加强和创新规范性文件管理.doc

加强和创新规范性文件管理努力推进法治政府建设黑龙江省人民政府法制办公室规范性文件是行政决策的主要载体，是行政管理的重要依据，对经济社会发展至关重要。强化规范性文件管理是全面推进依法行政的重要组成部分，是加快法治政府建设的主要抓手和制度保障。国务院提出建设法治政府的目标以来，我省大力加强规范性文件制定和备案审查工作，坚持理念、制度、方式和体制创新，有效提高了规范性文件质量，减少和纠正了规范性文件违法，从源头上为依法行政提供了保障，进一步推进了法治政府建设。一、坚持理念创新，全面调整规范性文件管理思路围绕加快推进法治政府建设，我们把规范性文件管理作为工作重点，更新工作理念，开拓新的思路。（一）在工作定位上，实现了从常规任务到关键任务的提升。实践中，一些具体行政行为违法是由于规范性文件违法造成的，规范性文件违法比具体行政行为违法影响更大、性质更严重。推进依法行政必须先从规范性文件管理抓起，从源头上解决行政管理依据合法、合理和有效的问题，这是建设法治政府的基础性、全局性工作。基于这一认识，我们提出，要把规范性文件管理从推进依法行政的常规任务上升为关键任务，对规范性文件不能一般地管，要严管，要坚决管住、管好。（二）在工作对象上，实现了从形式界定到实质界定的调整。以往我省一些基层政府和部门，在认定规范性文件时往往注重从形式上甄别，只把名称叫“办法”、“规定”，形式上以章、节、条、款等规范形式出现的文件作为规范性文件，而把一些公告、通告、通知、意见、方案等形式不规范，但内容上具有规范性文件功能的文件排除在外。我们认为，认定规范性文件不能拘泥于名称和形式，关键要看具体内容和实际功能，基于这一认识，我们在重新立法时明确把所有涉及不特定相对人权利义务并可以反复适用的文件界定为规范性文件，澄清了工作中的模糊认识，为从严管理规范性文件确立了前提。（三）在工作策略上，实现了从重在治标到标本兼治的拓展。2009年以前，我们对规范性文件的管理仅限于事后备案审查，虽然工作力度较大，但问题文件仍屡查不断、屡禁不绝。我们认为，事后纠正问题是治标，事前提高文件质量才是治本，要解决规范性文件违法和不当的问题，最根本的是提高文件质量。基于这一认识，我们在重新立法时不仅规定规范性文件如何备案审查，还全面规定了规范性文件如何起草制定，规范性文件管理策略从侧重监督向监督和建设并重转变，实施标本兼治。二、加强制度建设，逐步健全规范性文件管理依据在加强规范性文件管理的过程中，我们注重加强制度建设和制度创新，通过立法的方式不断健全工作依据，依法管理规范性文件。（一）开展专项立法，加强基础制度建设。早在1993年我省就出台了黑龙江省规范性文件备案办法，黑龙江也成为全国较早为规范性文件立法的省级政府之一。但是，随着行政处罚法、行政许可法、法规规章备案条例等法律、法规的施行以及国务院全面推进依法行政实施纲要和关于加强市县政府依法行政的决定的印发，对规范性文件管理的要求越来越高。为了完善原有规章的不足，总结工作中的新经验，经过近两年的深入调查研究、广泛征求意见和反复论证修改，2008年12月11日，黑龙江省规范性文件制定和备案规定经省政府常务会议讨论通过，并于2009年1月1日起正式施行。新规章增加了规范性文件制定程序以及规范性文件的评估和清理等内容，并建立了一系列新制度，充实和细化了法律责任。2010年1月1日，法制日报以16年两度立法 黑龙江规范红头文件动真格为题，对我省加强规范性文件立法的举措做了专题报道。（二）开展相关立法，加强制度体系建设。除了规范性文件管理立法外，围绕推进依法行政、建设法治政府，我省还先后颁布了黑龙江省规范行政执法条例、黑龙江省行政处罚监督办法、黑龙江省行政执法责任制试行办法、黑龙江省持证执法和监督规定、黑龙江省行政许可监督条例等十余部地方性法规和省政府规章，这些相互衔接的地方立法构成了一个相对完备的推进法治政府建设的制度体系，为规范性文件管理提供了一个良好的制度环境。比如，黑龙江省规范行政执法条例规定，县级以上政府法制机构代表本级人民政府对本行政管辖区域内的行政执法实行层级监督，对于存在问题需要修改的文件，有权责令发文机关暂停执行，这为政府法制机构开展规范性文件备案审查树立了权威。（三）完善工作程序，加强配套制度建设。为了配合规范性文件立法的实施，我省各级政府法制机构还结合自身实际，制定了一系列内部工作制度，建立健全了规范性文件备案审查流程、审核和备案审查要点等配套细则，从而为高效、规范地开展工作提供了明确的依据。三、坚持方式创新，不断强化和完善规范性文件管理机制为了确保规范性文件管理制度能够得到有效执行，我们注重创新工作方式和方法，完善制度执行机制，推动制度落实。（一）强化事前审核机制。建立规范性文件制发前的认定和审核程序，规定“规范性文件的制定机关应当将文件草案交其法制机构认定，属于规范性文件的，由法制机构进行合法性审核”，“规范性文件未经法制机构签署合法性审核意见的，制定机关不得审议”，并推广在政府和部门发文审批单中增设“法制机构审核意见”栏的有效做法，把法制机构的审核职责落到实处。（二）完善事后备案机制。一是建立规范性文件和备案目录对外公布制度。要求规范性文件制定机关及时将所制定的规范性文件在其网站或政府公报上向社会公布，未按照规定向社会公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。自2006年以来，我们在每季度第二个月，通过政府公报和政府法制信息网将上季度的备案文件目录向社会公布。二是建立年度发文目录报送备查制度。要求每年1月15日前，行政机关办公部门和办公机构要将上一年度发布的全部文件目录报送备案审查机关法制机构备查，发现疑似规范性文件漏备的，通知及时补备。三是推行规范性文件电子报备。在试点的基础上，以省电子政务网为支撑平台，建立了黑龙江省规范性文件备案管理信息系统，于2009年底在中省直部门和13个地市政府全面启动电子报备，并积极探索通过备案管理信息系统监控各地市的规范性文件备案审查情况，实现足不出户即可掌握全省规范性文件的备案信息。（三）加强审查监督机制。一是完善规范性文件备案审查程序。建立承办人、审核人、审查机构负责人三级审查流程，对问题复杂、疑难或者涉及重大事项的文件，召开会议集体审定，保证了审查结论的科学性。二是建立备案审查情况年度通报制度。2005年5月，针对我省规范性文件备案审查工作中发现的问题，我办经省政府同意印发了备案情况通报，对一些地市政府和省直部门存在的问题进行了公开批评。此举经法制日报、人民日报、黑龙江日报和新华网等媒体报道后，引起了强烈反响。此后，定期通报规范性文件备案审查情况在我省成为一项法定制度。三是将规范性文件管理纳入依法行政考核。对未按时备案，文件存在问题以及未按时或者拒不纠正的机关，年终进行依法行政考核时相应核减分数或者降低档次。（四）探索动态管理机制。一是建立定期清理机制。严格执行新规章确立的规范性文件定期清理机制。2010年，我省对全省各级行政机关现行有效的规范性文件又进行了一次全面清理，共清理规范性文件32752件，保留9604件，限期修改849件，废止22299件，清理结果在黑龙江省人民政府门户网站和黑龙江省人民政府法制信息网站公布。同时，进一步明确要求各级行政机关今后要每隔2年对规范性文件进行一次清理。二是探索有效期制度。在去年开展的清理中，规定规范性文件实施5年以上的原则上一律废止，确需保留的，需经备案审查机关审查同意。这一做法实际上相当于规定了规范性文件的有效期，将在今后的清理中予以坚持。三是建立实施后评估制度。新规章确立了对实施后的规范性文件进行评估的制度。大庆市等一些地方政府已陆续开展了评估活动，评估机构根据评估结果提出对文件保留、修改、废止的建议，报送制发机关决定。（五）推进示范单位创建。我办注意发掘和培养规范性文件管理方面的先进典型，通过典型示范带动各地、各部门规范性文件管理工作水平的整体提高。目前，我省已有4个市县被国务院法制办确立为国家级规范性文件示范单位。国家级示范单位的工作都很有特色，其中望奎县多次参加国家级经验交流会议，该县县长顾柏文还作为全国唯一的市县级政府领导应邀参加了人民日报组织的“规范性文件监督管理暨红头文件评点栏目研讨会”并专题发言，得到了普遍好评。为了进一步发挥典型示范带动作用，推动基层政府规范性文件备案工作再上一个新台阶，我办制定了省级规范性文件备案工作示范县市的认定标准和程序，并在2010年2月确定了第一批8个省级示范县市。四、创新和加强体制建设，切实保障规范性文件管理实效要确保规范性文件管理工作取得实效，必须不断完善规范性文件管理体制，加强机构和队伍建设，强化组织机构和人员素质保障。（一）调整文件报备体制。为了减少备案工作环节、提高备案工作效率，我们在重新立法时明确规定，政府办公部门和部门办公机构负责规范性文件报送备案工作，改变了以往规范性文件备案审查工作仅由法制机构负责的工作格局，解决了文件印发机构与文件备案机构脱节而造成的漏备、备案不及时等问题。另外，由各级政府办公部门和部门办公机构负责报送备案工作，相当于扩大了备案审查队伍，在一定程度上缓解了基层备案审查力量薄弱的状况。（二）加强机构队伍建设。2007年我办成立了规范性文件审查处，专门负责规范性文件管理工作。目前全省哈尔滨、大庆、鹤岗、伊春、绥化等地市政府法制办也设立了专门的备案审查机构，其他地市也在积极争取。规范性文件审查工作涉及面广，专业性、政策性、时效性强，对备案审查人员素质要求很高。为切实提高工作水平，我们对法制机构的审查人员和办公机构的备案人员定期开展专题培训，并结合对下监督边检查、边指导、边培训，积极组织业务研讨交流，通过这些措施大力提高备案审查队伍的整体素质，为加强和创新规范性文件管理提供了有效保障。我省加强和创新规范性文件管理的成效日益显现。据初步统计，自1993年10月至2011年上半年，仅省政府法制办就审查9000余件上报备案的规范性文件，发现并纠正了问题文件200余件，有效地规范了执法源头，促进了依法行政。通过对比分析近几年的备案通报，可以较为明显地发现，规范性文件的备案率显著增加，规范性文件中存在问题的比例逐步下降，规范性文件日益规范的局面已逐步呈现。尽管我省规范性文件管理工作取得了一定成绩，但与加快建设法治政府的要求和兄弟省市的先进做法相比，还存在较大的差距。我们将深入贯彻这次会议精神，在国务院法制办的有力指导下，学习借鉴兄弟省市的好经验和好做法，开拓创新、扎实工作，为全面推进依法行政、加快建设法治政府作出新的更大的贡献。