行政事业单位国有资产管理问题研究论文文献综述0407.doc

文献综述 题 目 行政事业单位国有资产管理问题研究 学生姓名 专业班级 学 号 系 （部） 指导教师(职称) 完成时间 2015年3月20号 行政事业单位国有资产管理问题研究摘要:行政事业单位国有资产是指由行政事业单位占有及使用的，能以货币计量的各种经济资源的总称。它是国有资产的重要组成部分，是政府履行职能的基本物质保证和经济基础，其运行效率和质量是判断政府运行成本的主要指标。近些年来，行政事业单位国有资产管理工作逐渐走向规范，但是由于制度和操作过程等不规范，现在仍然存在很多问题，如配置不公，使用不合理，使用效率低下，浪费严重等问题。同时，随着经济的快速发展和公共财政制度的建立，行政事业单位国有资产在国有资产中所占的比重越来越大。因此，加强行政事业单位国有资产的管理有着重要的意义。关键词：行政事业单位 国有资产 管理1前言对于我国行政事业单位国有资产，截至2012年12月31日，全国行政事业单位资产总额14.77万亿元，扣除负债后净资产总额9.60万亿元，行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的三分之一。从资产构成看，流动资产占43.30%，固定资产占47.60%，对外投资占1.93%，无形资产占0.54%，其他资产占6.63%。由此可见我国行政事业单位国有资产相当庞大，但是对于如此庞大的资产，我国并没有一个很好的法制体系，以及相关适合的法律法规。而且管理模式，管理结构模糊不清。学术界的虽然已经提出了种种解决方案，但是应用起来十分缓慢，仅仅停留在学术层面，并没有进行良好的实际应用。2国内外研究综述2.1国外研究综述由于世界各国的国情不同，体质不同，各国的资产管理各具特色，其中较为典型的代表模式有德澳模式、美加模式、日韩模式和巴西模式1。德澳模式：由隶属于财政部的专门机构负责联邦政府公共资产管理德国和澳大利亚，联邦政府资产由财政部所属的机构负责，并在全国成立分支机构管理分布在全国的公有资产，它的特点可概括为“财政部一一直属局”模式1。美加模式：管理制度、资产预算由财政部负责，日常管理由独立于财政部的机构负责美加模式中，财政部负责政府资产的预算管理，制定统一的管理制度和法规，并设立相对独立的专门的资产管理机构，负责欧府公共资产管理的具体事务。该模式可以概括为“财政部一一管理局”模式，以美国、加拿大等国家为代表2。日韩模式：由财政部直接负责政府公有资产的管理日本、韩国两国的公共资产管理模式可以概括为“财政部一一主管部门”模式。即由财政部门负责综合管理，由各行政部门负责具体管理2。巴西模式：由计划预算管理部的联邦资产秘书处负责日常管理。巴西政府的公共资产由计划预算管理部负责，下设联邦资产秘书处负责具体的管理。由于巴西的管理预算部门不是财政部，所以形成了特殊的“预算部一管理局”管理模式，但其管理特点的实质是“财政部一直属局”模式相同3。2.2国内研究综述2.2.1国有资产管理中存在的问题2.2.1.1国有资产在管理方面管理混乱国有资产管理理论界和实务界普遍认为资产管理不够合理，杨斌（2011）目前我国非经营性国有资产的管理存在着利益效率不高，重占有轻使用，重资金轻实物，重建设轻管理，闲置浪费严重，经营性国有资产与非经营性国有资产相互交叉，资产收益部门化，甚至个人化，对非国有资产的地位、作用和使用目的的认识不足，导致管理混乱，资产流失3。缺乏有效的管理，尚未形成一套统一的管理体制，成倩（2013）写到监管的多头造成管理的越位，管人、管事、管资产想脱节非经营性国有资产的配置和使用缺乏科学有效的考评机制对目前非经营国有资产管理现状负有很大责任。在资产形成方面，财政预算的约束作用不强；在资产使用上，缺乏客观、公正、合理、有效的考核评价机制；在在流动上缺乏明确的规则来规范必要的流动，资产单位在实际上成为单位所有；在资产处置上，缺乏规范的处置程序和途径，使用单位自行随意处置，造成资产的浪费和流失，滋生腐败，还有学者认为监督管理制度和管理责任普遍不清也是管理不善重要的原因4。在管理国有资产时，经常出现的一个问题是多头领导。虽然有时候预算非常的合理，但在执行却是另一番光景，贾明亮（2012）举例说在管理时要受到国资办，财政，市政，以及直属上级的管理，虽然两令中对资产管理做了规定，可是形同虚设。两令只是规章制度，并不是法律。所以其效力并不是十分的有效5。2.2.1.2国有资产在购置、收益环节及处置环节的问题时寒冰（2014）认为是，在资产的购置，使用，处置阶段均存在不同程度的问题。购置的时候盲目的购置，根本不会考虑性价比；使用时存在一些误区，比如在产生收益时，并不能很好地区分谁应该获得这些收益；有些部门认为这些资产是自己管理的，这些收益理应归自己所拥有使用，有些部门则认为，这些收益是一种非财政性收益，理应上交国家6。理论界普遍认为后者比较正确。而在实际管理时，前者比较受欢迎。然而如果使用理论界的方法，在资产创造收益的方面的积极性会极大地受挫。这可能是因为理论往往脱离实际，造成了理论比较成熟，而实际依然无法应用。刘艳亮（2012）认为在处置时，更加的混乱，由于在添置时，很多的资产并没有入账。进而造成了处置也十分的混乱。缺乏规范的处置方法以及程序，很多单位自行处置。而对处置的收益，及程序。没有一个很好的鉴定方法、或者说评估核实体系7。 资产管理侧重于实物形态的管理,预算管理侧重于价值形态的管理,两者密不可分。陈冠南（2011）认为预算管理是资产管理的前提和条件,资产管理是预算管理的基础和延伸，预算安排的资金量直接决定了资产配置的数量。做好资产管理与预算管理的对接问题相当于做好了入口以及出口的工作，通过资产管理与预算管理相结合，可以在源头杜绝资产管理的弊端。但其也强调了，此项措施也需要专业知识，相关政策，制度的支持8。2.2.2关于改善国有资产管理的一些理论及实际创新2.2.2.1国有资产管理的体制方面的问题桂华江（2013）提到对于国有资产管理最首要的问题是立法问题。行政事业单位国有资产优化管理法律规制研究以四川省调查研究为基础，作者认为应该加快对国有资产的立法行政事业单位国有资产管理法，而监管经营性国有资产的企业国有资产法己经于2009年5月1日正式实施9。所以应对非经营性国有资产进行立法迫在眉睫。虽然以四川省调查研究为基础，可是对于行政单位的立法的观点，从全国来看十分值得赞同。成倩（2013）对于国有资产管理，虽然进行了良好的尝试，但是制度体系依然不够完善，所以健全资本经营预算，建立高效的国有资产管理信息化系统，强化国有资产管理的外部监督4。张凤玲（2008）提出了着力完善与创新管理手段，清产核资，完善会计制度、建立基础秩序。推进管理方式的转变，实现资产管理与预算管理、财务管理的有机结合，强化监督、建立行政事业单位国有资产的信息化管理手段，加快闲置资源整合。并且加快对管理体制的的改革10。指出从所有者角度来看存在所有权虚置、稀释的问题。从监管者角度来看管理理念偏差，资产管理与预算管理缺乏有机结合，管理制度不健全，缺乏有效的的制度规范。管理手段不科学管理效率低下。从使用者角度来看，存在资产使用越位、处置越位、国家利益部门化。对以上问题，虽然在所有者和使用者角度来说都存在问题，但是我们依然需要一个新的模式进行管理，在资产的配置、使用、处置、评估、监管环节均有不同程度的问题，两令在制度上财政部两令属于部门规章，法律效力偏题，而且没有对细节进行详细规定。法律及政策在制定时滞后于实际的管理实践10。2.2.2.2国有资产管理的实际创新有些研究在结合自己地区时候对经营性国有资产进行了跟进一步的探索。成倩（2013）行政事业单位资产国有资产管理模式探析以东营市东营区为例，这篇论文在分析国有资产时，偏重于经营性国有资产的分析。东营区建立的自己独有的探究模式三层组织架构、高效集中管理、市场化手段运营。东营模式中的三层组织架构，主要是指三级国有资产管理、运营体系，即构建东营区国有资产管理委员会、东营区国有资产管理局以及东营区国有资产运营有限责任公司。高效集中管理，最关键的是指东营区国资运营公司负责对全区范围内的行政事业单位国有资产进行集中统一的管理4。郑莲（2013）认为市场化手段运营，重点在于建立高效运营的资产管理体制，在于“以资本为纽带、以运营公司为载体、以城市资产为重点”。以行政单位为重点，指出行政事业单位国有资产配置不公、使用不合理、使用效率低下、浪费严重等问题。提出分类管理，可流动型与可共享性、资产管理与预算管理、财务管理相结合11。借鉴国内外成功经验的一些原则。完善法律制度，规范化管理制度，预算管理制度建设。强化资产形成环节、使用环节、评估环节、资产处置环节的管理。贾明亮（2012）考虑了建立资产增长率、使用率、闲置率、保值率、流失率、人均占有率、国有资产分布率的考核指标5。虽然以鄂尔多斯东市区为例，但是对于国有资产管理仍具有很高的借鉴意义。宗庆华，王少娟（2010）提出了创新一个模式、搭建两个平台、创建三个资源库、推行四个做法。主要资产集中管理模式；搭建产权交易平台、资产评估平台；创建仓实物库、资产鉴证专家及鉴证机构库、固定资产绩效考评指标库；推行资产处置公示办法、折旧管理里办法、固定资产绩效考评办法、固定资产管理问责办法12。刘霁（2013）希望建立行政事业单位资产整合和调剂共享机制。在宏观，中观，微观三个方面进行绩效考核，实现资产管理“绩优化”13。郑莲（2013）提出构建新的行政事业单位国有资产管理模式，建立国家统一所有，各级政府分级监管、财政管理国有资产、单位占有使用的行政事业单位资产管理的新模式。完善采购制度，规范资产台账制度、资产绩效评价过程。健全资产监督机制，并且引入社会监督11。马学（2013）强调明确权责，制度，完善行政事业单位资产收益管理的机制。明确行政事业单位资产收益的产权性质，强化收益，预算管理。夯实信息管理，建立和完善资产管理的电子台账14。朱建均(2007)国有资产相关法律体系与资产管理制度尚不健全，资产管理体制并不完全合理，人均配置差距较大，缺乏有效的绩效考核17。綦跃学，崔怀文(2015)针对此体术优化完善资产管理体制，向国内县级地区学习。在国有资产有偿使用，报废标准，国有资产产权交易方面提出了改革建议。提出资产管理、预算管理、财务管理相结合的概念18。孙逊(2007)提出预算管理与行政事业单位国有资产管理相结合的理念,理顺预算管理与资产管理相结合的管理机制,建立科学合理的资产部门预算制度,完善资产配置标准和费用定额管理,建立完善以政府采购制度为主体的资产购建方式,建立完善资产有偿使用及处置管理的预算约束制度,资产收益逐步纳入预算管理,建立行政事业单位国有资产信息化动态管理系统等19。王长虹(2009)提出符合青岛市实际情况的“财政部门主管部门行政事业单位”行政事业单位国有资产“三级”管理体系。并按照“三级”管理体系的要求,对机构设计、职责分工、主要管理内容以及主要任务进行全面分析和阐述。 行政事业单位国有资产管理“三级”管理体系是一种新探索。只有在理论上深入研究,大胆推进体制创新,才能建立起一套高效率运行的行政事业单位国有资产管理框架体系20。3综述虽然国内外对于行政事业单位国有资产管理问题的研究存在多的理论与见解，但是对于国有资产的管理问题，依然没有得到良好的解决。那么，我们必须在现有的基础进行新的探索，找到一个合理的，搞笑的解决途径，进而更好的对国有资产进行管理。制定行政事业单位国有资产预算编制的流程、建立行政事业单位国有资产的政府采购制度、建立资产统一调剂制度、建立和完善资产报废制度、建立资产利用效率评价制度。究完善行政事业单位国有资产的预算管理,有利于促进综合财政管理改革、有助于提高财政配置资产效率、有助于从源头上预防和解决腐败问题,具有重要的现实意义。参考文献1 Vesna ，Davor Accounting and accountability in public sector asset management：the role of central asset register in consolidating, reporting and utilizing fixed assets in Croatia REuropean Institute For Advanced Studies In Management，20142JBrogaard,A DetzelTheAsset-Pricing Implications ofGovernmentEconomic Policy UncertaintyJManagement Science，2014(3):87-903 杨斌行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策J审计与理财，2011(3):12-154 成倩行政事业单位国有资产管理模式探析D山东师范大学，20135 贾明亮行政事业单位国有资产管理探究D内蒙古大学，20126 时寒冰未来二十年经济大趋势M上海财经大学出版社，20147 刘艳亮行政事业单位国有资产管理改革的探讨J河南社会科学，2012(04):17-228 陈冠南行政事业单位国有资产管理与预算管理对接问题研究D财政部财政科学研究所，20119 桂华江行政事业单位国有资产优化管理法律规制研究D西南财经大学，201310 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