有资产管理）部门，“华亭煤业集团公司”的同级财政部门是甘肃省财政厅，二者的同一上级财政（国有资产）部门是财政部。从案例和相关报道中，并没有看到向财政部上报资产划拨申请的内容。其三，办理企业财产划拨需要相关的手续，比如双方主管部门签订的资产划拨协议，双方企业的产权登记证等，这些都是在“华亭煤业集团公司”组建时缺少的内容。因此，“华亭煤业集团公司”组建没有遵照财政部301号文件规定的精神进行，也缺乏资产转移的其他事实和证据。可以推断，“华亭煤业集团公司”并不构成企业集团的母公司，它与华亭煤矿、矿务局、管委会之间并没有发生实质性的资产移转关系。（五）县级国有企业资产的管理按照企业国有资产监督管理暂行条例的规定，国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。据此，县级人民政府不再单独设立国有资产管理机构。那么，县级国有企业资产如何管理就成为一个现实的问题。我们认为，企业国有资产按照行政级别进行设置，主要还是遵循“国家所有、分级管理”的原则。但是，现行国有资产管理体制显然忽视了一些规模较大的县属国有企业。它们由地方政府投资或者由多级政府投资，客观上成为县级财政的重要财政收入来源。本案中的华亭煤矿，其上缴的财政收入占华亭县财政收入的60%。这一比重可以显现一家地方国有企业的重要性。如果断然将其划归上级政府，对本级财政收入会产生很大的消极的影响，在某种程度上也可以视为一种侵权行为。这种侵权行为不是发生在政府与企业、公民之间，而是发生在上下级政府之间。如果听任这种行政强制行为蔓延，现代市场经济中的产权意识就无法在政府层面得以培养。更不必说这种强制行为必然影响本地的社会经济发展。因此，我们认为应当尊重各级政府对所投资企业的财产权利，尤其是位阶较低的地方政府的财产权利。正如国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法所规定的，“除法律、法规另有规定者外，不得在全民单位之间无偿调拨其资产”。在实践中，县级企业国有资产的管理方式正处于探索过程中。比如，沈阳市各区县国有资产，由沈阳市国有资产监督管理委员会授权委托管理。（六）本案引发的思考本案形式上是产权之争，实质上是我国在企业国有资产管理过程中一些理论、立法和操作问题没有解决。在理论上，如同前文“恒裕轮南非德班被扣案”中所讨论的，我国目前尽管实行“三级管理”体制，但是并没有明确分级所有的体制，这与“一级政府一级预算”、“谁投资，谁拥有产权”存在一定冲突。这样，各级政府投资形成的国有企业立法上都属于“国有企业”，都属于国家或者全民所有，而不是投资政府所有。这样，各类国有企业只是管理者不同，所有权都是一致的，这种理解显然会淡化投资政府对所投资企业的产权意识和责任意识。在立法上，由于国有企业改革具有很强的政策性和系统性，迄今为止仍然没有全面系统的立法，使得国有企业改制的实践处于“脱法”状态，造成大量国有资产流失。即使存在相关规章和指导文件，由于立法层次低、规范不具体，也使得这些规范如同“一纸空文”。本案中，财政部发布的有关规章和文件显然没有发挥作用。在操作层面上，国有企业改革过分重视其探索性，使得一些地方政府我行我素，缺乏基本的价值取向和行政伦理约束，从而产生了形形色色的改革模式，也伴生了各种各样的社会问题。这些问题总体反映了政府缺乏足够的管理市场经济的能力，政府之间的协调、合作能力也比较弱。为此，需要进一步加强国有企业改革的立法，进一步明确责权利关系，使企业改革工作的每一个环节都能够最大限度地有法可依。