上海住房保障体系及发展思路研究报告.doc

上海住房保障体系及发展思路研究上海住房保障的发展道路是不平坦的，在共和国最初成立的三十年历程中，限制了私有住房投资和房屋交换，采用了国家（政府）包办的形式解决城市居民的住房问题。上海城市居民住房问题成为最大的社会问题和经济发展问题。 国内外的历史实践证明，单纯依靠政府实行住房保障都是失败的。在改革开放的年代，上海在全国率先实行了住房投资体制、城市建设体制、土地制度和住房制度的改革，走出了一条城市居民改善住房条件最好最快的发展之路。但在商品化和产业化的发展过程中，上海将原先的系统内住房保障建设的体制放弃了，将上海经济适用房的开发建设和分配体系放弃了，又由于市场住房销售和租赁价格的高起造成了一大批人买不起房、租不起房，产生了住房体制改革过程中的新矛盾、新问题。国务院从2003年起连续四年对我国房地产产业实行宏观调控，着力解决房地产投资增长过猛、商品住房价格上升过快、商品住房供应结构不合理和房地产交易市场秩序混乱的问题。房地产调控政策目前正在上海逐步落实，并取得了一定程度的明显效果。我们从上述背景出发，力图通过考察国内外解决住房问题的实践经验和上海住房制度改革的发展道路，坚定上海住房制度改革的方向，探寻可以借鉴的基本做法；通过对上海住房保障体系发展现状的具体分析，寻找上海住房保障实施过程中的问题结症，摸索新时期条件下上海住房保障的出路和具体办法；通过上海人口、收入水平、商品房市场供应和价格的预测，尝试认识上海住房保障的目标范围、具体措施和时间节点，从而对上海住房保障体系及发展提出若干可供选择的对策思路。一、上海住房保障体系现状述评1、上海住房保障发展历史回顾建国五十多年来，上海住房保障工作基本上可以分为以下几个历史时期：第一时期（1953-1979年） 政府作为住房投资主体，以直接分配住房的方式优先解决居住困难户，在这期间，先后共计解决了45.45万户居住困难户的住房。第二时期（1980-1986年） 国家、地方、企事业单位分别投资，按自建自分的原则归口分配。企事业单位逐步作为住房投资主体，在分配中接受政府住房政策的引导，把居住困难程度作为分房各项因素的主要因素之一考虑。这期间共解决了23.62万户居住困难户的住房。第三时期（1987-2000年） 上海住房保障工作进入了一个新的时期，最主要的工作是进行住房和土地制度改革，同时集中全市的行政资源进行大规模的住房解困工作。历时十二年，上海解决住房特别困难家庭共110891户，受益群众达50多万人。上海公积金制度的建立为上海市民解决住房问题提供了新的推力和制度保障。1991年上海市政府颁发的上海住房制度改革实施方案和1991年上海市政府颁布的关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见，成为两个最重要的解决上海住房问题的指导性文件。第四时期（2001-2006年） 上海进行了内销房并轨和内外销房并轨，将解决市民住房问题的主渠道纳入到市场化、商品化的轨道上。上海房地产三级市场得到了较好联动，一手房的购买和二手房的交易是上海市民解决住房问题的主要途径。由于这一时期商品住宅价格上升较快，上海住房保障的问题又凸现出来，成为政府和市民关注的热点问题。中央从2003年起，连续四年对全国房地产实行宏观调控。特别在去年和今年，连续进行了两轮组合拳式的房地产行政和经济调控，对上海市房地产的未来发展和上海市解决住房保障问题发挥了重大作用。2006年10月，在上海市政府发布上海市住房建设规划（20062010年），进一步描绘出“十一五”期间上海住房建设的蓝图：上海住房建设将进一步优化供应结构，重点发展普通商品住房，不断适应市民梯度消费、逐步改善的住房需求，切实保障生活和居住困难家庭的基本居住条件。提出“十一五”期间住房建设的目标之一，即“建立健全与社会主义初级阶段相适应的符合特大型城市特点的分层次、多渠道的住房保障体系。继续扩大住房保障政策覆盖面，能够享受廉租住房政策的城镇生活和居住困难家庭达到10万户左右。”2、上海住房保障组织体制设置历史回顾从建国初期到1986年，上海没有专设住房保障的组织机构，而是由政府住宅建设管理部门统筹安排解决“特困户”的居住问题。这一时期可分为以下几个阶段:1950-1956年： 设立上海市工房建设委员会，负责解决建房过程中的重大问题，由一位副市长任主任委员，有关委、局领导担任委员。其日常工作由上海市市政建设委员会负责，下设三个处，一处负责规划和用地，二处负责详细规划，三处负责施工建设工作等。这一阶段在老市区周围选项定址，辟建了曹杨、凤城、宜川等一批工人新村，解决了一大批职工住房困难，其中包括相当数量的无房或居住类似“滚地龙”里的“特困户”。1957-1965年：住宅建设总甲方、城市新区规划，建筑执照审批、市政工程配套归城市城建局负责。这一阶段，侧重于新区建设，完成了闵行一条街、张庙一条街、彭浦新村、海滨新村、吴泾新村等成街成坊的住宅建设，基本解决了 卫星城的住宅问题。60年代初开始，由房管局负责解决了人均居住面积1.2平方米以下的“特困户”。1966-1978年：由市房地局、市城建局组成市住宅建设领导小组，市房地局设立住宅建设组，担任总甲方，区房地局任分甲方，具体实施住宅建设。随后，成立了上海市住宅建设办公室，统一负责全市的住宅建设。这一阶段，主要在康乐路、华盛路、漕溪北路静安寺、武宁路等处辟建了23撞1216层住宅楼。其中，60年代末开始，又由房管局负责解决了人均居住面积1.5平方米以下的“特困户”。1979-1986年：市委、市政府提出了“实行国家统建和企业自建相结合，住宅建设和城市改造相结合、新建和挖潜相结合”的住宅建设方针。1983年由一副市长挂帅，各委、办、局负责人参加，成立上海市住宅建设指挥部，下设住宅办。各区也相应的成立了住宅建设办公室。这一阶段，规划选定组织上马了长白、曲阳、沪太、长风线、仙霞、田林、上南等一大批居住区。各委、办、局以及各有关企事业单位也根据全市统一部署，按系统、单位分别投资建造房屋，并按自建自分的原则归口解决居住困难户。1987年上海住房保障进入一个新时期，市政府鉴于当时居住困难户数量多，有些单位住房紧张的矛盾仍十分突出的情况，专门设立了上海市解决居住特困户联席会议制度，下设解困办公室，以此作为保障职工基本居住条件的专设机构，统一归口开展全市的“特困户”解困工作。1987年成立的解决居住特困户联席会议是在市政府分管副市长领导下，由市经委、建委、财贸办、教卫办、交通办、集体办、市总工会、房管局八个单位组成。并由市建委、市总工会、市房管局的负责同志担任召集人。其下设的解困办公室人员也分别由8个单位抽调。在此基础上，各区、局，各有关企事业单位，以及中央、外省市在沪机构，也相应的建立了解困办公室。1991年上海市人民政府住房制度改革领导小组和市住房制度改革办公室的基础上，成立了上海市住房委员会和上海市公积金管理中心，具体负责公积金的归集、使用和运营。1992年上海市人民政府协同各区县人民政府共同认定全市365万平方米结构简陋、设施不全、环境极差的危棚简屋作为改造对象。到2000年这项由政府主导实施的实事工程基本完成。2003年，以上海市房屋土地资源管理局为总牵头，协同各区县房屋土地管理局展开了为期三年的市民旧住房综合整治行动计划。累计完成房屋整治面积3492万平方米，总投入超过20亿元。3、上海住房保障体系现状情况解决居住特别困难户1987年，在时任上海市市长的江泽民同志的直接倡导下，上海开始实施住房解困项目，逐步形成了“政府补贴一点、单位资助一点、个人拿出一点”三者共同负担的住房解困格局。上海当时采取将解决人均居住面积在2平方米以下的特困户列为市政府实事项目，并通过制订政策和相关规定，采取行政干预，以直接的、间接的多种手段，动员全社会力量进行“解困”。而且专门建立了“上海市解决特困户联席会议制度”，设立解困办公室，以此作为保障职工基本居住条件的专设机构，统一归口开展全市的“特困户”解困工作。1987年和1988年共解决了人均居住面积2平方米以下的困难户15221户；1991年进一步提出解决市区人均居住面积2.5平方米以下特困户的要求，1991年和1992年集中解决了31808户；随后又开始解决人均居住4平方米以下的解困工作，到1999年12月29日，全市共解决人均居住4平方米以下困难户72135户。历时十二年，上海解决住房特别困难家庭共110891户，受益群众达50多万人。1999年上海经登记立卡后也未解决的人均居住4平方米以下的困难户还剩8530户。上海住房解困项目的实践和经验得到了国际和国内有关部门的充分肯定和推广，并荣获1995年“联合国人居奖”和1996年“联合国百家最佳范例”。当时上海在总结住房解困实践和国外有益经验后，提出今后上海新的住房解困工作的基本原则是：改无偿解困为有偿解困；改单纯行政解困为社会多元解困；改统一政策、统一办法解困为根据解困对象的不同收入水平，采用不同的政策、不同的办法解困。但这些原则和设想因种种原因，未能付诸实施。建立公积金制度1991年2月，国务院正式批复了上海市的住房改革方案，同年5月1日，上海市住房制度改革实施方案正式出台实施，标志上海初步形成了住房制度改革的基本框架，也标志上海住房制度改革开始起步。上海市实行了“五位一体”的房改实施方案，即“推行公积金、提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”等五个方面主要内容，形成一个有机整体。其核心是建立公积金制度。其根本目标是通过国家、集体、个人共同负担住房建设和消费的体系，逐步提高职工家庭解决自住住房的能力，最终实现住房商品化。上海市的这个住房制度改革方案的实施当时对全国房改产生了巨大而深远的影响。1996年上海颁布上海市住房公积金条例，2005年出台上海市住房公积金管理若干规定。1992年上海住房公积金发放了我国第一笔个人购房贷款，拉开上海房地产金融的序幕。上海住房公积金贷款规模的第一个100亿元用了7年时间，第二个100亿元用了2年时间，从2003年以后起当年放贷就超过100亿元，2006年全年预计达到175元。在1991年到1998年期间还发放120亿元的单位建房贷款，直接支持建房达2500万m2。与此同时，每解决1户特困户补贴资金1.26万元，有力加快了4m2/人以下特困解决的速度。很明显，以公积金为主的政策性住房金融体系已经发挥着重要的作用。与此同时，商业银行个人购房贷款也从早先仅有建行一家发展到现在全市16家中资银行，住房贷款的规模达到5117亿元，公积金个人购房贷款和商业银行发放的个人购房贷款两者合计达6449亿元。这些资金从住房消费领域进入住房开发领域，为上海房地产市场的发展起到直接的推动作用。用增值资金形成的廉租房补充资金每年向社会提供廉租房补充资金3.17亿元（市区4：6，市部分市财政局、市公积金各一半），为困难群体拓展性住房保障发挥重要作用。截止2006年9月全市累计归集住房公积金1225亿元；缴存职工320万人，占职工人数的95%，尚有16万职工没有参加住房公积金制度；提取住房公积金668亿元，净归集资金为556亿元；共有200多万职工因购房提取住房公积金208亿元，340亿元用归还购房贷款，两者合计548亿元，占提取总量的82%；全市累计向94.43万职工家庭发放公积金个人购房贷款932亿元，支持购房建筑面积8246万平方米；累计实现增值收益72.55亿元，其中提取风险准备金54.48亿元，廉租房补充资金16.87亿元（已支用3.17亿元）；沉淀的可用资金约300亿元。上海住房公积金在全国属于首创，归集、提取、贷款、支持住房消费等各项指标均居全国前列，被证明是解决上海住房问题行之有效的一项举措，它推进了上海住房制度改革的成功实施；在住房实物分配向货币化分配过渡期间，是新增的住房建设资金的重要来源；公积金制度推动了中国金融业的创新，住房消费商业信贷由此促生，使银行信贷首次进入个人领域；一种“产权清晰、监督有力、配置高效、受益长远”个人帐户住房消费资金积累模式形成。上海公积金制度目前存在的主要问题：有184万职工公积金账户被封存，约占全市账户总数40%的职工住房公积金应缴未缴；缴交公积金职工的收入差距为455倍，有84.08万职工缴交水平过低，住房公积金月缴交额低于200元，住房公积金对这部分职工的住房保障作用难以得到体现；单位不缴或少缴职工住房公积金的现象依然比较严重；家庭月收入在2000元以下的中低收入通过公积金贷款购房的仅占6%左右；公积金增值营运和使用的法制化、规范化有待完善。以上这些问题都是社会性、制度性和政策性的问题在住房公积金里的反映，也是住房公积金制度在执行过程中难以逾越的问题。时至今日，当初“五位一体”的房改方案，大部分已经完成历史使命而自行消失。唯有住房公积金制度不但延续下来，而且已经扩展到全国，成为国家的一项法定制度，并且仍在发挥着重要的作用，这生动地说明了住房公积金制度的确能够为广大职工群众改善居住条件带来实实在在的利益，这也是制度的生命力所在。上海公积金目前是上海住房保障体系中覆盖面最广、受益人最多的制度。廉租房1998年，随着房改的深化上海开始探索建立市场经济条件下有生命力的、长效的、面向社会最低收入家庭的住房保障制度。当时，市解困办会同有关部门开展了上海市建立低收入家庭住房供应体系的研究，提出了在上海建立廉租房制度的设想。1999年l1月市财政局发布了关于深化本市住房制度改革若干财税政策的通知，规定从2000年1月1日到2002年12月31日，廉租住房的租金收入，免征营业税、房产税和所得税；捐赠的廉租住房免征营业税。2000年上海市城镇廉租住房试行办法的出台，标志着上海成为全国首个实施廉租房制度的城市；2001年出台了上海市城镇廉租住房实施意见（试行）；2003年出台了关于进一步扩大廉租住房受益面的实施意见。通过这些文件，上海市基本建立起廉租房制度。2001年6月在总结长宁、闸北两区试点经验的基础上，于2002年上半年，在徐汇、卢湾、杨浦、普陀、虹口、宝山、闵行、浦东等8个区扩大试点。同年12月起在全市全面推开，在国内率先初步建立了廉租房保障制度。又于2003年4月和12月，先后放宽了人均居住面积认定标准，使全市享受廉租住房政策的家庭扩大到万户以上，目前已经建立了一套廉租住房运作机制和操作程序。2003年获建设部颁发的“中国人居环境范例奖”。上海当时推行的廉租房政策，具有很强的市场化操作特征，并有较为完善的“准入”、“退出”和“监督”机制。这个制度要求住房对象具备“双困”标准，即家庭人均收入低于市民政部门规定的城镇家庭最低生活保障线280元以下（后来提高到320元/月，现准备提高到500元/月），并接受民政部门救助连续6个月以上；家庭人均居住面积在5平方米以下（后扩大为6平方米，目前为7平方米）；至少有1人取得本市非农业常住户口5年以上；家庭成员之间有法定的赡养、扶养或抚养关系。廉租房的配租方式也有两种：一是租金补贴，给符合条件的家庭一定的租金补贴，不足部分按每平方米40元给予租金补贴。实际操作中，补贴对象可以直接到市场上去租房屋，区廉租办也可以推荐部分合适房源给补贴对象选择租赁。但不管何种选择，政府发给补贴对象的住房补贴都通过银行专户付给出租人。二是实物配租，即政府以低廉的租金（租金标准按家庭月收入的5收取），向孤老、烈属、残疾等特殊困难家庭按人均居住7平方米进行实物配租，也就是由各区廉租办寻找合适房源，收购或承租后再直接配租给轮候对象。上海廉租房制度并不是又一次福利分房。因为在政策推行过程中，有关部门将对“双困”标准进行严格把关，所有申请廉租房的家庭在经过受理初审后，其基本情况都要在其居住的小区内进行为期15天的公示，充分体现公开、公平原则。发现申请家庭以不实手段获得配租住房或租金补贴的，区廉租办将收回已配租的住房或停发租金补贴。同时，廉租房也不能终身享用，如果享受廉租房的家庭人均收入连续两年超过本地城镇居民最低生活保障标准，政府将对其停发租金补贴、收回已配租的住房或者提高已配租住房的租金标准。2001年年初，长宁、闸北两区299户登记对象中，112户已获得了实物配租或享受到租金补贴并落实了房源。浦东新区廉租房政策从2001年6月到2006年10月享受廉租屋政策的家庭达到1984户，其中99%为租金配租户。截至2006年9月底，全市符合廉租条件的家庭累计登记22257户，已有21460户家庭享受了廉租住房，占符合条件家庭数的96%。作为住房保障体系中最基础的部分，廉租房制度建设按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，形成了稳定的保障性租赁房源的多元化筹措机制，不仅为解决社会最底层群体的居住问题发挥了重要作用，同时也为推动和完善上海乃至全国的住房保障制度进行了有益探索，并起到了示范作用。廉租屋理应成为上海市解决住房保障最重要的方式内容，因为它涉及的是上海最底层居民的居住困难。上海最新制定的住宅建设“十一五”规划要求，将享受廉租房政策的城镇生活或居住困难家庭达到10万户左右。上海廉租房的主要问题是覆盖面太小，仅占全市城镇总户数的0.5%，而发达国家一般是10%左右；缺少稳定的资金投入和房源建设及收购制度；租金配租户比重过大，实物配租量太小，相当一批补贴租金直接用于生活其它方面开支。公房出售上海1991年推行住房制度改革方案，其中“买房给优惠”中，将出售的公房定价为250元/平方米。推行之初，一批在沪中央单位将自己的部分自管公房按此价格出售给本单位职工。1993年10月上海推出了85幢5760套成套独用公有住房进行出售试点。上海市直管公房大规模地按照房改方案推行公房出售是在1994年，当年市政府批转关于出售公有住房的暂行办法。在出售公有住房的同时，制定了关于售房归集资金管理和使用的规定，将售房归集资金划分为两块，一块用于建立三项维修基金，另一块是净归集资金。系统单位净归集资金归产权人所有，郊县直管公房净归集资金全部留给各县，专用于住房建设和旧房改造。截止2004年底，本市共出售公有住房163.81万套，建筑面积8846万平方米，占可售公房总量的85%左右。出售公房的基准价格随着时间推移，逐步抬升。上海出售自住公房给市民，其价格远远低于一个家庭68年的总收入。而买入自住公房的市民，将房屋在市场上转售时，其价格又远远高于买入时的价格。应该说，凡是买入自住公房的居民，都是分享到上海改革和发展的红利的，也都在今后改善住房条件时，奠定了再次购房的基本经济条件。在遇到市场商品住房价格大幅上涨的时期，都具备了较强的抗市场价格波动风险的能力。按照上海在1995年继续推进住房制度改革的方案，可以按成本价向中、低收入职工家庭出售公有住房。新房的成本价，按住房的征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费(不含小区级非营业性配套公建费)、管理费、贷款利息、税金等七项因素确定。旧房的成本价按售房当年新房的成本价成新折扣计算，每使用一年成新折扣率为2%，使用年限超过30年的，以30年计算；经过大修或设备更新的旧房，按照有关规定经评估确定房价，出售时再乘以地段、朝向、层次等增减系数。出售公有住房的成本价，由市住房制度改革办公室负责每年测定一次，经市政府批准后公布执行。按职工家庭收入线划分进入不同层级的商品房市场，是解决上海住房保障问题的又一设想，即高收入家庭的住房由市场提供；中收入家庭购买政府和单位提供的成本价房；低收入家庭租赁政府和单位提供的公有住房。上海1995年曾制定有关方案并于次年要求推行。但在实践中，因各种原因，上述两个改革方案都没有得到很好执行。市民基本上还是按照“买房给优惠”的当年法规，从公房业主手中购买自住公房。重大工程配套商品用房重大工程配套商品用房主要是指为满足由于市政重大工程动迁居民的住房需求而建设的住房，其具有经济适用房的性质，低于市场商品房价格，其价格和出售时间都有严格的限定。它也是为了满足重大工程动迁居民的住房需求而实施的补偿方式之一。其实质是低价商品住宅。2003年上海市场上出现中低价房源紧缺现象时，为了缓解困扰中低收入动迁居民的住房问题，上海市政府一方面调整土地供应结构，加大中低价房建设用地的投入比例。另一方面积极启动中低价商品房的开发计划，鼓励市、区携手推进重大工程配套商品用房工程，计划每年l00万平方米竣工，三年完成300万平方米。l0月上海正式启动重大工程配套商品房工程，在12个基地建造100万平方米，主要集中在宝山顾村、嘉定江桥、浦东周浦和三林等地区。2004年上海市政府限于市政建设的迫切需求，修改了前一年的计划，启动了每年建设300万平方米中低价商品住房的三年建设计划。到2005年上海市政府又依据房地产宏观调控的形势，提出了“两个一千万工程”，即建设一千万平方米配套商品住房和一千万平方米经济适用商品住房，提出包括配套商品房在内的中低价位普通商品住房要占年内新上市商品房比重的65，以满足中低收入家庭特别是动迁居民的购房需求。而实际上2005年重大工程配套用房只建成了380多万平方米，销售了800多万平方米，远没有达到预期的计划。两个一千万计划当年便腹死胎中。上海重大工程配套用房目前主要选址宝山、嘉定、闵行、南汇、浦东、青浦、松江等七个区的16个市属配套商品房基地，规划总用地面积约21平方公里。按照“高起点规划、高水平设计、高质量施工、高标准管理”的建设要求，优先供应给以市级重大工程、重点旧区改造为主的城市建设动迁基地中的困难家庭，并按照“公示房源、受理申请、审核条件、开具供应单、签订配套商品房预（销）售合同”的程序办理，确保每一套配套商品房真正用于动迁家庭。在实践中，上海重大工程配套用房的真实作用就是动迁用商品住房。而动迁用房的受益者未必就是经济困难户和住房困难户，因此上海重大工程配套商品住房并不能完全与解决中低收入者住房困难的经济适用房划等号，更不能用上海重大工程配套用房去取代或掩盖上海经济适用房建设和分配中的无奈。尽管上海重大工程配套用房能够解决或改善部分中低收入者住房困难，属于上海住房保障体系当中的一个分支，但其根本作用在于安置动迁户而非解决中低收入者的居住保障。上海重大工程配套商品住房存在的问题主要有：分配对象以是否为动拆迁户为准入条件，而非以家庭收入情况为参考标准；配套商品房绝大部分选择于外环以外，生活配套不全、距市区太远，导致动迁户大幅度提高上班成本，出现一定的空置现象；在廉租房和商品房之间，客观存在一个既够不着廉租房标准，又买不起商品房群体，而且又不属于动拆迁对象，这是一个住宅保障的真空地带，配套商品房制度对此无能为力。旧区、旧房整治改造广义的旧房改造不是单纯的房屋单体的拆除或更新改造，而是对整体街坊的综合改造。它是对居住环境、居住功能、住房质量的改造和完善，即对街坊内存量住房拆、改、留的综合改造。包括旧房拆建（简屋、一级旧里以及为改善居住环境的拆除等）、旧房成套改造（一级旧里、新里和旧工房等通过加层扩建，内部平面调整）、旧房保留修缮（花园住宅、公寓和新工房等保留住宅的功能恢复和改善）和平改坡等。上海市区县政府于1992年认定急需改造的危棚简屋约有365万平方米。各区政府成立了危改办启动365项目。自1996年起，市政府加大了对365的改造力度，相继出台了上海市人民政府关于批转市建委关于加快本市中心城危棚简屋改造若干意见的通知、上海市人民政府印发关于加快本市中心城区危棚简屋改造实施办法的通知、上海市危棚简屋改造地块居住房屋拆迁补偿安置试行办法等政策。在上世纪的最后四年都将365项目列入市政府实事项目，终于在2000年使全市原居住在危棚简屋中的市民居住条件得到根本改善，城市面貌得到改观。上海自1995年以来全市旧房改造规模和标准逐年提高，主要通过市、区和物业产权人各出一点的筹资模式。采取了以下几种改造办法：里弄住宅更新改造，保留原建筑外貌，调整内部结构；里弄住宅拆落地改造，基本上按原建筑占地和风格进行拆建；旧工房扩建改造，结合房屋的抗震加固，对旧工房进行成套改造；花园住宅置换改造，通过置换，恢复原来一户独用的功能。1999年6月，上海市政府提出了平改坡的设想，继而由职能部门选择了13幢住宅进行试点并获成功。上海平改坡试点由“点”扩展到“线”，逐步延伸到各区县的主要路段，又由“线”扩展到成街坊、成小区、成片的“面”。平改坡综合改造的内容，从当初“穿衣、戴帽”的一般平改坡工程，主要解决多层平顶房屋的隔热、防漏，以及城市景观道路旁建筑的“第五立面”等问题，扩展到“戴新帽、穿新衣、换内胆、整环境”等百姓关心的问题，切实为百姓解决居住生活中的实际困难。实施的七年来，平改坡项目建设先后五次被上海市政府列入实事工程，一次荣获建设部颁发的“中国人居环境范例奖”。 2006年，市房地资源局提出年内完成19个区（县）总计56个旧小区共2310幢楼宇、587万平方米的平改坡综合改造工作，受益居民将达9.5万户。截至2006年10月底，已完成38个小区，332万平方米，其余小区已完成工程进度的95%。2003年，上海启动了旧住房综合整治三年行动计划。内容包括平改坡、更新上下水管、翻修道路、翻排供电线路、整修绿化、拆除违章建筑、新建非机动车棚、新增机动车位等。共完成旧住房综合整治2.78万幢，3492.8万平方米，受益家庭约102万户。旧房整治的大规模进行，既美化了市容，也改善了中低收入者的居住环境，增加了物业的价值。公房租赁在住房保障体系中，目前还存在一块属于“准保障”部分旧公房租赁。由于历史遗留原因，目前上海尚有部分公房没有出售。截止2004年底，上海公有住房约3800万平方米，约95万户，其中直管公有住房2400万平方米，住户73万户。这部分公有住房仍实行低租金政策，平均租金为1元/平方米左右，其中对符合条件的家庭（包括离休干部、军烈属、最低收入家庭和租金超过家庭收入9%的家庭等）实行租金减免政策。2004年，直管公房租金减免2363万元，受益家庭约8万户，约为直管公房住户总数的11%。这些旧公房的房龄绝大部分都在二十年以上，居住功能非常落后，须进行综合改造。租户经济收入水平有差别，其中部分既不属于廉租房对象，又买不起商品房，目前仍由政府或企业收取低于市场价但高于廉租价的房租，其性质类似于经济适用房。正由于上海存在近四千万平方米的低租金公房，才得以在廉租房惠及面狭窄的情况，使得相当一部分买不起商品房的中低收入家庭有房可住。公房租赁当前面临的主要问题有：公房虽然能够起到一定的社会保障功能，但随着旧城改造的深入，旧公房愈来愈少，在保障租赁中的作用将愈来愈小；由于历史原因其租赁性质已经固化为准产权房，政府很难收回房子的使用权；无论是公房租赁还是旧房整治，这些房子的承租人或产权人大部分属中低收入群体，但也存在中高收入群体。实际上这些房子中的部分正被承租人和产权人用出市场化的营利性出租，而非用来自住。公房租赁应最大限度地与廉租房制度并轨，充分发挥老公房的住房保障功能。购房贷款贴息上海具有一套严格的购房贷款贴息制度。凡是在2003年6月1日至2008年5月31日期间，使用本市住房商业性贷款、住房公积金贷款或住房组合贷款方式购买本市一套自住中低价商品住宅(包括二手房)，并按规定向本市财税机关申报个人收入且作出诚信承诺的本市城镇中低收入居民家庭，（家庭的人均年收入低于市财政局每年年初公布的受理标准，即前一年度的上海城镇居民人均可支配收入），可享受购房贷款贴息。所购商品住宅每平方米单价不超过4500元，且建筑面积不超过90平方米。所购二手房每平方米单价超过4500元，但总价不超过33万元。享受贴息的家庭，在政策执行期内享受贴息的商品住宅仅有一套。购买每平方米单价不超过4000元的商品住宅，最高可享受购房贷款总额15%的贴息。购买每平方米单价超过4000元、但不超过5500元的商品住宅，最高可享受购房贷款总额10%的贴息。购买每平方米单价超过4500元、但总价不超过33万元的二手房，最高可享受购房贷款总额10%的贴息。这项制度的重要意义在于扩大了住房保障的范围，把上海60%以上的城镇家庭都纳入受益范畴，同时对动拆迁政策形成了有益补充。存在的问题也很明显，主要是对所购买住宅的单价限制比较苛刻， 4500元以下的一手商品房大多分布在远郊，可买性并不强。对于二手房的总价限制同样比较苛刻，外环以内33万以下的二手房可供选择的房源并不多。而且一手商品房中这一价位的商品房多属配套商品房，由于配套商品房是定向供应的，那些没能动拆迁的中低收入群体也就没资格购买这类房源。4、上海在住房保障工作中的主要失误上海房地产发展的历史和住房保障工作的历史，存在着两种被实践证明是错误的价值取向和工作方针。一种是认为在社会主义的计划经济制度下，政府可以通过社会资源的集中调配使用，解决好城市市民的住宅投资建设和分配问题。在实践中取消土地和住房的商品属性，反对按照市场的销售和租赁价格进行房产物业的自由交换，对私有房屋产权及其交换征收高额税率，采取福利型的住房租金，对城市居民的住房实行总体分配和总体管理。其结果是城市住宅连简单再生产都维持不了，城市住宅建设乏善可陈，国家的土地资源存在着巨大的浪费和价值流失，政府单方面根本承担不了城市居民住房的全包责任，住房问题成为极为严重的社会问题。另一种是认为在社会主义市场经济条件下，由于房地产市场的建立、土地和住房制度的改革，在经济总体发展和人民收入不断提高的大环境中，城市居民的住房需求可以通过市场化、商品化、产业化的道路去逐步加以满足，政府不必过多干预，甚至不必要地承担起经济适用房的开发和分配。在实践中放弃城市低收入者解决住房问题的政府职责，将他们的住房问题总体上推向市场，到了出现严重的住房社会问题时，则采取矫枉过正的办法，缺乏正确的对应措施。上述两种错误倾向，都给上海市房地产业的发展和住房保障工作带来巨大的损害。在过去的十五年中，由于土地和住房制度改革，上海呈现了开埠历史上解决城市居民住房问题最快最好的时期；也由于城市功能和城市形态的巨大变化，上海出现了长周期、高速度和超稳定的经济和社会发展。在这种形势下，上海房地产业界人士和政府决策人士一度认为，经济适用房建设不太适合上海的具体情况；按收入层次划线分别采取解决市民住房问题的不同办法，在操作上十分困难；过多地对土地出让采取补贴的办法建设中低收入者的住房，是另一种国有土地资产价值资源的流失；经济适用房和重大工程配套用房只能安排在远郊的开发基地上。站在今天的角度看，这些认识的确存在着问题和失误。理想的办法是在上海房地产大市场中，存在着一个相对封闭、又与大市场相衔通、有政府补贴、有优惠政策、有严格标准的住房保障用房的小市场。两个市场不是平行并立的。如果进行自我反省，上海在过去十年中，在住房保障的工作上主要失误有：其一、一整套解决上海住房最困难群体的政策措施和体制机制丢失；其二、在内销房和内外销房并轨过程中过于重视与国际接轨；其三、公积金、商业贷款和财政贴息对低收入者倾斜实惠不多；其四、动迁和动迁补偿成为中低收入者解决根本住房问题的重要渠道；其五、2005年两个“一千万” 决策和宣传过于轻率。二、上海住房保障体系发展思路1、目标群体和分层据上海市统计局2003年底的一份研究报告，上海按收入线划分，372万户大致结构如下：最低收入家庭为25.3万户，占上海总户数的6.8%,涉及人口71万人，基本上都属低保家庭；低收入家庭41.3万户，占上海总户数的11.1%，涉及人口116万人。上述两项合计共66.6万户，占上海总户数的17.9，涉及人口约186万人；中低收入家庭49.5万户，占上海总户数的13.3%，涉及人口139万人，上述三项合计共116.1万户，占上海总户数的31.2，涉及人口325万人；中等收入家庭为118.7万户，占上海总户数的31.9%，涉及人口332万人，上述四项合计占234.8万户，上海总户数的63.1，涉及人口657万人。如果将上述372万户视为城市户数，按每户2.8计算，约有1042万人。而2003年公布的全市总户数为486万，按每户2.8计算，约有1361万人。486万户减去372万户，那么上海114万户约319万人可视作农村户数和农村人口。上海市常住人口自然增长率在2005年出现正增长，增长率为0.96，这是1994年上海市常住人口自然变动进入负增长以来首次出现的正增长。2005年末，上海市常住人口为1778万人，比2004年增加36万人，增幅为2.0；当年家庭户497万户，户均2.7人，约有1342万人；常住人口总数和家庭户人口总数的差额为436万人，可视作集体户口。将上述数据综合分析，2005年末可以划出如下几个层次的户数和人口范围：上海住房保障全覆盖范围应是1778万人，其中有497万家庭户1342万人；含中等收入及以下的家庭户，如果占上海总户数的60左右，那么有298万家庭户，涉及人口总数约为805万人；含中低收入及以下的家庭户，如果占上海总户数的30，那么有149万家庭户，涉及人口总数约为403万人；含低收入及以下的家庭户，如果占上海总户数的16，那么有80万家庭户，涉及人口总数约为215万人；最低收入的家庭户，如果占上海总户数的6，那么有30万家庭户，涉及人口总数约为81万人。2、原则住房保障体系构建是一项政策性、连续稳定性、持续发展性和社会性都非常强的系统工程，在具体实施过程中应遵循以下原则：其一、政府主导的原则；其二、市场导向的原则；其三、兼顾公平与效率的原则；其四、整体规划、多种方式、多种渠道、适度保障、逐步提高的原则。3、上海“十一五”住房保障目标定位其一、放宽廉租对象的收入线认定标准，扩大廉租房的受益面，使能够享受廉租住房政策的城镇生活和居住困难家庭总数达到10万户左右，让廉租住房成为上海双困户解决住房问题的主要实现形式，除少数23个区以外，大多数区县廉租房房源的70在所在区县范围内就地解决；其二、适当放宽低收入者购房、租房的贴息和配租标准，切实提高更多低收入家庭租房、购房的经济能力；其三、运用多种方式、多种渠道、分层次的解决和提高上海全体市民的住房保障、住房质量和住房需求，高度重视有经济实力的单位向本单位职工提供租赁住房，高度重视老年人、大学毕业生、引进人才和农民工的住房问题；其四、在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，进一步完善配套商品房项目的供地方式，落实配套商品房基地周边的产业、市政、公建等专业规划，完善公共交通和商业服务配置，拓展基地居民的就业渠道，实现市政、公建配套设施与住房的同步交付；其五、全市住宅开工面积总量在1亿平方米以上，竣工总面积1.2万亿平方米以上，“十一五”前两年配套商品房竣工量每年均为200万平方米左右；其六、中心城区完成成片二级旧里以下房屋改造400万平方米，完成成套改造、综合整治及“平改坡”等各种类型的旧住房综合改造2000万平方米以上，全市住房成套率达到95%；其七、完善旧住房综合改造的资金筹措机制和长效管理机制，建立强制性的修缮与养护机制、技术标准、物业管理和物业服务机制。4、组织体系和管理流程上海市住房保障的组织体系和流程上海市人大地方立法上海市政府政府法规保障规划领导决策政策措施区县政府认定认证待添加的隐藏文字内容2组织实施住房保障实施组织体制上海市政府财政局房屋土地资源管理局公积金管理中心土地储备中心住房保障工作内容和流程保障住房建设分配管理住房保障制度效果评价住房保障政策体系土地供应政策资金配套政策住房建设政策住房分配政策福利补贴政策动迁安置