闵行区公共项目预算支出绩效评价总报告上海市闵行区财政局.doc

二一年度闵行区民生及公共服务领域预算项目支出绩效后评价总 报 告上 海 市 闵 行 区 财 政 局二一一年七月序 言公共预算既是重大的经济事项，同时更是重要的政治课题，作为一个政治复合体，预算不仅承载着社会经济政策，同时影响着国家的政治生活。闵行区推进预算项目绩效目标管理是落实科学发展观、建设和谐社会的战略决策。闵行区财政局认真贯彻区委、区政府四届六次、九次、十三次、十七次全会决议精神，努力实践公共财政支出绩效目标管理思想，创新管理方法，探索对财政专项支出从预算编制到结果应用的全过程的绩效目标管理，形成了与预算、执行和结果相对应的，“以结果为导向”的事前、事中和事后评价“三位一体”的绩效评价体系和预算管理模式。本次对闵行区2010年民生及公共服务领域15个项目的财政支出结果的后评价，是在事前和事中评价的基础上进行的，与之形成了完整的绩效评价过程。本次绩效后评价是全过程绩效评价的最后一个环节，也是我区落实“以结果为导向”的财政项目预算支出绩效目标管理最为关键的部分。后评价结果既是对预算支出绩效目标的印证，也是对项目管理和实施效果的考察。根据闵行区四届十七次全委会决议精神，本次绩效评价结果将作为安排下一年度预算资金的依据，并列为单位行政效能考核指标。闵行区绩效预算改革将有利于推动政府管理部门对财政资金使用效果的重视，进而推动政府行政管理的改善。为了保证评价的质量和评价结果的公信度，闵行区全过程的绩效评价工作采用引进第三方中介机构独立承担的方式，同时，在评价过程中还邀请各方专家参与指标论证和项目结果评审。本次民生及公共服务领域15个项目的后评价工作委托七家经过培训、获得评价资质的会计师事务所承担。在指标论证和报告评审环节，还邀请了上海市财政局、上海市财政局财政监督局、上海财经大学、浦东新区财政局、徐汇区财政局、卢湾区财政局、区人大财经委、区政协专委会、区审计、区监察委、区发改委、区政研室等部门以及相关领域的专家、部分人大代表、政协委员等成员组成的项目评价小组，根据中介机构提供的指标框架和出具的绩效评价报告进行指标论证和报告评审，并提出书面修改意见，交由中介机构进行完善。列入本次财政支出绩效评价的15个民生及公共服务领域的项目，都是2009年立项并于2010年完成的项目，项目效果已经显现，满足绩效评价的基本要求。15个项目预算总金额9.47亿元，涉及8个政府管理部门。被评为优秀的项目1项，被评为良好的项目12项，被评为及格的项目2项，15个项目的平均得分82.4分，总体评价结论为良好。参与本次绩效评价的项目基本实现了当初预算的绩效目标，资金使用较合理，目标受众的满意度较高，项目总体产出和效果较好。但绩效评价结果也显示出少数项目的绩效不够理想、公众满意度不高的情况。根据绩效评价结果的应用机制，绩效不明显的项目将进行整改，并由相关部门提交整改报告。总体来说，财政支出项目绩效预算和绩效评价已成为闵行公共支出日常管理的重要组成部分，本次绩效评价工作组织严密、管理规范，评价结果综合反映了项目预算支出的实际绩效，评价结论和建议也比较中肯，为政府部门掌握管理现状、制定公共政策、提高公共服务水平提供了客观依据。毋庸讳言，绩效评价和绩效目标管理工作在我国才刚刚起步，理论和实践探索还远远不够，我们深知绩效评价的组织工作和第三方独立评价工作中可能存在不足，请各方提出宝贵的意见，我们将认真研究并在下一年度的绩效预算和绩效评价管理工作中不断完善。在此，对参与闵行区绩效预算和绩效评价的专家、代表和第三方机构表示感谢！也真诚地希望闵行区的财政项目支出绩效管理工作在大家的共同努力下不断进步，充分发挥财政资金的产出效应，让广大公众真正享受到更多更好的公共服务。 闵行区财政局 二一一年七月目 录第一部分 绩效后评价总报告一、闵行区绩效管理模式的特色发展8（一）形成了“以结果为导向”的预算管理模式8（二）建立了全过程的绩效评价体系9（三）强化了以人大为主导的民主参与绩效预算的机制10（四）绩效预算管理改革带动了行政管理改革10二、闵行区绩效管理流程再造的实践11三、闵行区2011年绩效评价工作的特点13（一）会计师事务所为第三方机构，独立担纲绩效评价任务14（二）以绩效目标、指标为基础，建立后评价指标体系14（三）加大指标论证和项目评审力度，充分吸收专家的意见15四、2010年预算项目支出后评价绩效结果概述16（一）本次绩效评价结果总体情况简介16（二）各类项目支出绩效评价结果简介18（三）不同类型指标的绩效结果概述20五、闵行区财政项目支出绩效评价工作展望21（一）加大绩效目标、指标的评审力度，加强“目标-结果导向”作用23（二）对于常规民生项目，建立与项目对应的指标库和专家库24（三）开展项目自评价，扩大评审项目范围24（四）研究成立专门的评价组织机构，协调和组织绩效目标管理工作25六、结语25附表1 闵行区民生及公共服务项目全程评价结果比较26附表2 闵行区民生及公共服务项目指标得分率一览表27第二部分 绩效后评价分报告2010年度闵行区公交线路亏损补贴绩效评价简介292010年度闵行区物业管理共建经费专项资金绩效评价简介312010年度闵行区公共卫生财政预算项目绩效评价简介332010年度闵行区新型农村合作医疗财政预算项目绩效评价简介352010年度闵行区教育局教学设备的添置更新项目绩效评价简介372010年度闵行区教育局辅助服务购买项目绩效评价简介392010年度闵行区教育局义务教育书簿费免除项目绩效评价简介412010年度闵行区环卫作业项目绩效评价简介432010年度闵行区生活垃圾处置项目绩效评价简介452010年度闵行区创建劳动关系和谐企业项目绩效评价简介472010年度闵行区农村社会养老保险区级统筹项目绩效评价简介492010年度闵行区人保局企业社保费补贴项目绩效评价简介512010年度闵行区公路日常养护项目绩效评价简介532010年度闵行区市政道路养护项目绩效评价简介552010年度闵行区社会救助项目绩效评价简介572010年闵行区民生及公共服务领域预算项目支出绩效后评价总报告2011年2月，闵行区财政局在上一年度已完成的公共项目中，根据项目的性质和资金投入情况，选择了民生领域的15个重点项目进行支出绩效评价。评价工作3月初启动，在闵行区绩效评价工作领导小组的组织和协调下，通过政府采购的方式确定了七家会计师事务所承担本次绩效评价工作。各中介机构经过三个多月的调查和研究顺利完成了绩效评价任务，提交了绩效评价报告。2011年6月中旬，闵行区财政局邀请了市财政局、浦东新区财政局、徐汇区财政局、卢湾区财政局、区人大、区政协、区审计局、区监察委、区发改委、上海财经大学等相关领域的专家，以及闵行区人大代表、政协委员等人员组成的绩效评审小组，对第三方独立承担的15个项目的绩效评价结果和报告进行了评审。中介机构根据专家评审意见对绩效报告进行了修改和完善，形成了对每个项目的最终评价结果。为了全面了解财政项目支出的绩效状况，及时总结绩效评价的经验，进一步完善绩效评价的方法和程序，推动以绩效评价为抓手的财政支出项目绩效目标管理工作的深入开展，现对本年度绩效评价工作进行总结性报告。一、闵行区绩效管理模式的特色发展闵行地处上海市的城乡结合部，是城市人口的“双向”导入区，在城市化的进程中，随着经济的快速发展，一方面财政收支规模增长很快，另一方面人口增长迅速，公众对公共产品和公共服务的需求也在急剧增加，预算资金供求矛盾凸显。为了缓解公共财政资金的压力和公共服务需求的紧张状况，闵行区政府积极探索公共预算绩效管理改革，经过五年的探索和尝试，已经初步形成了一套贯穿于整个预算周期的有特色的绩效管理模式。（一）形成了“以结果为导向”的预算管理模式“以结果为导向”的预算管理模式，或者称为“目标结果导向”的预算管理模式，是与过程管理相对应的管理模式。传统的管理重视过程管理，忽视目标管理，其重大缺陷在于缺乏明确的管理目标，难以将各种要素在有目标的前提下协调统一起来。当然，结果导向也不同于单纯强调结果，结果导向同时也关注过程、状态和能力，只是将结果的要求作为评判过程的标准。闵行区委、区政府十分重视预算管理改革进程，区全委会多次讨论并通过了闵行区预算管理的有关决定，2008年区财政局率先选择教育、卫生、劳动就业、社会保障、公共安全等涉及民生的五大领域开展以结果为导向的预算编制试点，2009年又发布了闵行区全面开展“以结果为导向”预算管理改革的实施意见，迄今已形成了“以结果导向”的预算管理的基本模式。该模式要求根据区委区政府制定的战略目标，各部门分别确定工作目标，根据工作目标确定预算项目的绩效目标，再根据实现绩效目标的需要计算确定财政投入。2011年接受后评价的15个项目，在2009年的绩效预算中都制定了绩效目标，并根据绩效目标量化财政投入。改革的开展使得预算资金分配的目标明确量化，保证了目标公众受益。（二）建立了全过程的绩效评价体系绩效评价是公共项目支出绩效目标管理的工具和手段，是继续预算管理的重要内容。闵行区财政局，在借鉴国内外经验的基础上，结合自身的实际，研究开发了一套评价程序和评价体系，把对项目支出结果的事后评价扩展到预算管理的全过程，分别建立了项目支出的事前、事中和事后的绩效评价制度，即与绩效目标、绩效预算相对应的立项评审，与项目实施和预算执行相联系的过程评价，以及与项目产出和效果相联系的事后评价，形成了以结果为导向，前评价、过程评价和后评价“三位一体”的绩效评价体系。闵行区2011年开展的评价项目，其前评审和过程评价的资料完整，与后评价共同构成了全过程的评价内容。全过程的绩效评价体系突破了单纯事后评价的局限性，有利于保障预算资金的有效配置和发现问题及时纠正，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平，最终实现“目标结果导向”的绩效预算管理。（三）强化了以人大为主导的民主参与绩效预算的机制闵行区的绩效预算决策机制始终坚持了以人大为主导，制度化有序参与的方向。首先，在预算编制和审议过程中，政府和财政部门根据人大对预算审议的要求，改进了向人民代表大会提供的预算信息，努力探索分层分类、繁简适度、清晰易懂、重点突出地向人代会和人民代表提供预算信息；其次，在项目绩效评价过程中，邀请人大、政协的专家和代表共同参与对绩效目标和指标的论证、对项目效果和评价报告的评审，充分发挥人大的主导作用。闵行的绩效预算改革有利于推进预算决策的科学化和民主化，有利于加强人民代表大会对预算的审议监督。（四）绩效预算管理改革带动了行政管理改革闵行的绩效管理是在区委、区政府的直接领导和区人大的全力支持与监督下推进的。2010年4月闵行区委四届十三次全会强调深入推进绩效预算改革，要求财政部门探索将绩效预算改革成效纳入部门年度考核指标。 2011年5月，闵行区委全委会讨论通过了关于项目绩效评价结果的应用机制，正式将绩效评审结果列入各单位行政效能考核的指标；同时，要求项目主管部门、实施部门对项目评审中提出的问题及时进行整改，其中，对政策类项目，由区委财经工作委员会与区行政效能考核办对项目单位整改情况进行联合审核，并提交人大常委会审议，对非政策类项目，如果没有整改措施，新增项目当年不安排预算资金。这些制度的出台，表明闵行区推行绩效预算管理制度改革不是单纯的完善财政资金管理机制，而是把预算管理改革和行政管理改革有机结合起来，使各部门的行政活动效率化、透明化。闵行的绩效预算改革有利于推动政府部门对财政资金使用效果的重视，进而推动政府行政管理的改善。二、闵行区绩效管理流程再造的实践20世纪80年代以来，一场以政府绩效管理为基础，以流程再造为特点的政府改革运动在西方国家兴起。自2001年以来，我国各地都在积极开展财政支出绩效管理工作，且取得了不少研究实践成果。闵行区作为财政部绩效目标管理的示范基地，勇敢地走出了创新探索的第一步，此后一直在预算流程改造和绩效管理流程再造上下功夫。从2005年起，闵行区财政局就在不断探索预算编制的科学性和合理性的基础上，研究并设计预算项目绩效管理程序，经过五年的摸索，初步建立起绩效预算管理框架，2009年开始全面推行“以结果为导向”的预算管理模式，在项目支出目标管理和绩效评价方面积累了不少经验，形成了比较完整的管理和评价系统。流程再造是指按照绩效预算的要求，对部门支出进行重新分类，并在此基础上，重新设计财政资金管理的环节和部门预算的编制、审议和审查流程；将专家前期评审、立项、拨款、运行和管理、绩效评价等环节，纳入财政流程。闵行区按照绩效预算的要求重新对财政支出进行分类，将现有的部门预算的基本支出预算和项目支出预算进行细分，特别是对项目支出预算进行细分，改造成适合绩效管理的“绩效项目支出”，如图1所示。2011年被评价的15个民生项目都是适合绩效管理的支出项目。难以绩效化的支出部门预算（二）绩效项目管理程序绩效项目支出（一）部门绩效管理程序项目支出预算基本支出预算经常性政府支出绩效预算图1 部门预算流程改造示意图闵行区项目绩效管理的流程再造实践活动可以概括为“三个层面”和“三个维度”的有机整合过程（如图2）。所谓“三个层面”是指围绕项目绩效目标展开的项目层、预算层和评价层，三个层面环环相扣、层次分明。第一层是围绕目标的项目层，包括项目立项、项目实施、项目验收三个环节；第二层是保障项目落实的资金预算层，预算也是围绕绩效目标进行的，称之为绩效预算，概括为预算编制、预算执行和预算监督三个环节，构成一个预算闭合过程；第三层是绩效评价层，即围绕着绩效目标分别对项目立项、预算安排，项目执行和项目完成情况的评价。所谓“三个维度”是指在三个环节上的绩效管理流程。每个维度上的流程再造都是以绩效目标为原点，以绩效评价为工具，对项目绩效管理流程的改造过程。立项绩效目标前评价编预算中评价执行实施后评价监督验收项目层 预算层 评价层图2.项目绩效目标管理流程再造示意图闵行区财政局将传统的“供给型财政流程”通过流程再造变成“绩效目标”、“绩效预算”和“绩效评价”三位一体的绩效管理流程，满足了财政支出绩效目标管理的要求。2010年完成的15个民生项目，根据三位一体的绩效管理的要求，在项目预算和执行程序上，按照“绩效目标”、“绩效预算”和“绩效评价”（包括事前、事中和事后评价）的流程进行绩效目标管理。 三、闵行区2011年绩效评价工作的特点闵行区的绩效评价工作经过连续几年的推进，不断总结经验、推陈出新，在评价方法、内容和程序上，每年都有新特色。2011年绩效评价工作的特点主要集中在以下几个方面。（一）会计师事务所为第三方机构，独立担当绩效评价任务第三方机构具有专业性和客观公正性的优势，评价结果也具有说服力。2011年闵行区财政局决定把会计师事务所作为评价的生力军，将15个项目都交由其承担。会计师事务所参加过高校专业机构的专门培训，获得了绩效评价的资质，并于2010年经过高校专业机构的带教和参与项目绩效评价的实战训练，比较熟练地掌握了绩效评价的方法和原理，已经成长为绩效评价的中间力量，基本能独立地研发评价指标、开展项目的绩效评价工作。期间，闵行区财政局积极组织和承担培训成本，创造性地培养绩效评价队伍，与广东、浙江等省相比，这一举措体现了闵行区财政部门工作的主动性、前瞻性和及时性，为闵行区进一步推广财政支出绩效评价工作奠定了人力资源基础。（二）以绩效目标、指标为基础，建立后评价指标体系多数省市还没有树立绩效目标管理的理念，在预算编制时也没有提出预期的绩效目标和指标，项目支出绩效后评价往往是根据项目做了什么就评价什么，在一定程度上不符合绩效目标管理的基本程序，也给后评价阶段的指标设计和评价标准的确定带来一定的困难。闵行区财政局早就树立了财政项目支出绩效目标管理的理念，十分重视预算编制阶段绩效目标和预期绩效指标的设置。2011年后评价项目的指标的研发，特别是效果类指标的研发，能充分考虑2009年项目立项时制定的预算目标和绩效指标。这一指标体系的创建过程，强调了绩效目标和绩效预算在财政支出管理中的价值，充分发挥前评价中的绩效目标和指标在后评价中的作用，使绩效预算和绩效评价在绩效目标管理中形成一个有机整体。（三）加大指标论证和项目评审力度，充分吸收专家的意见项目评价的指标体系分为共性指标和个性指标两部分。共性指标对所有的项目都适用，由财政部门统一设定，包括项目定位、项目计划和项目管理3个二级指标中的8个三级指标。个性指标是指项目结果类指标，包括项目产出、项目效果和社会评价3个三级指标。其中项目产出与项目效果类指标的细化和设计，是由项目自身的特点决定的，随着项目的不同而不同。在指标库还没有形成、指标设计还没有统一标准的情况下，指标的确定总是存在着“见仁见智”的争议，中介机构难以准确把握。为了提高个性指标的可行性和合理性，闵行区财政局在项目方案设计阶段组织若干专家对中介机构设计的指标进行论证。经过充分的讨论和吸收专家的意见后，再由中介机构对指标体系进行完善。本次多数项目的评价指标进行了不同程度的完善，部分项目的评价指标修改幅度较大。比如“农村社会养老保险区级统筹项目”中项目产出类的3个三级指标和项目效果类的3个三级指标都做了调整。通过指标的调整优化了指标体系，提高了指标的信度和效度，使之更能准确地反映项目的产出与效果。中介机构在提交绩效评价报告之前，财政局还要召开报告评审会，组织专家对评价报告和项目评价结果进行评审。一方面要对报告的质量进行把关，对报告中的评价方法、评价依据，以及数据来源的客观性、有效性做出辨析，另一方面根据中介提供的评价材料，对项目完成情况和项目结果进行打分，中介评分与专家评分的加权得分即为项目的最终得分。这种做法避免了个人偏见和人情因素的影响，确保了评价的客观性和公正性。四、2010年预算项目支出后评价绩效结果概述根据闵行区财政支出绩效评价实施意见的有关规定，闵行区财政局向区属各委办局发出了关于开展2010年度预算项目支出结果绩效评价工作的通知，在对2010年度民生项目支出进行前期评价和中期评价的基础上，对重点项目实施绩效后评价。列入本次后评价的项目共有15个，涉及到区教育局、民政局、卫生局、人保局、绿化和市容局、住房局、建交委、公路管理署等8个部门，评价项目预算总金额为9.47亿元，实际支出9亿元，预算执行率为95.07%。2010年的资金支出相较于09年的3.42亿也有了大幅度的提高。（一）本次绩效评价结果总体情况简介绩效评价项目评审小组认为，闵行区2011年绩效评价工作组织严密、管理规范，评价结果综合反映了项目预算支出的实际绩效，体现了财政局绩效评价的组织管理能力。评审小组还认为，各中介机构能够按照闵行区财政支出绩效评价实施方案的要求，开展具体的绩效评价工作；能够根据项目的性质、特点和绩效显示方式研发评价指标，指标权重分配合理，评价标准可行；调查数据丰富、资料充实，出具的评价报告格式规范、内容翔实、评价中肯。评审小组在肯定中介机构的绩效评价工作和评价报告的基础上，对15个民生项目财政资金支出的绩效开展评审。结论认为：参与本次绩效评价的15个民生项目，项目预算合理、资金管理较好、资金使用总体规范；多数项目公众满意度都在80%以上，满意度较高；项目总体产出和效果较好，基本实现了当初预算的绩效目标。按照各个项目的评分情况进行分类，优秀（90分以上）项目1项，为区教育局的“义务教育书簿费免除”项目，91.34分；良好（75-89分）项目共有12项；被划为及格（60-74分）的项目2项，分别为建交委的“公交线路补贴”项目和人保局的“企业社保费补贴”项目；无不及格（60分以下）项目。15个项目总平均得分82.4分，总体评价结论为“良好”。各项目具体得分见附表1。各项目前期、中期和后期评价的具体结果详见图3。从图中来看，根据三个阶段评价结果的变动情况把项目大致可分为四类。第一类是评价得分逐步提高的项目，例如义务教育书簿费免除项目、直管学校辅助服务购买项目和劳动关系和谐企业创建项目等，这正是对财政资金进行绩效评价所期待的效果。第二类是评价得分基本保持不变的项目，如环卫作业项目和公共卫生项目，有的在低水平上徘徊，有的在高水平上保持。第三类是评价得分处于明显的波动状态的项目，评分或高或低。第四类由于部分阶段的评分缺失，无法判断结果的变化。评价结果的变化情况是对项目过程管理的反映，有些项目开始得分不高，但在结果评价中得到了改善，个别项目不但没有改进，反而结果更差，这一现象值得研究和思考。 图3 各项目前期、中期和后期评价得分（二）各类项目支出绩效评价结果简介接受本次绩效评价的15个项目按支出性质划分，可划分为教育、社会保障、公共卫生、公共服务等四大类项目。教育类项目包括区 “辅助服务购买”、“义务教育书簿费免除”和“教学设备添置更新”3个项目，平均得分85.86分，得分最高的为“义务教育书簿费免除”项目，得分最低的为“教学设备添置更新”项目。评审结果表明，上述3个项目的有效实施，解决了用较低的成本保障教辅和后勤用工的需要；100%免除了义务教育学生的书簿费，包括外省市和进城务工人员随迁子女学生在内的71819名学生从中受益，体现了义务教育公平；改善了学校的硬件设施，加快了校外活动场馆建设和加大了对职业技术学校的投入力度，进一步落实了上海市教育现代化的战略目标。但也存在着管理制度不够健全，管理过程不够规范，项目实施过程中校际间的不均衡现象等问题。社会保障类项目包括区人保局“劳动关系和谐企业创建”、“农村社会养老保险区级统筹”、“企业社保费补贴”，以及闵行区民政局“社会救助”4个项目，平均得分为80.87分，其中得分最高为“劳动关系和谐企业创建”项目，得分最低的为“企业社保费补贴”项目。评审结果表明，企业社保补贴及和谐企业创建项目的实施，降低了企业用工成本、缓解了就业压力，在实现稳定就业和促进就业上起到了一定的作用，进一步促进了企业劳动关系的和谐；农村养老保险和贫困救助项目改善了闵行区居民生存和生活方面存在的现实困难，保障了贫困人群的基本生活权益，真正做到了“老有所养”、“贫有所帮”，提高了闵行区居民生活幸福指数。但也存在一些需要研究的问题，比如：参与和谐关系建设的企业覆盖面不大；农保养老金基础补贴绝对额较低，基金面临的压力逐渐增大；企业社保费补贴范围过大，促进就业的效果不太明显；个别街镇的社会救助配套资金未能及时跟进，救助时间节点不明确，封顶线设置过低等。公共卫生类项目包括区卫生局“农村合作医疗”和“公共卫生服务经费”两个项目，平均得分为86.89分，其中“农村合作医疗”项目得分高于“公共卫生服务经费”项目。评审结果表明，上述两个项目的开展，进一步提高了闵行区居民的医疗保障和公共卫生服务水平，使闵行区居民主要健康指标继续保持上海市领先水平，公众满意度高。但项目在预算资金的分配与拨付管理、财务管理、第三方管理机构的监管，以及健康档案维护更新等方面，还可继续研究和改进。公共服务类项目包括区建交委“公交路线亏损补贴”、“市政道路养护”、“物业管理共建”、公路管理署的“公路日常养护”和绿容局的“环卫作业”、“生活垃圾处置”6个项目，平均得分为80.2分，其中得分最高的为“公路日常养护”项目，得分最低的为“公交路线亏损补贴”项目。评审结果表明，通过开展这些项目，在道路和交通方面，有效地维护和整治了市政道路、保障了闵行区区管公路设施完好、道路环境整洁，实现了“村村通公交”的目标，满足了公众出行的舒适和安全，使公共交通各种突出矛盾得到了缓解；在生活和居住环境方面，解决了旧小区物业管理的遗留问题，基本实现了生活垃圾全部无害化处置的目标，改造和免费开放了80座公厕；这些项目的有效实施大大改善了闵行居民的出行条件和生活、居住环境，公众的满意度较高，取得了比较显著的社会效益。但该类项目在项目组织管理方面、资金拨付和使用监督方面还需要进一步规范。（三）不同类型指标的绩效结果概述项目评价指标包括项目定位、项目计划、项目管理和项目结果四类一级指标，项目结果又细分为产出、效果和社会评价3个二级指标。通过比较不同类型指标得分率情况（见附表2）可以看出项目的绩效与不足。“项目定位”平均得分率为92.23%。其中，“社会救助”、“义务教育书簿费免除”、“公交线路补贴”、“农村合作医疗”、“公共卫生”五个项目的得分率为100%，而“直管学校辅助服务购买”项目该指标的得分率只有72.92%，其余项目的得分率均超过80%。“项目计划”平均得分率为79.28%。其中，“劳动关系和谐企业创建”项目该项指标得分率最高，为93.23%，而“直管学校辅助服务购买”项目得分率最低，只有62.11%。“项目管理”平均得分率为81.27%。其中，“社会救助”项目率最高，为93.39%，另外，“义务教育书簿费免除”、“直管学校辅助服务购买”得分率也超过90%，得分率最低的是“环卫作业”，为69.72%，而“公共卫生”项目的得分率也在70%以下。“项目结果”平均得分率为82.01%，其中，“直管学校辅助服务购买”和“公共卫生”项目的得分率都超过90%，而企业社保费补贴项目的得分率最低为64.77%。通过对项目结果分项指标分析发现，项目产出的平均得分率最高，为84.52%，其余依次是社会满意度82.09%，最低的是效果类79.24%，总体上差别不大。综合来看，四个指标的平均得分率由高到底依次为项目定位（92.23%）、项目结果（82.01%）、项目管理（81.27%）和项目计划（79.28%），可以看出，各项目应该对项目计划和项目管理两个指标的执行情况加以完善，最终提升项目结果的得分率。各项目绩效评价结果参见各分报告。五、闵行区财政项目支出绩效评价工作展望财政支出绩效目标管理与评价成为财政部门长期的工作，并逐步在实践中成熟和规范。闵行区2011年15个民生项目的评价结果和经验将成为下一年度完善项目支出绩效目标管理的宝贵财富，为政府部门的政策制定提供重要依据。具体来说，这次绩效评价工作的意义主要表现在三个方面。第一，通过评价比较准确地揭示了每个项目的完成情况和存在的不足；依据定量数据描述了资金支出的效果和公众的满意程度，帮助项目单位和政府管理部门客观地看待项目的结果；通过评价信息的公示、公开让公众了解民生项目的结果，及时接受群众监督。第二，根据评价结果的应用机制，一方面，预算管理部门可敦促项目单位和项目主管部门及时整改，弥补项目执行之不足，另一方面，政府部门可将本次评价结果与下一年度同类项目预算挂钩，实行奖优罚劣。第三，通过对15个民生项目的评价指标和结果的横向比较，既看到了项目业绩的差别，也发现了项目实施和预算执行过程的差异，对政府部门的决策制定具有重要意义。但是，我们应该看到，项目支出绩效目标管理在我国还有一段很长的路要走，项目支出绩效评价本身还有不少亟待解决的难题，这些难题在绩效评价实践中值得关注和思考。第一，指标内涵与形式的一致性问题。评价指标的科学性、合理性直接影响到评价结果的正确性。而指标设计的科学合理，关键在于指标的名称、内涵与表现形式的一致性，但在绩效评价中时常会出现不一致的情况，这是指标设计的难题，也是绩效评价的难点，还需要在实践中历练和提高。第二，指标标杆与评分标准的确定。绩效目标设计中指标标杆值的确定，以及后评价中评分标准的设计，还没有统一的标准。由于绩效评价在我国起步较晚，该项内容研究不足，在实际中还没有受到应有的重视，是困扰绩效评价的难题之一。第三，抽样方法的科学性。公众满意是公共支出绩效评价的终极目标。公众满意是通过满意度调查获取数据的，而满意度调查在方法论上是用小样本反映群体的状况，对抽样的要求比较严格。在实际中满意度调查抽样还不够科学，随机性不足、随意性较大，其结果会影响我们对客观情况的判断。当然，这些难题须在日后的绩效评价实践中逐步克服，为此，闵行区绩效评价工作还需要在以下几个方面不断深入。（一）加大绩效目标、指标评审力度，加强“目标-结果导向”作用项目的绩效目标和预期要达到的指标水平是考察项目是否立项和安排预算资金的重要依据，也是项目后评价设计指标、设定标杆的主要依据。因此，在实际工作中，项目管理部门要更加重视绩效目标、绩效指标的设置，重视前评价阶段对项目的绩效目标和指标的评审。项目管理部门要求项目单位要切合实际提出绩效目标、设置绩效指标水平，不应过高或偏低；财政部门邀请专家对绩效目标、指标和完成水平进行评审，特别要对产出与效果类指标及其水平设定的契合程度进行论证。绩效预算目标和指标同项目申请书一起报请人大审议，经人大审议通过，才具有约束效应，成为项目后评价的依据。根据预期的绩效目标、指标及其水平值来评价项目的完成情况、项目的效果，也体现了绩效目标管理的核心思想“目标-结果导向”作用。（二）对于常规民生项目，建立与项目对应的指标库和专家库常规的民生项目是指每年都要开展的、在内容和形式上变化不大的公共支出项目，这类项目具有连续性和固定性的特点，项目绩效指标的设置与上年度相比具有一致性和延续性，其结果在跨年度之间才具有可比性。因此，这类项目需要建立一个相对稳定的评价指标库，每次绩效评价的指标设置都可以在原有的指标体系上进行调整。对指标的研发和调整还应该有一个相对稳定的专家队伍帮助实现。中介机构具备了使用指标和进行评价的能力，但对指标的研发能力还有待提升。专家的作用在于对指标进行把关，甚至直接参与指标的研发。但对不同领域的项目所选择的专家应相对固定，有行业部门、管理部门的专家和研究机构的专家共同参与。（三）开展项目自评价，扩大评审项目范围闵行区财政通过专项方式安排资金的项目每年有几百项，这些项目的预算资金从几十万元到几亿元不等，从绩效管理的角度来看，每个项目都有进行绩效评价的必要，但都由财政部门来组织落实，不仅工作量大而且成本高。以项目单位作为评价主体进行项目自评价是绩效评价得以发展的一种选择，只有这样才能扩大被评审项目的数量和范围。因此，闵行区财政专项支出绩效评价工作，应建立各部门自我评价、财政重点评价、绩效审计评价为一体的绩效评价机制。（四）研究成立专门的评价组织机构，协调和组织绩效目标管理工作财政支出绩效目标管理和绩效评价是一项综合性的管理工作，工作覆盖面涉及到所有公共项目支出部门和单位、财政内部的预算科室和其它业务科室，以及人大和政府部门，组织协调任务繁重且专业性强。目前，国家财政部、上海市财政局和部分省市财政部门已设立了专门的绩效管理部门。成立专门的组织机构是一种趋势。专门的组织机构，一方面要制定管理制度和条例，组织和落实项目绩效目标管理的任务，另外还要承担绩效评价队伍建设的重任。我国绩效评价人才匮乏、有资质的专门机构很少，需要政府的扶持和培养。闵行区绩效评价工作走在全国的前列，专门的组织机构将是进一步推动绩效预算管理的组织保障。六、结语在区委、区政府的大力支持和项目单位的积极配合下，区财政局组织的2011年度的项目绩效后评价工作取得了预期的成果。至此，2009年预算立项的15个民生项目的绩效目标管理过程即将完成，事前、事中和事后“三位一体”的评价格局和“以结果为导向”的绩效预算管理模式已初步形成。绩效目标管理将成为区委、区政府、区人大加强财政支出管理和政府管理的重要手段。相信在区委、区政府的领导下，闵行区的绩效评价工作将日臻完善、绩效预算管理工作将更加和谐。附表1 闵行区民生及公共服务项目全程评价结果比较序号项目类型10年预算（万元）实际支出（万元）前评价过程评价后评价评价过程变化情况得分评价级别得分评价级别综合评分评价级别1义务教育书簿费免除义务教育22102195.789383.6基本有效87.28良好91.24优秀进步2直管学校辅助服务购买义务教育5366.464920.336177.7基本有效80.49良好86.09良好进步3教学设备添置更新义务教育3504.572808.9866.9一般项目86.6良好80.26良好波动4物业管理共建公共服务2435.632418.8863一般项目80良好77.94良好波动5公交线路补贴公共服务8010.588010.5870.6基本有效89.17良好74.18及格波动6市政道路养护公共服务1668.99141650.814877.7基本有效91优秀82.5良好波动7环卫作业公共服务4719.814719.8176.3基本有效76.3良好79.07良好基本不变8生活垃圾处置公共服务13257.31513241.238571.5基本有效85.2良好81.08良好波动9公路日常养护公共服务3632.93492.5986.45良好10新型农村合作医疗公共卫生6993.02487951.84292.2有效项目95优秀88.5良好基本不变11公共卫生公共卫生9071.5886990.4有效项目90.06优秀85.27良好基本不变12劳动关系和谐企业创建社会保障1358.81318.2862.3一般项目85.11良好87.58良好进步13农村社会养老保险区级统筹社会保障3200.42550.5787.2有效项目88.52良好75.34良好波动14企业社保费补贴社会保障242582111482.8基本有效73.14及格15社会救助社会保障5029.82294783.672490.7有效项目88良好87.44良好基本不变注：综合评价得分结果90分以上为优秀，75-89分之间为良好，60-74分之间为及格，60分以下为不及格。附表2 闵行区民生及公共服务项目指标得分率一览表项目项目定位项目计划项目管理项目结果其中：产出效果社会满意度义务教育书簿费免除100.00%91.41%92.36%89.98%99.63%79.53%90.78%直管学校辅助服务购买72.92%62.11%92.36%91.92%94.06%92.00%89.69%教学设备添置更新88.33%77.97%72.78%75.97%78.10%81.80%80.50%物业管理共建92.50%83.44