推动襄阳都市圈高质量发展的财政对策研究.docx

推动襄阳都市圈高质量发展的财政对策研究中共湖北省第十二次党代会赋予襄阳市加快推动襄阳都市圈高质量发展的重大历史使命。中共襄阳市委十四届四次全会审议通过的中共襄阳市委关于全面贯彻省第十二次党代会精神加快推动襄阳都市圈高质量发展的意见，提出了奋力打造汉江流域高质量发展标杆城市的目标任务。为了更好发挥财政职能作用，为推动襄阳都市圈高质量发展提供财力支撑，近期，襄阳市财政局成立课题组赴洛阳、芜湖等城市进行学习考察，并结合襄阳实际，提出若干财政对策建议。一、襄阳市与洛阳市、芜湖市主要经济指标对比以2021年为例，从中西部地区12个非省会城市GDP排名情况看，襄阳市仅次于洛阳市，居第二位，比洛阳市少138亿元，比芜湖市多IOOO亿元。而地方一般公共预算收入却排在第H一位，仅为211亿元，比洛阳市少186亿元，比芜湖市少150亿元，甚至比GDP排名最后的吕梁市还少20亿元。襄阳市地方一般公共预算收入占GDP比重仅为4%,远远低于其他城市（表1）。从上述情况看，襄阳市经济发展速度较快，体量较大，但质量尚待提高。与洛阳、芜湖等城市相比，襄阳市在经济发展和财政收入上主要存在以下三大差距。（一）GDP体量相当，各产业税收贡献度不优从各产业税收贡献情况来看，襄阳市第二产业贡献度比洛阳市高5.7个百分点，但总量却比洛阳市少15亿元；第三产业税收贡献度比洛阳市低6个百分点，总量比洛阳市少近66亿元。襄阳市第三产业总量比洛阳市少400多亿元，从一定程度上说明襄阳市第三产业发展相对滞后，导致对税收贡献不足，这也是洛阳市税收高于襄阳市的一个重要原因（表2）o从细分行业来看，襄阳市烟草税收高于洛阳市和芜湖市,但该行业税收贡献主要以中央税为主；汽车产业税收贡献强于洛阳市但弱于芜湖市；装备制造业税收贡献与洛阳市相当，但远低于芜湖市；金融业对税收贡献低于洛阳市，从总量来看，两市相差近30亿元；交通运输业、房地产服务业、餐饮旅游等重点服务行业税收贡献均不及洛阳市和芜湖市。（二）税收总量少，重点税种贡献不足从2019年、2021年数据对比情况看，襄阳市地方一般公共预算收入比洛阳市分别少69.6亿元和186亿元。从重点税种来看，中央税（消费税和车购税）襄阳市比洛阳市多3.62亿元，主要是因为襄阳卷烟和汽车的营收相对较高，导致消费税较多；共享税襄阳市比洛阳市少72.83亿元；地方税襄阳市比洛阳市少10.31亿元。可以看出，襄阳市贡献中央的税收占比较高，与省共享的税收大幅低于洛阳市，占比也比洛阳市低7.3个百分点。襄阳市地方税和共享税等税种总量不足（表3）。从某种意义上说，襄阳市地方一般公共预算收入偏低，与中央税比重过大、共享税偏少、地方税总量不够等因素有关。（三）产业结构不优，相关税种贡献不够协调按照三大产业分类来看，洛阳市第一产业占比较低，且较为稳定，襄阳市第一产业占比是洛阳市的两倍，并呈上升态势。两市第二产业比重均呈下降态势，但洛阳市产业结构波动较小，2021年与2019年相比，第二产业仅下滑1.9个百分点，襄阳市则下滑了4个百分点。两市第三产业比重均呈上升态势，但是与洛阳市相比，襄阳市第三产业占GDP比重仍然不高（表4）。在三大产业中，仔细分析各产业三种税收的贡献情况可以发现，襄阳市第二产业中的中央税种占比过大，总量比洛阳市多近6亿元，而共享税的占比比洛阳市低近2个百分点,总量比洛阳市少27亿元。第三产业中，共享税的差距更为明显，襄阳市比洛阳市少近46亿元（表5）。二、发展不平衡原因分析（一）城市吸附力不足一是襄阳市辐射力相对较弱。芜湖市是国家综合交通枢纽城市，以芜湖为中心，4小时陆路交通半径内，覆盖60多座大中城市、5亿人口的巨大消费市场，亿吨大港芜湖港、高速铁路、民航机场、轨道交通，多式联运，实现无缝对接。相较而言，襄阳市地处内陆，区位优势并不明显。二是人口流出严重。由于武汉市在湖北省一家独大，襄阳市受省会城市虹吸影响更大。仅从人口流向情况看，在三市中，襄阳市是唯一的人口净流出城市。据统计，襄阳市近年来年均净流出人口达到24万以上。三是高校相对较少。洛阳市有7所高校，芜湖市有10所，襄阳市仅有4所，在校大学生仅在6万人左右，远不及洛阳市和芜湖市，与武汉市更没有可比性。四是基础服务设施相对滞后。襄阳市是三市中唯一没有轨道交通的城市，城市新区建设也明显滞后。（二）龙头带动能力不强在三市中，襄阳市工业发展历史悠久，基础较好，但是在新兴工业崛起时期，襄阳市工业发展在三市中不占优势，特别是与芜湖市相比存在较大差距。以汽车产业为例，襄阳市和芜湖市均以汽车制造业为第一支柱产业，襄阳市汽车产业因起步早、配套产业齐全，在汽车产业产值方面较芜湖高出50%,但在新能源汽车替代燃油车趋势日趋明显的情况下,襄阳市新能源汽车产业布局与芜湖市相比差距正在逐渐拉大。从产量看，襄阳市汽车整车产量不及芜湖市，新能源汽车产量只有芜湖市l5o从利润和税收看，芜湖市奇瑞公司新能源汽车今年以来产销两旺，特别是新能源汽车出口俄罗斯、南美市场，平均利润可达1.8万元/台，今年上半年，奇瑞汽车完成的税收已超过去年全年总额。（三）财政收入质量不优与洛阳市、芜湖市相比，襄阳市财政收入质量差距主要表现在：一是税收集中度较低。襄阳市税收前50强企业纳税总额（留存地方部分）占地方税收总额的比重，较洛阳市低15个百分点，且纳税前50强企业中，洛阳市企业主要集中于有色金属冶炼、金融、石化等行业，芜湖市重点税源纳税企业中，四大支柱产业中的龙头企业（奇瑞汽车、海螺系、美的、微星管材）纳税额占比高达55%,均表现出比襄阳市的税收集中度高。二是优质税源不够。襄阳市和芜湖市金融、石化、通信、电网等国企税收分成比例稳定，具有税收“压舱石”的作用，而襄阳市在优质税源方面存在一定差距。从纳税前50强税收贡献情况看，洛阳市贡献税收200亿元以上，芜湖市贡献税收296亿元以上，而襄阳市仅为186亿元左右。（四）产业结构不尽合理从近年情况看，产业结构是影响财政收入的重要原因之一，从对比中可以发现，襄阳市第一产业占比近年来不降反增，说明二三产业占比有所下滑，不利于总体经济的发展。按照近年来国家政策和襄阳市三大产业税收贡献占比可以推断，第一产业产生的税收微乎其微，对增加财政收入的作用较弱。从税收贡献情况看，襄阳市第二产业是税收的主要贡献者，但对财政收入的贡献度明显弱于洛阳市和芜湖市。从第三产业发展情况看，襄阳市整体落后于洛阳、芜湖等城市,从占比来看，襄阳市第三产业占比与洛阳市相差近7个百分点，总量相差超过400亿元，税收贡献相差近70亿元。在第三产业中，襄阳市的短板在于金融业、房地产服务业、交通运输机物流业及科教文化等行业，襄阳市目前金融机构仅有18家，而洛阳市几乎吸纳了全国所有金融机构。（五）科技创新力不够强与芜湖市相比，襄阳市在科技创新为产业赋能、促进经济高质量发展方面有待增强。襄阳市在科学技术投入（科学技术支出、RD）方面和成果转化方面（高新企业、研究中心）均低于芜湖市（表7）,使得襄阳市在科技创新促进产业发展和高质量发展后劲上不如芜湖市。在承接产业转移、吸引人才等方面，襄阳市与芜湖市相比均“落人一步:以高校共建为例，芜湖市与哈尔滨工业大学早在2013年就开始深度合作，深耕机器人制造等领域，用近十年的时间建成了全国首个国家级机器人产业发展集聚区，集聚上下游产业链企业200多家，年产值近300亿元，形成了工业机器人、服务机器人覆盖广泛的全产业链发展态势。相比之下，襄阳市与武汉理工大学、华中农业大学等高校的合作共建尚处于起步阶段。（六）财政体制不尽相同芜湖市在财政体制设计上，省级财政只分享所得税的15%、土地出让金的2%、水利基金和环保税的50%,其他地方收入省级财政均不分享。洛阳市所得税和增值税省级分成20%,其他收入分成15%o湖北省财政体制是将所有税收下放到市县，实行“属地征管、属地入库”和“核定基数、同增同减”，即以2010年各市县核定省级税收为基数，与各市县地方税收收入增长速度同增同减，市县每年通过财政年终结算上交省财政。湖北省的这种收入分享方式，没有考虑税种属性（税基流动性、区域间分布、年度间收入波动等），且存在省级收入分享比例较高的问题，在增强省级调控能力的同时，不利于市县财政职能作用的发挥。事实上，湖北省的这种激励机制是一柄双刃剑，有一定的激励作用，但也有副作用。三、推动襄阳都市圈高质量发展的财政对策要大力发展襄阳市都市圈，建设辐射南襄盆地的重点中心城市，必须充分发挥财政职能作用，实施积极的财政政策,更加注重精准施策、提质增效，做好跨周期设计和逆周期调节，从生财、聚财、用财、管财等方面拿出实招和硬招来。（一）在做大财政“蛋糕”上下功夫，为大力发展襄阳都市圈提供财力保障要做大财政“蛋糕”，必须大力发展产业。在产业的选择和发展上，应尽可能与税收相协调，确保GDP和财政收入特别是地方一般公共预算收入相得益彰、共同提高。机构落户襄阳的政策措施，吸引和培育更多金融、科技企业；引导本地金融机构创新开发新型金融产品和服务，激发金融资本和社会资本支持科技创新的活力；提高住宿餐饮旅游一体化服务水平，采取优惠服务、发放旅游年券、举办各种旅游节等多种服务方式，不断提高襄阳市服务业的影响力；鼓励房地产租赁、物业管理等行业的发展，发挥龙头企业带动效应，进一步促进房地产服务行业的发展。六是积极推进重点项目建设，建立财源培育长效机制。紧扣高质量发展要求，把支持产业发展作为财源建设的首要任务，把税收贡献作为项目建设、招商引资的重要评价指标，举全市之力推进重大项目建设，构建“144”产业集群，即：发展1个4000亿级汽车产业，新能源新材料、食品饮料、装备制造、纺织服装4个IOOO亿级产业，电子信息、节能环保、医药健康、现代化工4个500亿级产业，建立完善财源培植长效机制。（二）在优化支出结构上下功夫，把钱用在刀刃上建设；鼓励地方企业积极参与应用导向明确的国家科技计划，推进产学研融合；将单一环节的财政科技投入转向引导创新链布局，由定向资助为主逐渐转向提供公共科技服务为主，减少行政性的直接分配，探索专项资金竞争性分配。积极申报争取国家综合货运枢纽补链强链政策资金支持，建设与襄阳都市圈发展协同一致的“大交通圈”，对货运枢纽项目建设实行共同筹资、联合开发运作模式；探索“产交城”融合发展支持路径，采取“先建后补”“以奖代补”等方式，打造以高新区和东津新区为依托的汽车、农产品加工、现代装备制造业、交通物流枢纽一体化布局的聚集区；引进国内外大型物流企业在襄阳市设立运营部；加快筹备一批面向高端商务、高端服务先进制造业发展需求的骨干海运企业，筹备、引进一批具备全球采购、配送和物流解决方案的国际货代、国际供应链服务商。（三）在创新体制机制上下功夫，更好发挥财政职能作用形成的所得税和增值税进行一定比例的分成，主要用于激励地方。另一方面，完善激励机制。建议省财政从与地方分成的收入中设立两个基金，主要从税收增量、税收增长率、保基本运转等方面进行考核奖励。在对地方财政收入增长进行考核并给予奖励的同时，对财政确实困难，难以实现基本运转的个别市县给予基本保障。