xx市国有林场改革试点实施方案——征求意见稿.doc

XX市国有林场改革试点实施方案征求意见稿XX市国有林场改革试点实施方案征求意见稿为加快建立与社会主义市场经济相适应的国有林场管理体制和运行机制，充分发挥国有林场在我市社会经济发展特别是生态建设中的重要作用，根据中央国务院关于加快林业发展的决定（中发20089号）委XX省人民政府关于加快建设林业生态省的决定（省发20083号）和国家发改委办公厅、国家林业局办公室关于开展国有林场改革试点的指导意见（发改办经体2012142号）精神，以及中央国有林场改革试点的统一部署，结合我市的实际，制定本实施方案。 一、我市国有林场基本情况 目前我市现有市属的国有大云雾、龙埇、飞马、黑石、水台林场和县属的国营XX县岩头林场、XX县国营建城果木场共7个国有林场，分别位于XX县、XX市、XX县、XX县境内。5个市属国有林场经营总面积21万亩，现有总人数676人，其中在编人员140人，场聘临工34人，离退休人员502人。2011年林场在职人员年均收入3.63万元，离退休人员人均年收入1.65万元，基本情况详见附一。 由于XX县国营建城果木场和XX县国营岩头林场都是县属的国营林场，改革条件暂不成熟，所以这次我市国有林场改革试点的范围是市属国有大云雾、龙埇、飞马、黑石和水台这5个林场。 二、改革的基本思路和目标 我市国有林场改革试点，是在中央的统一部署和上级的直接领导下进行的，由市人民政府负总责。根据中央关于国有林场改革的基本思路、我市推动生态示范市和宜居城乡建设的需要、以及我市国有林场的生态区位情况，为充分发挥国有林场作为公共资源的公益性，特别是发挥其在生态建设中的示范和幅射作用，我市的国有林场总体上应按照生态公益型林场进行改革。考虑我市国有林场的现状和地方财力的保障水平情况，改革试点分两个阶段进行，第一阶段先定位为公益二类事业单位，按照生态经营型模式进行管理，经费由市财政差额补贴；经过4-5年的改革经营，第二阶段再进一步改革为公益一类事业单位，按照纯公益性事业单位进行管理，经费全额列入市财政预算。根据林业分类经营的不同要求，以生态建设产业化和产业建设生态化的现代理念，创新林场的经营机制，改革林场的经营发展模式。在加强森林资源的培育、管护和林业生态的同时，积极发展多种经营，重点发展森林生态产业经济，向社会提供多种形式的生态公益服务。采取自然减员、自愿分流的方法逐步解决林场富余人员问题，确保改革的平稳、有序推进。要通过政策扶持和自身的改革发展，化解林场的债务和各种历史遗留问题。 我市国有林场改革的目标是：进一步加强对现有森林资源的保护，调整林种结构，强化科学经营管理，全面提升森林质量，提高资源利用效率，增强森林生态系统的整体功能，实现林业生态、社会、经济三大效益的良性循环，把国有林场建设成为生态功能完善、旅游产业发达、生态文化繁荣的生态公益型林场。到2015年，全市国有林场完成低效生态公益林林分改造2.378万亩，中幼林抚育作业面积13万亩次，森林覆盖率达到93%，林木蓄积达到63.4万立方米，比2011年增长21.8%，职工人均年收入达到5.5万元。到2020年，通过加强抚育、管护等措施，进一步提高林分质量和森林生态功能等级，使森林覆盖率达到94.6%以上，林木蓄积达到84万立方米，职工人均年收入达到8万元。 三、改革的原则要求 我市的国有林场改革，必须坚持以下原则： （一）坚持统筹兼顾，突出重点。我市国有林场改革既要统筹安排、整体推进，又要突出重点，特别是要在改革管理体制、创新经营机制和解决历史遗留问题上取得突破。 （二）坚持以人为本，保障民生。国有林场改革首先要改革好职工最关心、最直接、最现实的利益问题，充分调动干部职工改革的积极性、主动性和创造性。 （三）坚持统一领导，各负其责。国有林场改革试点是在中央的统一部署和上级的直接领导下进行的，政府各有关部门要对这次改革通力协作，各负其责，共同完成好改革的各项任务。 四、改革的内容 （一）改革国有林场领导体制。 按照有利于我市生态建设和提高国有林场管理效率的原则，改革国有林场领导体制，探索新的国有林场领导模式和管人、管事、管资产相结合的森林资源管理体制。针对目前我市国有林场森林资源产权主体缺位问题，应设立相关管理监督机构。鉴于森林资源资产不同于一般经营性国有资产，其专业性、政策性、公益性较强，故此，参照省属国有林场和一些兄弟市国有林场的管理模式，设立市国有林场管理中心，作为市林业行政主管部门属下专门负责森林资源资产管理的机构，其职能主要是负责国有林场资产的管理、监督，并代表国家履行出资人的职责，享受所有者权益。市国有林场管理中心为公益一类副处级事业单位，核定事业编制6名，其中设主任、副主任各1名。 （二）理顺国有林场管理体制。 围绕建立生态公益型林场的总体要求，明确国有林场的性质定位，探索新的国有林场管理体制和经营机制。 1、明确界定国有林场的类别和性质。由于5个市属国有林场的生态公益林面积占林业用地面积的53.2%（其中占比最高的飞马林场达65.6%），而且各林场所处的生态区位十分重要，大多数林区都是所在地城镇或乡村居民生活饮用水或者是农田水利灌溉的重要水源地，主要发挥生态效益和社会效益。因此，5个市属国有林场都应界定为生态公益型林场，按公益事业单位管理。但考虑到目前地方财力的保障水平和林场的现实情况，5个市属林场首先定位为公益二类事业单位（生态经营型），由市财政差额补贴经费；到2016年再改革为公益一类事业单位（生态公益型），其经费全部纳入市财政预算。 2、重新核定事业编制。按照 精简、效率 的原则，重新核定5个国有林场的事业编制。根据国家林业局制定的国有林场改革方案中 按照林场经营面积1万亩核定管护人员2 5人 的标准，考虑我市国有林场的经营面积相对较少、林地较分散的实际情况，林场人员编制按 经营面积每万亩5人 的标准确定，全市5个国有林场21万亩核定编制总数105个。根据各个林场面积的多少、林地分散程度和管理、管护力量最低保障需要等的因素，确定大云雾林场编制25名，龙埇林场25名，飞马林场21名，水台林场16名，黑石林场18名（详见附二）。 3、内设机构与岗位设置。 （1）内设机构设置。根据林场今后的职能需要，内设机构设3-4个，其中，经营面积5万亩（含）以上的林场设办公室、计财股、生态股、综合经营股，经营面积5万亩以下的设办公室（含财务）生态股、综合经营股（详见附二）。 （2）岗位设置。根据事业单位岗位设置管理实施意见（省人发2010275号）和事业单位岗位设置管理实施细则（市府201185号）规定精神，林场属于主要承担技能操作维护、服务保障等职责为主体的事业单位，因此主体岗位为工勤技能岗位，但考虑到林场一些季节性、不定期性的业务工作今后可通过购买社会服务方式解决的情况，根据实际需要，管理岗位和专业技术岗位也要设置合理的比例。为此，核定5个市属国有林场的管理岗位30个，占28.6%，专业技术岗位26个，占24.8%，工勤技能岗位49个，占46.6%。各具体岗位设置方案如下： 班子成员：每个林场均配备场长1正2副，5个林场共设领导岗位15个。 股室人员：每个林场的内设机构各设股长（主任）工作人员各1个，大云雾、龙埇、水台林场各设1名副股长，飞马、黑石林场各设2名副股长。5个林场共设股长17个，副股长7个，工作人员17个。 管护人员：管护人员的设置大体按每5000亩1个人的标准设置，5个林场共设39个，其中大云雾11名、龙埇11名、飞马8名、黑石5名、水台4名。 林区公路养护员：每个林场各设2名，5个林场共设10个。 此外，在每年的特别森林防火期（当年9月至次年4月）要加大巡护林的强度，每个林场需增加季节性的护林员5至8名。对此应优先聘用林场现有的场聘临工，或者通过政府购买服务方式，由场办经济实体承担该项任务。 岗位设置方案详见附二。 4、人员聘用。 按照 新人新制度，旧人旧政策 的原则，对林场现有的在编在职人员，除了按规定执行政策性分流或自愿分流人员外，其他在职人员在严格考核的前提下，通过与林场签订聘用合同的办法完成首次聘用进行过渡，然后通过自然减员将林场的在职人员控制在核定的编制内。 今后，林场要严格按照事业单位人员岗位聘用管理暂行办法（市府201187号）的规定精神，按照岗位的职责要求和聘用条件，通过竞争上岗、双向选择、公开招聘等方法择优聘用工作人员。所有新进人员，除国家、省政策规定安置和按规定免公开招聘的人员外，全部面向社会公开招聘。 5、经费预算。 （1）市国有林场管理中心经费预算。该中心核定事业编制6名，人员经费：按5万元/年 人计算共需30万元；公用经费：按4500元/年 人标准每年为2.7万元；车辆经费：按1.8万元/年 台，森林资源数据库建设更新和年度考核专项经费：3万元/年，合计年需经费37.5万元（详见附三）。 （2）市属国有林场第一阶段改革（公益二类）经费预算。为确保林场改革的平稳有序推进，我们设想在林场确定为公益二类单位时段（2012-2015年）由财政实行差额补贴，差额补贴比例逐步由低到高，最终过度到全额供养的公益一类单位。第一年的起步补贴标准，大体按照市属林场2011年人均工资约50%比例确定，之后每年按20%的增幅不断提高补贴比例。依此测算，2012-2015年每年需市财政补贴的经费分别为：189万元、231万元、273万元、326万元和399万元（详见附四）。 （3）市属国有林场第二阶段改革（公益一类）经费预算。按本改革方案安排，自2016年开始，国有林场进一步改革为公益一类事业单位，经费由市财政全额保障。5个市属林场核定事业编制105人，按6万元/人 年标准测算需人员经费630万元；预计到期离退休人员为548人，按0.9万元/人 年标准测算需补充养老金493万元；管理经费按0.9万元/人 年标准测算需95万元；社保医保经费按1.2万元/人.年测算需要126万元；住房公积金按0.48万元/人.年测算50万元；退休人员医保按0.15万元/人.年测算需要82万元；专项资金方面，每年的特别森林防火期（当年9月至次年4月），每个林场需临时聘用5至8名护林员（共需聘用33人）加强巡查，按每人每月0.3万元，共8个月测算，需79万元。上述各项合计共需经费1555万元（详见附五）。 6、富余人员分流。 目前5个市属国有林场共有在职人员174人，其中在编人员140人，长期聘请的临工34人。在编人员中，在职在岗的人员124人（其中干部48人，职工76人），早年已特殊安置（指安排承包林场的林地或商铺）人员12人，停薪留职人员4人，内退病退人员4人。 （1）在编富余人员的分流。按本方案确定的事业编制105人计算，除大云雾林场外，其他4个林场共需安置在编富余人员35名（详见附六），拟定分流方案如下： 自然减员。为了积极稳妥推进改革，在改革过渡期间，林场暂不新进人员。而对现有在编在职的人员，按照本方案第四（二）4点内容的规定，除了按规定执行政策性分流或自愿分流人员外，其他人员实施首聘过渡，然后通过自然减员办法将在职人员控制在编制内。根据调查测算，2011至2015年间，5个市属国有林场将有47人陆续达到退休年龄办理退休，届时全市林场的在编在岗人员将减少到93人（假设不进新人的情况下，详见附一附表8）。 内部退养。经过自然减员后，在不进新人的前提下，虽然全市5个林场的在编在职人数可减少到93人（少于方案确定的105人），但龙埇林场尚有2人、飞马林场尚有1人超编。而这些人员也接近退休年龄，为此拟安排其在2016年办理内部退养。 自谋职业。在编富余人员如不愿意在林场继续工作的，可在自愿的前提下选择自谋职业。这类人员具体按政府办公厅转发省劳动保障厅关于进一步做好国有企业改制职工分流安置工作的意见（省府办200925号）规定办理，由林场与其解除劳动关系，给予一次性经济补偿，并按规定缴清社保费。经济补偿金按有关规定支付。 经测算，全市约有3人愿意自谋职业，按每年工龄补偿2个月平均工资（2500元/月）平均工龄25年计算，共需要支付补偿金37.5万元。 （2）长期聘请的临工安置。目前5个国有林场共有长期聘请的临工37人。长期聘请临工的原因，是由于各林场历年来职工大量退休后造成在职人员数量剧减，或者在职人员因年龄偏大无法再承担营林工作，为了确保林场正常的生产经营需要而聘用的。许多临聘人员的聘用时间已长达20多年。为此，对这类人员也要妥善处置，拟定安置方案如下： 临时雇用或安置到场办企业。林场每年仍有一定量的迹地造林、林分改造和大量的中幼林抚育等事项，同时每年的特别森林防火期需要临时加强巡护林力量。按照事业单位分类改革后的要求，生态公益型林场要逐步剥离直接从事的商品经营性活动。在改革的过渡期（公益二类单位阶段），林场可通过社会购买服务的方式，优先雇用这些临工参与林场上述的经营工作；而在改革为纯公益型林场后，对该类人员中年富力强、适合工作需要的人员，可优先吸纳为场办经济实体职工。经测算，适合该类安置方式的人员有33人。 辞退。对不符合吸纳为场办企业职工的其他临时聘用人员，全部予以辞退，解除劳动合同关系。经测算，全市约有4人需要辞退，按每年工龄补偿1个月平均工资（1500元/月）平均工龄15年计算，4个人共需支付一次性补偿资金9万元。 林场改革富余人员分流方案详见附六。 7、统一规范退休人员的补充养老金。目前5个市属国有林场退休职工的退休养老金，由社保局发放的基本养老金和林场补充养老金两部分组成，但各林场的补充养老金的计算办法和发放标准参差不齐，差异较大。为体现公平、减少矛盾，将各林场的补充养老金进行统一规范。规范后林场补充养老金由工龄补充养老金和干部职级补充养老金两部分组成，其中，工龄补充养老金按每年工龄18元计算；干部职级补充养老金为：正科级500元，副科级400元，正股级300元，副股级200元，普通干部为100元。目前所有退休干部职工的补充养老金，均按上述标准重新核定发放；此后的林场退休人员，其补充养老金参照差额拨款事业单位养老金发放办法执行。 （三）债务和有关历史遗留问题的解决。 1、历史债务。至2011年末5个国有林场账面债务总额为2220万元，其中，剔除林场内部自行可以解决的各种流动负债外，需要上级政府和有关部门、银行、金融机构支持化解的各项外债1490.8万元（详见附一附表6）。 （1） 十年绿化XX 债务。至2011年末，该项债务余额为1255.8万元，其中本金604万元，利息651.8万元。该项债务主要涉及龙埇和水台林场，其中龙埇林场至2011年末本息余额1158万元，水台林场本息余额97.8万元。对该项债务历年来上级有关部门已先后组织过多次的核实和审计，其中2008年底至2009年初，省审计厅组织了一次专门审计；2010年6月份，省林业局又组织报送了一次贷款债务变动情况。对此项债务，应根据省政府十届常务会议精神，协调好财政、农行、农村信用社、建行等债权行，由中央和省政府进行政策性核销。 （2）多种经营债务。目前有4个林场历史形成的多种经营债务共235万元（其中本金219万元，利息16万元），具体是：飞马林场早年建设八角基地形成的债务166万元（其中农行92万元，信用社25万元，省财政厅28万元，XX市财政局5万元，农行利息16万元）；水台林场早年办果场形成的债务49万元（均为借农行款项，其中34万元由市林业局代借后转拨该场）；大云雾林场早年办龙眼果场形成的债务20万元（借市财政局周转金）。上述各项目由于多种原因，导致项目经营失败。其中飞马林场八角基地项目是由于气象原因导致项目投资全损（本项目另外借的中央财政农综资金40万元已于2009年批复核销）。对此项债务，建议中央和省采取特殊政策，由有关的债权人（省财政厅、市财政局和农行、信用社）予以扶持性减免。 2、向职工借款形成的内债。飞马林场由于近年来资源枯竭，缺乏增收项目，同时退休人员众多（目前达122人），负担沉重，导致经营状况每况愈下，资金周转困难，历年来向本场干部职工借款维持经营，现尚欠33万元借款未归还。对此种情况，建议各级政府能采取特殊政策措施，解决该类特困林场的经营和运作经费。 3、基础设施建设欠帐问题。一直以来林场的各项基础设施建设严重滞后，虽然近年来上级不断加强了对林区公路硬底化建设、林场职工危旧房改造步伐，但总体上的欠帐仍很多。据调查，5个市属林场林区公路已实现硬底化只有50.9公里，只占林区公路总长363.3公里的14%；27个工区只有5个通有线通讯，只占18.5%；通电的只有13个工区，仅占48.1%；所有工区都未达到安全饮用水的要求（详见附一附表3）。为此，希望今后各级政府能加大对林场交通、通电、通讯、安全饮用水和办公设备现代化、信息化建设的投入，在项目和资金安排上给予政策倾斜，不断改善林场的发展基础。 （四）创新生态公益型林场经营机制。 1、不断强化生态公益型林场的公益属性，逐步剥离林场现在直接从事的商品经营性活动。我市的国有林场定位为生态公益型林场后，在财政实行差额补贴阶段，就要逐步剥离所从事的商品经营性活动；到2016年林场改革为纯公益属性时（经费全额由财政核拨），商品经营活动就要完全剥离完毕。剥离出来的有关经营性事项，主要通过向社会购买服务解决。 2、要充分运用现代市场经济的理念去经营和管理好生态公益型林场，对林场的造林、抚育、低产林改造、森林更新以及其他生产性活动都要引入市场机制，降低经营管理成本，提高经营效益。 3、深化收入分配制度改革，健全体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度。要结合事业单位分类改革和收入分配制度改革，改革目前林场不合理的工资结构，健全体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度，切实提高各级各类人员的工作积极性和主动性。 五、工作步骤 （一）成立机构，调查摸底（2012年3月至2012年4月）。从市政府到市林业主管部门和各市属林场，都要成立试点改革领导小组，明确任务职责，落实专抓人员。与此同时，要及时做好对各市属林场的情况调查摸底工作，全面掌握各林场的人员机构、资源资产、职工收入、收支债务等情况，为下一步的制定方案作准备。 （二）宣传发动，制定方案（2012年3月至2012年6月）。要组织各林场的全体干部职工，认真学习领会中央有关国有林场改革的政策精神，调动职工的主动性、积极性参与到林场改革中去。在充分征求干部职工意见、建议的基础上，依照有关政策和本场的实际，拟定好林场改革的实施方案，确保方案的可操作性。 （三）实施方案，落实政策（2012年7月至2012年12月）。按照方案的要求，协调政府各有关职能部门，认真抓好林场机构编制、财政经费、人员分流、债务化解和有关政策措施的落实，抓好林场各项经营机制和内部管理制度的建立、完善，使改革方案的各项内容能够落到实处，促进林场管理效能的提高。 （四）认真总结，申请验收（2013年1月至2013年12月）。对林场试点改革的进展情况，各级责任单位要及时做好指导、督促和检查、评估工作；改革的主体内容完成后，要认真总结，并依时向省和国家申请验收。 六、改革的保障措施 （一）成立领导小组。市将成立由发改、林业、编办、人力资源、财政、住房和城乡建设、金融办等部门组成的国有林场改革试点工作领导小组，领导小组下设专门办公室，指导我市国有林场改革试点工作的全面开展。 （二）深入开展调研。市将组成若干个调研组，分赴5个国有林场深入调研，全面了解林场的管理体制、经管机制、资产现状、经管管理、债权债务和干部职工的思想状况等，为制定各个林场的具体改革方案作准备。 （三）充分发动群众。市国有林场改革试点工作领导小组、市林业局和各国有林场要切实加强对这次国有林场改革试点工作的宣传，使广大干部职工理解改革精神内容及其重要意义，积极参与国有林场改革，营造良好改革氛围。 （四）加强督促检查。市国有林场改革试点工作领导小组要定期派出人员到各国有林场对改革工作进行指导，并加强督促检查，确保改革工作落到实处。 （五）落实改革经费。市将安排一定的财政经费用于本次国有林场改革工作，确保我市国有林场改革试点工作的按计划推进。 七、意见建议 （一）一次性改革成本各级分担计划。我市林场改革一次性投入成本为1570.3万元,其中 十年绿化XX 债务1255.8万元，多种经营债务235万元，林场向职工的借款33万元，自谋职业人员补偿金37.5万元，辞退场聘临时工补偿金9万元。建议该项各级分担计划为：中央政府811万元，省政府701.3万元，市政府58万元（详见附七）。 （二）今后逐年投入的改革成本各年度预算计划。在 十二五 期间，需逐年投入的改革成本支出项目有：市国有林场管理总站经费、林场财政差额补助经费共2项，2012-2015年需市级财政解决的经费分别为228.5万元、272.5万元、316.5万元、371.7万元和447万元。自2016年开始（改革为公益一类事业单位），需逐年投入的改革成本支出项目有：市林场管理总站经费、林场财政管理经费两项，每年需市财政解决经费1605.4万元（详见附八）。 （三）基础设施建设各级投入计划。 十二五 期间林场基础设施建设计划总投资9032.4万元，其中林区公路硬化建设5985万元，危旧房改造工程建设2230万元，安全饮水工程建设200万元，车辆购置及办公设备更新157.4万元，森林防火设施460万元。建议每年各级投入计划为：中央政府437.8万元，省政府953.4万元，市政府169万元，林场246.3万元（详见附九、附十）。 （四）低效林分改造和中幼林抚育投入各级投入计划。 十二五 期间5个市属国有林场计划实施低效林分改造23750亩，中幼林抚育13万亩，预算总投资3200万元。建议每年各级投入计划为：中央政府192万元，省政府192万元，市政府256万元。