我国地方政府绩效评估研究.doc

我国地方政府绩效评估研究 内 容 提 要本文立足于我国国情,从我国地方政府的现状出发,并吸收和借鉴当代西方国家地方政府绩效评估以再造和社会公众导向为中心的有益经验,为完善我国的地方政府绩效评估制度进行了初步探讨。本文分为五个部分。第一部分对地方政府绩效评估的涵义、主要特点与发展趋势、以及功能进行了分析。第二部分介绍了地方政府绩效的战略平台与评价体系,首先从元设计、制度基础、战略框架三方面为地方政府绩效评估搭建了一个战略平台,然后从设计原则、评估目的、评估主体、评估客体、评估价值取向和标准、评估方法六个方面为开展地方政府绩效评估构建了一个评估体系。第三部分,以美国地方政府为例分析了西方国家地方政府绩效评估,主要探讨了评估活动中涉及的重要步骤与方法,并对西方国家地方政府绩效评估作了评价,以及对我国的意义。第四部分,分析了我国地方政府绩效评估活动,为我国地方政府绩效评估活动设计了一套具有可操作性的评估指标体系,并对如何开展地方政府绩效评估作了简要阐述。第五部分,探讨了我国地方政府绩效评估中存在的问题和改进的途径。关键词:地方政府 绩效评估 研究5目 录绪 论?7 一、地方政府绩效评估概述8 (一) 地方政府绩效评估的涵义8 (二) 地方政府绩效评估的主要特点与发展趋势?10 (三) 地方政府绩效评估的功能11 二、地方政府绩效评估的战略平台与评估体系?12 (一)地方政府绩效评估的战略平台?12 (二)地方政府绩效评估体系?14 三、西方国家地方政府绩效评估实践?17 (一)西方国家地方政府绩效评估的背景?18 (二)以美国为例西方国家地方政府绩效评估实践?19 (三)西方国家地方政府绩效评估实践的评价与启示23 四、我国地方政府绩效评估实践?28 (一)我国地方政府绩效评估的必要性和可行性?28 (二)我国地方政府绩效评估实践?31 五、我国地方政府绩效评估的问题和改善措施?41 (一)当前我国地方政府绩效评估存在的问题42 (二)对加强和改进我国地方政府绩效评估的思考?44 结 语?48 注 释?49 参考文献?51 论文摘要(中文)?1 论文摘要(英文)?1 导师及作者简介6 绪 论绩效评估历来是地方政府管理活动中的重点与难点。一方面,由于地方政府价值目标的多元化、工作业绩难以量化;另一方面,地方政府作为公共组织所特有的政治属性,使地方政府绩效评估活动面临更大的困难和挑战。 从当前世界各国地方政府绩效评估的实际情况来看,以英美为首的西方国家在地方政府绩效评估的实践方面积累了较为丰富的经验,取得了一定的成就,而且也形成了一套较为成熟的理论体系和操作方法,但不能说已经取得了突破性的进展,理论的深入研究和实践的不断发展仍在继续进行之中。在我国,地方政府绩效评估也越来越受到相当的重视。社会各界,特别是学者、政府官员,越来越认识到在我国开展地方政府绩效评估的重要性以及当前在地方政府绩效评估中存在的困难问题。但目前我国学术界对地方政府绩效评估的专业研究仍然很欠缺,还没有比较系统和完善的理论建构。鉴于此,本人认为应从我国具体国情出发,在经济体制与政治体制改革特别是公务员制度改革的过程中,批判地借鉴西方国家(特别是美国)地方政府绩效评估的成功经验,对我国传统的地方政府绩效评估的理论体系和实践经验进行全面的比较和系统的分析,从而建立一套适合我国地方政府绩效评估的指标体系。本文通过对上述问题的探究和分析,从元设计、制度基础、战略框架三方面为地方政府绩效评估搭建了一个战略平台,然后从设计原则、评估目的、评估主体、评估客体、评估价值取向和标准、评估方法六个方面为开展地方政府绩效评估构建了一个立体的评估体系,并提出一些改进我国地方政府绩效评估的建设。7一、 地方政府绩效评估概述在现代地方政府行政管理中,评估的重要性愈来愈被人们所认识。地方政府绩效评估是地方政府行政评估的一个重要组成部分,它包括个人绩效评估和组织绩效评估。个人绩效评估在我国由来已久,这里主要指组织绩效评估。近年来,我国一些地方政府在绩效评估方面进行了有益尝试,理论界也围绕各级政府绩效评估展开了深入的探讨。但地方政府绩效评估如何才能适应我国国情并发挥出它应有的价值和作用,就成为一个重要的时代课题。本文认为,要在我国正确地开展地方政府绩效评估,首先应明确地方政府绩效评估的基本概念和科学内涵。(一)地方政府绩效评估的涵义 政府绩效评估是当今信息时代民主化、市场化和全球化发展趋势的产物。西方社会政府管理集权化和官僚主义化政策的推行导致政府管理失控、低效率等一系列问题,而政治民主化、经济市场化和全球化发展趋势引起的民权运动高涨则要求加强市场机制的作用。为此,美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家进行了一场被人们称之为“新公共管理运动”的政府改革。这场改革使政府绩效管理与评估、成本与效率观念、顾客至上与服务意识、引进竞争与市场机制等措施在实践中得到了广泛应用。 所谓“绩效”,从字面上理解是成绩和效益,对于政府而言,其绩效应该是指政府作为一个整体,在管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成就和影响等。由于政府本身公共部门的性质,政府的绩效不应该简单地体现为对于效率的追求,其核心问题应该是公共责任的实现程度与效8果。因此,可以概括地说,地方政府绩效评估就是根据管理的效率、效益、公共责任和社会公众满意度等方面的判断,对地方政府(中央政府除外)管理过程中的投入、产出和效果所反映的绩效进行评定和划分等1级 。 具体地说,地方政府绩效评估包括两个方面的内容:一方面,它是作为地方政府部门内部管理的改革与完善措施,体现了放松规制和市场化的改革取向,是一种以结果为本的控制。另一方面,它是改善地方政府部门与社会公众的关系,加强社会公众对地方政府信任的措施,体现了服务和顾客至上的管理理念。地方政府绩效评估蕴涵的服务和顾客至上的管理理念强调地方政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向;强调地方政府是当地公共服务的供给者,应增强对社会公众的需求回应,更加重视管理活动的产出、效率与服务质量。为此,倾听顾客的声音、按顾客的要求提2供服务、让顾客做出选择的有效方法在实践中得以实行 。 在价值上,地方政府绩效评估的价值取向决定了地方政府绩效评估的标准。因此,只有寻求地方政府绩效评估合理的价值取向,才能建立科学的绩效评估标准。对地方政府绩效的评价,应集中在那些能够满足需要的目标上?不只是当地政府自身的需求,能使当地政府得以维持3需求 ,政策才对当地具有价值,政策才能证明其存在的合理性 。当代政府管理在社会公平的基础上对公共责任和民主参与的强调,使效率、秩序、社会公平和民主成为政府绩效评估的基本价值取向。效率的价值取向反映了社会对政府管理绩效量的要求;秩序、社会公平和民主的价值取向是一种解决各种社会关系和利益冲突的互动行为模式,反映了社会对政府管理质的要求。这些价值取向在地方政府绩效评估过程中具体通过管理效率、管理能力、公共责任、社会公众的满意程度等价值判断来体现。9 二地方政府绩效评估的主要特点与发展趋势从各国,特别是发达国家的实践情况来看,当代地方政府绩效评估体现出以下主要特点和发展趋势: 首先,绩效评估的法制化与制度化。首先,绩效评估成为地方政府机构的法定要求。美国的政府绩效和结果法案、荷兰的市政管理法等,都以法律的形式要求各地方政府部门进行绩效评估。其次,制度化表现为地方政府绩效评估机构的建立与完善。除各地方政府部门根据预先确定的标准和程序进行自我评估外,多数国家还确定了独立机构,一方面对各部门的绩效评估结果进行整合汇总,以便公众比较评价;另一方面有选择地独立对一些部门的绩效进行评估,避免部门自我评估可能产生的“报喜不报忧”和评价失准现象。 其次,绩效评估的科学化与规范化。地方政府绩效评估主要围绕经济、效率、效益展开,同时辅之以公正维度,这些维度强调地方政府部门的工作过程与结果并重。虽然地方政府部门的职责和工作性质千差万别,但其经济、效率、效益和公正性都具体化为系统的适合部门工作特点的绩效指标,为绩效评估确立科学、规范的内容和标准体系,使之具备可操作性。另外,在评估程序、评估结果利用方面都体现了规范化的特点。 最后,绩效评估的导向化与外向化。首先要求地方政府绩效评估以社会公众为中心,以社会公众满意度为本级政府绩效的终极标准。到20世纪80年代末期,随着改革目标从经济、效率到质量和顾客满意为侧重点的转移,地方政府绩效评估以社会公众为中心的导向日渐突出。此外,地方政府绩效评估的导向还体现在评估过程中社会公众的广泛参与,社会公众成为地方政府绩效评估的主体。发达国家地方政府绩效评估中的10社会公众参与既表现在地方政府绩效指标设计的外向特征和多样化的社会公众满意度调查,又表现为民间组织对地方政府绩效的独立评价和审视。(三)地方政府绩效评估的功能 地方政府绩效评估与资源的有效使用有着直接的关系。当代地方政府面临着二难选择,一方面是社会公众对地方政府的要求越来越高,希望地方政府提供的服务越来越多;另一方面,地方政府可供调节配置的资源越来越少。要协调二者的矛盾,只能是通过提高地方政府能力从而最有效地利用各种资源。而资源使用的情况只能通过有效评估才能作出结论。地方政府绩效评估的功能主要体现在以下四个方面:首先,绩效评估具有计划辅助功能。地方政府行政管理计划和具体目标的确定要以多方面的信息为基础,前一阶段地方政府的绩效状况是必要的信息,地方政府绩效评估可以提供这方面的信息。前一阶段的评估结果可以为下一阶段计划的科学制定提供重要的帮助。其次,绩效评估具有监控支持功能。在地方政府管理计划的实施阶段,必须对执行情况进行严密的监控,以发现是否有背离计划的情况,从而预测可能发生的后果并采取相应的控制措施。为评估而拟定的绩效标准及据此收集的系统资料,可以为监控提供重要的、现成的信息来源。再次,绩效评估具有促进功能。实施地方政府绩效评估,必须对地方政府管理系统进行研究和设计,这将有利于促进地方政府提高管理水平,提高工作效率。评估的结果将为地方政府提供今后努力的方向,促进地方政府改进工作。 最后,绩效评估具有资源优化功能。地方政府绩效评估有助于科学设定地方政府目标并根据效果配置资源。因为在缺乏有效的客观资料的11情况下,地方政府领导者在决定某个领域的工作时,往往不知道把新增加的资金投向何处;当他们在削减预算时,又不知道须减的是“肌肉”还是“脂肪”。地方政府绩效评估的结果为本地的资源优化配置提供了科学的根据。二、地方政府绩效评估的战略平台与评估体系改革中,规则体系是重要的。制度运作的崩溃和失灵不应被归因于4“坏人”,而应归因于约束它们的规则 。地方政府绩效评估的最大障碍不应归因于地方政府官僚机构和政府管理人员,而应当归因于地方政府绩效评估中约束地方政府机构和政府管理人员的规则和制度。鉴于地方政府绩效评估的特点,必须对地方政府绩效评估体系进行设计。(一)地方政府绩效评估的战略平台对于地方政府绩效评估的战略平台,可以分成三个层次: 1.对地方政府绩效评估的元设计 5所谓元设计,即对于绩效评估设计的设计 ,这是绩效评估最基本的战略平台。所以,对地方政府绩效评估的元设计应当是整个地方政府绩效评估制度的哲学基础、理论基础,也是地方政府绩效评估制度能否真正起到作用的根本。笔者以为,地方政府绩效评估的元设计,应当是指地方政府的行为价值选择。地方政府行为的价值选择不仅决定了一定时期内地方政府行为的目的和分配社会公共利益的模式,而且还决定了其行为评估的标准和评估制度。现在,地方政府的职能已经不是原来的简单的执行、管理与统治,而应当包括公共服务的提供,对市场秩序的维护、监管,经济的调节功能以及政务管理的职能四个方面。因此,地方12政府的行为价值选择应该是公共责任的实现程度、效果、服务质量,对社会公共需求的满足,对面临的问题和压力的应付能力,而不是简单地停留在对经济指标的满足与追求。 2.地方政府绩效评估的制度基础 借鉴西方地方政府改革的经验教训以及绩效评估的理念,这些制度6基础应包括分权化管理、责任机制、结果为本以及顾客导向 。分权化管理是多元价值目标的客观所需;而责任机制则是将传统复杂而模糊的政治责任机制转变为由地方政府管理者直接对社会公众负责的责任机制;“结果为本”就是面向结果管理,通过使命、目标以及产出或结果逐级描述,直至分解成“可测量”的绩效示标,从而最终通过绩效的是否达成来体现地方政府机构和管理者的责任。顾客导向的确立,使得地方政府部门打破垄断,公开目标和结果以增强透明度和责任感,以市场竞争的方式提供公共产品或服务,在使社会公众得到更多选择的同时,地方政府部门的绩效得以提升。 3.地方政府绩效评估的战略框架 地方政府绩效评估不是一个简单的短期行为,它是长期的系统工程。因此,必须有一个长期的战略框架,能够把当地各种资源综合统一在一起。对地方政府绩效评估而言,必须树立长期的战略发展框架,借鉴目标管理、成本管理和全面管理的经验,真正为地方政府绩效评估搭建一个战略平台。欲形成一个完整有效的地方政府绩效评估的战略框架,首先必须创建一个基于战略导向的地方政府绩效评估模型,它主要包括评估的使命、愿景、目的、目标、产出和结果等;其次要构建一个对当地各种资源进行管理的整合系统,它包括对地方政府的组织结构、行为以及文化等组织资源实施变革和进行有效整合。 13 (二)地方政府绩效评估体系地方政府绩效评估的核心问题是评估系统的构建,没有完整有效的评估系统就无法进行地方政府绩效评估工作。同时,地方政府绩效评估的水平又在很大程度上依赖于评估系统设计的科学化程度,这早已被大量的实践所证明。因此,重视地方政府绩效评估系统设计的研究,将为进一步完善地方政府绩效评估奠定良好的基础。 1.地方政府绩效评估的设计原则 创建高绩效的地方政府组织必须对地方政府组织的工作进行有效的评估,从而达到管理监控、发现问题、促进改革、推动发展的作用。地方政府绩效评估的指标涉及多个维度,有数量指标,也有质量指标、行为指标等,但整个指标体系的设计却需要遵循一定的原则。它包括客观公正原则、动静态相结合原则等等。 2.地方政府绩效评估的价值取向和标准地方政府绩效评估的价值取向是地方政府作为一个社会行为组织对其行为终极目的的基本价值判断、价值确认和利益选择。地方政府绩效价值取向是地方政府绩效评估的基础,它决定了评估绩效的标准。由于地方政府的多元价值目标,因此,地方政府绩效评估也必然有多元的价值标准,地方政府绩效评估的标准也必然是多种价值追求的相互综合。对于地方政府绩效评估的标准,首先必须明确其行为的价值目标取向。阿尔蒙德认为地方政府绩效评估的价值取向应当主要包括四个变量,政府能力(权力)、人民参政情况(民主化)、经济增长(财富)、分配(福利)。而亨廷顿在发展的目标一文中也提出了他认为发展学说中居核心地位的六项价值取向,即增长、公平、民主、稳定、自主、进步,并8具体阐述了每项目标所包含的具体内容 。依据增长、公平、民主、稳14定、自主和进步这些地方政府绩效的基本价值取向,传统上,地方政府绩效用三大标准进行衡量,一是公平,维护社会的公正和公民的平等;二是效率,地方政府行为应该是高效率的;三是效益,地方政府的行为后果应该造成良好的社会效益。随着政府治理等改革运动的兴起,地方政府绩效的衡量标准增加了经济这一指标,即地方政府的行为还应该节省,用最小的投入获得最大的产出。这四大标准在英文中均以E开头,合称“四E”。对于我国而言,笔者以为,基于我国是发展中国家这一前提,增长应该是地方政府绩效评估的一个重要方面。因此,在地方政府绩效评估问题上的基本价值取向,可以概括为增长、公平、民主、秩序、服务。以地方政府的价值取向为依据,地方政府绩效评估的维度(即评估内容)应该包括政治、经济、社会、文化、卫生、法律等多个方面,然后在此基础上对每个维度进行细化,并根据不同的地方政府给予不同维度以不同的权重,并进行各个维度之间的综合。3.地方政府绩效评估的主体 地方政府作为当地社会的枢纽以其公共部门的性质和公共责任承当者的角色,决定了其评估必然不能像企业一样仅仅是企业自身或者一些利益相关者,而必然是来自于当地社会方方面面的组织和团体。因此,对于地方政府绩效评估的主体,引用 360度多元主体评估的机制是绩效型政府的必然。360 度反馈评估的机制必然要改变过去只注重上级部门评估的现状,而应把上级部门、同级机关、下属部门以及社会的方方面面“顾客群体”的评估都综合起来,尤其是要把当地社会公众对地方政府的满意程度放在更为重要的位置,真正体现服务型政府的精神,体现公共责任的理念,体现绩效型政府的机制。 4.地方政府绩效评估的客体 地方政府绩效评估的客体,即地方政府绩效评估的内容。从政绩意义上,地方政府绩效一词,意指扣除地方政府成本后的盈余。绩效15(performance)如果单纯从语言学的角度来说,它包含有成绩和效益的意思,它最早用于投资项目管理方面,后来在人力资源管理方面又有广泛应用。运用“绩效”概念衡量地方政府活动的效果,所指的不单纯是一个政绩层面的概念,而且政府成本、政府效率、政治稳定、政府治理水平也凝结和体现在地方政府绩效内。 第一,经济绩效。经济绩效表现在经济持续发展上,地方经济不仅仅在量上扩张,而且在结构合理的前提下有质的提升。考察经济绩效要以经济增长率、通货膨胀率、就业率等为重要衡量指标。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、地方政府能供应推进经济与社会协调发展的宏观经济政策。 第二,社会绩效。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步,包括人们的生活水平和生活质量的普遍改善和提高;社会公共产品供应及时到位;社会治安状况良好,社会群体、民族之间和谐相处,没有明显的对抗和尖锐的冲突。 第三,政治绩效。政治绩效是地方政府绩效的集中表现。在市场经济条件下,政治绩效最经常的表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排,这是地方政府核心能力之一。政府制度安排的能力越强,地方政府的政治绩效就越容易凸现。在政党政治的条件下,执政党的思想是通过国家意志来表达和体现的。廉洁高效并代表人民利益是执政党在政治绩效上的表现;依法行政则是政治绩效对地方政府的要求。 地方政府绩效体系中,经济绩效是地方政府绩效的主要内涵和外在表现,在整个体系中发挥着基础作用。社会绩效是地方政府绩效中的价值目标,社会全面进步是社会绩效的主要内容。没有社会绩效,经济绩效就没有实现的意义和价值,政治绩效会失去社会基础。政治绩效是整个地方政府绩效的中枢和核心,实现经济绩效和社会绩效需要政治绩效16作为法律和制度的保证和保障。经济绩效、社会绩效、政治绩效仅仅是地方政府绩效的基本框架,而非地方政府绩效的全部。地方政府绩效体现在地方政府行政管理的每一个层面和领域。这种绩效既不是地方政府短期投入的回报,也不是政府终端产品的累积,而应该是较长时期经济发展、社会进步、政治文明的总成果。 5.地方政府绩效评估的方法 绩效指标有量的指标,有质的指标,也有行为的指标,因此,对于地方政府的绩效评估也必须采取有针对性的评估工具和评估方法,既有定性的分析,也有定量的评估。对于量的指标其实可以采用的方法要相对容易一些,如分级法、量表考核法等,而对于行为指标的评估,则可以适当引用工作分析法和角色分析法的原理,赋予评估的指标以强度高低适度的分数,加以评估。此外,还可以根据实际情况采用目标管理法、民意调查法等等。总之,鉴于地方政府绩效评估价值目标的多元化,方法必然也要多样化。三、西方国家地方政府绩效评估实践在西方国家,地方政府已经完成了由管理、控制为主的职能到直接提供服务的职能角色的转变。但是由于地方政府要直接为居民提供各种各样的服务,而且这些服务往往又是免费的,并且随着社会的发展,居民的需求不断增多和提高,迫使地方政府面临两难选择:一是不断增加地方政府机构与人员,这与小政府大社会,提高行政效率是相背离的;二是再次转变政府角色,使之逐渐由直接提供服务的角色转变为招标商、推销商、协调者和代理商。因此对西方国家地方政府的绩效评估必须与这种转变结合起来。本文欲以美国为例来阐述西方国家地方政府绩效评估实践的具体情况。 17 (一)西方国家地方政府绩效评估的背景工作绩效的研究原来主要应用于工业组织中,其研究主要集中于角色、工具 、组织和职务背景、评估过程和评估结果等几个方面。政府绩效评估起步比工业组织的发展晚,并且大多局限于对个人的评估,而对政府的评估始于20世纪60年代的美国,到了70年代成为高潮,尼克松政府和撒切尔政府的政府改革体现出对组织绩效的迷恋,欧洲国家纷纷9效仿,以至出现“评估国” 之说法。 西方世界政府绩效评估的兴起和发展有其多方面的原因。从历史传统来看,以美国为例,受约束的行政传统要求对政府进行有效的监督和10控制 ,但是,在复杂多变的行政环境下,如何判断一个行政行为是否有效变得越来越困难,因此必须重新分析政府的职能结构并对其有效性进行测量。从政府与社会的关系来看,公众对政府治理的信任危机要求政府必须提高行政能力,并通过改进绩效测量的技术和展示测量结果以增加治理的民主性和透明性。现代信息技术的发展也为改进绩效测量提供了物质基础。 政府绩效评估在 20世纪 80年代受到了极大的重视和青睐,这是因为传统的官僚政治体制不注重效果,并不是按行动的绩效拨款,而是按一贯的投入拨款,愈发导致了机构臃肿、效率低下、资源严重浪费。正如戴维?奥斯本所说“它们(政府)在公共教育上花的钱越来越多,但是学生考试分数差和退学率几乎没有改观。它们在警察和监狱上花的钱11越来越多,但是犯罪率继续上升” 。政府面临着严重的管理危机和公众信任危机。这一时期,政府绩效评估侧重点是经济和效率,追求投入产出比的最大化。 进入 90年代,关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”,质量被18提高到了重要地位。在西方行政管理实践中,“效率优位”被“质量优位”所取代,所以这一时期的评估侧重点是公共服务的质量和效益。这个时期政府绩效评估在西方各国被普遍接受,其过程也更加规范化、系统化。 除了美国、英国外,荷兰、澳大利亚等国也都将绩效评估问题作为各级地方政府改革的一个重要组成部分,以此提高各级地方政府效率和服务质量。(二)以美国为例西方国家地方政府绩效评估实践美国地方政府在绩效评估方面积累较为丰富的实践经验,并取得了一定的成就,形成了一套较为系统和成熟的理论和方法,它具体体现在以下几个方面: 1.发展进程 美国地方政府绩效评估实践最早始于二战之前,1928年成立的全国市政标准委员会(National Committee on Municipal Standards)大概是美国地方政府绩效测量的发起者。大规模的地方政府绩效评估始于 20世纪 70年代初期,1973年尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”(The Federal Productivity Measurement),力图使地方政府绩效评估系统化、规范化、经常化。1976年,美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”,该法对一项计划或一个规章规定一个日期,到了这个日期,该计划或规章除非再次得到批准有效否则就从此失效,从而迫使地方政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估。20世纪 80年代地方政府绩效评估获得了推广,到90年代地方政府绩效评估活动掀起高潮。1993 年,美国国会通过了政府绩效与结果法案(Government Performance and Results Act of 1993),这个法案要求将绩效评估制度在美国各级政府中制度化,并要求各级政府机构制定战略规划,明确19各自的工作目标和对象,制订围绕这些目标和对象的工作措施,提供可衡量的检验部门工作的绩效标准。到20世纪90年代中期,美国已有29个州开展了政府部门的绩效测评活动。美国地方政府绩效评估经过多年的不断实践,取得了一定的成效,提高了行政效率。尤其是 20世纪 90年代后成效更为突出。 2.指标体系及步骤 在政府绩效与结果法案指导下,美国联邦政府建立了一系列衡量各级政府部门和个人工作成绩的机制。其中美国政府责任委员会提出了一个指标体系,该体系不同程度地反映了经济、效率、效益等标准。 第一,投入指标。它衡量某一项目或服务消耗的资源。如提供某一服务所花费的资金数量或雇员小时数。 第二,能量指标。它度量一个机构提供服务的能力,可以帮助部门主管评估本部门雇员培训的程度、物质设施状况等。 第三,产出指标。它衡量为服务对象提供的产品数量或服务单位。如医院医护病人的数量、警察逮捕罪犯的人数等。 第四,结果指标。它衡量项目和服务的结果。如:参加工作培训项目六个月后受雇的人数,经常享用一个公园的居民人数的百分比等。 第五,效率和成本效益指标。它用来衡量单位产出或结果的成本。如:收集每吨垃圾所花费的成本。 第六,生产力指标。按照戴维德?N?阿曼斯(N?Ammons)的理解,生产力指标是一个融效率和效益为一体的指标。如:“每劳动时间修补路程数”反映效率;“正当地修补的路程数的百分比”(如 6个月内不需要重新修补)反映效益;“有效修补每公尺路所需的单位成本(或劳动小时)”12则反映生产力 。 这些只是基本的指标体系,在实际操作过程中,“许多市与县政府使用了 150种到 1500种不等的指标”,并且各州、各机构都根据自己的特20点设置了具体的评估标准。特别是政府绩效与结果法中对各州、市政府绩效评估工作享有充分的自主权有明确的认可。因此,各地的绩效评估都各有特色。 地方政府绩效评估活动是一个过程,是一种有计划、有步骤的活动。美国公共生产力研究中心(National Center for Public Productivity)1997 年发布的地方政府绩效评估简要指南(A Brief Guide for Performance Measurement in Local Government)中提出了实施地方政府绩效评估的七大步骤: 第一,鉴别要评估的项目。即将那些为提供具体的公共服务而进行的日常活动分组,形成不同的项目。项目直接与机构的结构以及经营的责任范围相关。 第二,陈述目的并界定所期望的结果。通常是地方政府部门或机构提出一项战略计划并清楚阐明它的使命、目的和目标,以使评估者确切知道通过该项目要达到什么样的目的、业绩,以便评估。 第三,选择衡量的标准或指标。 第四,设置业绩和结果(完成目标)的标准。也就是在什么条件下,地方政府管理者可以确定所陈述的有效性及质量标准即项目的目标已经达到。这需要将实际的项目结果与之前确定的标准进行比较,这些标准包括机构以前的业绩、类似机构的业绩、同类中最佳机构的业绩以及之前制订的目标等。 第五,监督结果。即进行系统地、周期性地监督以追踪项目运作并随时采取纠偏措施。 第六,业绩报告。即定期报告项目结果,报告集中于得到什么以及代价如何。 第七,使用结果和业绩信息。即把业绩评估信息定期地运用,以便重新评估项目的目的和目标并调整重点。213.评估者 在美国,对地方政府绩效进行评估的主要是地方政府自身及民间机构。 地方政府自身均对本部门的工作绩效进行自我评估。同时,地方政府的上级部门也对下级部门进行定期的评估。如:美国人事总署在全国设有六个办事处,可以随时就近开展评估工作以确保测评的及时和客观,并且对各级地方政府机构的考评进行指导。另外,美国审计总署(General Accounting Office,GAO)也是对地方政府部门进行绩效评估的重要的政府专门机构之一。 民间机构也是对地方政府绩效进行评估的一支重要力量。如政府会计标准委员会(zhe Government Accounting Standards Board),它是一个非政府机构,但却是美国会计师协会承认拥有制定州及其他地方政府的一般可接受会计准则权力的唯一实体。另一个较有影响的民间评估机构是坎贝尔研究所,1998年,它对全美 50个州政府展开了大规模的绩效评估活动,并公布了各州政府的测评分数和排名,引起了较大的13社会反响 。此外,高校也是对地方政府进行绩效评估的重要民间机构,如哈佛大学等高校一直在关注和研究地方政府的绩效评估。 4.评估结果的反馈及运用 美国政府绩效与结果法案规定每个地方政府机构在做出评估后都应作绩效报告。1998年联邦政府也要求所有政府机构都要作绩效报告。报告要提交上级政府部门及国会,并向利益相关者公开。国会将依据地方政府各部门的绩效表现决定该部门的财政拨款,而地方政府的上级部门则根据绩效情况决定是否继续对该部门放松规制、下放权力等。 民间机构进行评估后的结果大多向社会公众公布,让公众对地方政府部门的工作绩效有更清楚的了解。22(三)西方国家地方政府绩效评估实践的评价与启示西方国家地方政府绩效评估是地方政府再造的重要内容和根本措施,是在科学技术发展、全球化和国际竞争环境下地方政府管理方法的重大革新。尽管它还存在着种种的缺陷,但它反映了公共行政中注重管理的技能与方法、注重管理结果和发展服务型地方政府的公共管理发展趋势。 第一,地方政府绩效评估是公共管理过程中的一项措施,其目的是为了维系现存的生产关系、建立和发展新的公共责任机制、解决各种利益冲突、缓和各种社会危机、提高服务质量,它是公众表达利益和参与地方政府管理的重要途径与方法,体现了地方政府管理对民主、法治和社会公平价值的追求。 第二,地方政府绩效评估创造了地方政府管理公共事物和提供公共服务的效率与活力,充分显示了它的管理功能。绩效评定和绩效等级划分都与地方政府支配财政的能力、政府部门职员的个人利益都直接联系,从而创造了地方政府管理公共事物、提供公共服务的效率与活力。 第三,西方国家地方政府绩效评估也还存在着种种缺陷,它在实施过程中还存在着种种难以解决的矛盾和问题。就存在的矛盾而言,地方政府绩效评估所追求的既提高地方政府管理效率和能力,又确保社会公平和对公众负责、提高服务质量,这种效率目标和解决各种利益冲突的民主目标在实际运作上是无法达到统一的。 就存在的问题而言,在评估过程中,诸如评估项目如何划分,绩效目标和绩效标准如何确定,绩效的结果如何测定,绩效评估时应当收集哪些信息与资料,如何最大限度地使用绩效评估的结果来改进地方政府绩效,以及越来越高的评估费用等问题。其中既有技术性的、费用支出增长的因素,也有地方政府部门及绩效评估者主观的因素。因此,还不23能说地方政府绩效评估已经是一项成熟的、完善的措施与制度,它需要更进一步的丰富与发展。 第四,西方国家地方政府绩效评估措施,为我国地方政府管理提供了有益的经验和启示。我国在2001年12月11日正式成为WTO成员国,面对 WTO背景条件下的国际市场经济主体、国际市场经济规则与制度安排,从政府的组织、结构、职能、治理方式等方面来建构我国地方政府管理理念、创新地方政府管理体制、改进管理方式和提升管理能力已成为当务之急。西方国家地方政府绩效评估的理念对我国地方政府管理的启示作用主要表现为: 第一,转换我国地方政府管理的理念、树立服务行政的观念。就我国地方政府管理的整体价值理念而言,现代市场经济与民主政治所要求的服务行政观念还没有形成与转变。过去的“行政管理”在理念上过分强调了行政管理是直接维护政治统治的工具,忽视了它在管理地方社会公共事物和提供公共服务方面的管理与服务作用;过分强调了“行政管理”主体与社会公众之间关系的不对等性,忽视了社会公众对行政活动的参与以及社会公众需求对地方政府行政行为的导向性作用。地方政府绩效评估措施的施行有助于我国转换地方政府管理的理念和树立服务行政的观念。这种转换具体表现为地方政府管理从过去更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志;从管理活动以地方政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归;从强调地方政府管理对直接维护统治的工具性作用到强调对经济、科技、文化和社会公共事物的管理以及提供公共服务的服务性作用;从强调对上级负责到强调对社会公众负责,建立和发展广泛的社会公共责任机制。 第二,以法律的形式加以规定,使地方政府绩效评估活动法律化、制度化。西方国家的法制都比较健全,地方政府活动、行为大多都有相应的法律法规予以规范、指导。为有效地推行各级地方政府的绩效评估24活动,西方国家地方政府出台了许多相关的法律法规。例如美国克林顿总统执政期间,共签署了 90个相关法案和 50个总统行政命令,国会通14过了85项立法以保证国家绩效评估委员会所提出的主张得以实施 。而我国地方政府的绩效评估长期以来往往是行政命令式的布置检查,甚至是突击运动式的大检查、大评比,难以引起评估者和被评估部门的足够重视,以致常常使评估活动流于形式而收效甚微,没有真正起到通过评估促使地方政府提高效率、改善管理、改进不足的作用。因此,我国也应该通过相应的法律法规使地方政府绩效评估活动法律化,形成相应的制度,做到绩效评估活动有法可依,有章可循、有法必依,这样才能使评估者和被评估者都引起高度的重视,才能以法律的权威使评估活动真正作为一项制度而稳定、经常地开展下去。 第三,建立完备的地方政府绩效评估指标体系和灵活的评估标准,使评估活动规范化、科学化,并且注重加强对顾客满意度和质量的评估。大多数建立了绩效评估指标体系的地方政府都把经济、效果、质量等标准纳入了指标体系。美国政府责任委员会提出的地方政府绩效评估的六大指标,也较为全面的涵盖了这些标准。目前,我国地方政府的绩效评估还过于片面,往往只注重产出,而忽视了对为这些产出进行的投入的评估,这极易使某些地方政府为追求政绩而或者编造数字、大吹浮夸风,或者浪费资源,不记成本地盲目投入?产出、效率、效能的指标。同时,为了保证评估的准确性和公正性,必须建立大量具有可比