现代公共管理学 Word 文档顾建光.doc

绪 论§ 第一节 现代公共管理兴起的时代背景§ 第二节 我国公共管理发展的实践环境§ 第三节 公共管理的学科特点与研究方法§ 第四节 学习公共管理学的意义§ 把每一件简单的事做好就是不简单；把每一件平凡的事作好就是不平凡。 张瑞敏（中）§ 企业管理过去是沟通，现在是沟通，未来还是沟通。 松下幸之助（日）第一节 现代公共管理兴起的时代背景§ 1、现代社会公共事务的复杂化和多样化§ 2、公共管理理念的出现与普及§ 3、国内经济体制、行政体制的深化§ 4、国际上“再造政府”的行政改革浪潮的涌现§ 5、公民参与的兴起与盛行国内经济体制、行政体制的深化§ （1）政府规模的扩大§ （2）政府角色的膨胀§ （3）社会对政府的不满§ （4）经济因素与财政压力国际上“再造政府”的行政改革浪潮§ 戴维奥斯本，特德盖布勒重塑政府一书中提出了十条政府改革的原则：§ （1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨§ （2）社区拥有的政府：授权而不是服务§ （3）竞争性：把竞争机制注入到提供服务中去§ （4）有使命感的政府：改变照章办事的组织§ （5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款§ （6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要§ （7）有事业心的政府：有收益而不浪费§ （8）有预见的政府：预防而不是治疗§ （9）分权的政府：从等级制到参与协作§ （10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革公民参与的兴起与盛行§ 20世纪80年代末期，美国针对公共行政所面临的时代危机，提出了“公民参与”（citizen participation) 的 “社区主义”的 重要主张 ，组建以公民参与为 核心 的公共管理新架构。“社区主义”因此成为 欧美国家 拓展公共管理 领域 的 新思潮。其核心思想在于通过 公民自理社会问题能力的提高，降低对政府行政的过高期望，减缓日益复杂的公共问题所导致的政府与公民的紧张关系，形成政府与公民“双赢”的局面。第二节 我国公共管理发展的实践环境§ 一、社会利益结构的多元化§ 二、经济运行体制市场化§ 三、政治生活民主化、法制化一、社会利益结构多元化§ （1）利益格局多样化§ （2）利益群体分散化§ （3）利益诉求公开化§ （4）利益关系多元化二、经济运行体制市场化§ 中国经济生活市场化程度高的表现：§ （1 ）非公有制经济迅速发展，在全国经济总量中的比重大幅度提高 § （2 ）各类专业生产要素市场和消费品市场如雨后春笋般涌现 § （3 ）经济关系契约化，利益主体间的利益交易行为及各自的权利义务由契约规定，受法律保护 三、政治生活民主化、法制化§ 1、在集体与个体关系上，绝对集体主义取向的观点正受到越来越多的质疑，社会开始承认并尊重个体独立的价值，在集体框架下的个体的地位日益凸显§ 2、人民群众的自主意识和责任感明显增强§ 3、人民群众的权利观念逐渐普及第三节 公共管理的学科特点§ 一、公共管理的学科特点§ 1、跨学科与专门化的统一§ 2、学术性与应用性的统一§ 3、实证性与规范性的统一§ 4、公共性与管理性的统一实证性与规范性的统一§ 实证性：指公共管理学追求经验科学的证实、预见和客观性等传统，要求对公共管理的现象、事实或经验加以归纳与分析、得出一般的假设或可检验的命题和理论，并由经验、事实来检验这种假设、命题或理论的正确性。§ 规范性：指公共管理学不仅要提出“是什么”和“为什么”（事实）的问题，而且要进一步追问“应当如何”（价值）的问题，它要把价值分析当作自己研究的重要组成部分，并力求提供某些规范性的建议。（二）公共管理学的研究方法§ 1、系统分析 § 2、比较分析 § 3、试验分析§ 4、案例分析第四节 学习公共管理学的意义§ （1）加强公共管理学的学习和研究有助于推动政府管理体制的民主化、科学化和法制化的进程；§ （2）加强公共管理学的学习和研究有助于促进社会的整体协调进步与发展；§ （3）学习和研究公共管理是建设有中国特色社会主义的必要要求；§ （4）学习和研究公共管理学有助于提高公共管理人员的管理素质和管理能力。第一章 作为公共事务处理的公共管理§ 第一节 日益丰富、复杂的公共事务§ 第二节 公共管理的主要对象§ 第三节 公共管理与企业管理之比较§ 所谓“公共管理”就是指公共组织（以政府为主体）为促进社会整体协调发展，采取各种方式对涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的一些列事务和活动加以管理和调节的过程。简而发言之，公共管理是对于公共事务的处理。第一节 日益丰富、复杂的公共事务§ 所谓公共事务是指那些涉及 全体社会成员的共同利益，满足其共同要求，关系其整体生活质量的一些列活动，以及这些活动的最终结果。公共事务的基本特征§ （1）历史性§ （2）社会性 § （3）公益型§ （4）非营利性§ （5）规模性第二节 公共管理的主要对象§ 一、社会问题§ 二、公共项目§ 三、公共资产一、社会问题§ 社会问题成为公共管理对象应该具备的 特征：§ 1、社会共同性§ 2、客观现实性§ 3、变化动态性§ 4、相对的可控和确定性二、公共项目§ 公共项目管理的基本步骤：§ 1、把特定的公共管理活动划分为必要的行为步骤或阶段，以有效地实现 公共管理的目标；§ 2、仔细考虑每个步骤之间的关系，尤其是与特定的结果之间的关系。也就是说，它指向与达到某种为一定社区所有人们利益相一致的结果；§ 3、明确每一步的实施者和责任者，即为完成该项目而组织起来的管理人员应当有 清楚的风工与责任；§ 4、形成清晰、准确的时间表，包括每一步骤所需要的时间及完成期限。整个项目的完成日期和每一步骤的完成日期都应该是预定的。§ 5、经常检查资源分配与预先规划是否相符合。整个项目的预算应当是 确定而合理的，不能模糊不清或不切实际。同时，应对每一步骤使用的 资源情况和预算执行情况进行动态检查。三、公共资产§ 隶属公共管理对象的公共资产的种类：§ 1、公共设施和物品§ 2、公共信息资源§ 3、公共人力资源§ 4、公共自然资源§ 5、公共企业和公司第三节 公共管理与企业管理之比较§ 1、政治权威与经济权威§ 2、多元制衡与自主性§ 3、公共利益与私人利益§ 4、法的支配与意思自治§ 5、政府与市场§ 6、多元理性与经济理性思考题§ 政府与企业的区别主要表现在哪里？第二章 作为实现公共利益的公共管理§ 第一节 公共事务体现公共利益§ 第二节 公共利益的内涵分析§ 第三节 正确处理和调节公共利益与公民个体利益的关系§ 第四节 正确处理公共利益与部门利益的关系§ 第五节 实现和维护公共利益的公共管理需要公共权威第一节 公共事务体现公共利益§ 一、利益概念的分析§ “利益”即“Interest”,这个英文单词除了“利益”之外,还有“权利”、“股利”的含义。它是由拉丁文“Interesse”演化而来。“Inter”表示某种存在的时间和空间,或者表示某种东西与别的东西相比较、相关联,一般用着介词和副词。“Interesse”合为一词,其原始含义是指某一行为主体的活动总是指向与己相关的东西。英文、法文、德文文中的“利益”一词均保留了拉丁文的含义。§ 在中国，从字体寓义上看,“利”由“禾”和立“刀”两部分组成,意即用刀割禾,收获了满足充饥需要的禾谷,自然高兴,所以墨子把“利”释为所得喜也；“益”也是利益,就是收获、获益、增加,后汉书·郭太传曰“曾瓦已破,视之何益?”引申为益。在中国古代,最早是将义与利、益与害对立起来,并且“利”与“益”是分开用的。中国哲学史上旷日持久的“义利之争”以及中华民族文化心理结构中渗透着的利害得失观念,包含着中国古代人对利益的特殊理解。§ 从一般意义上说，中国古代的各家各派对利的理解大致相同，都把“利”理解为满足人的需要、维持人生的东西。儒家往往把利益理解为私利，孔子说“罕言利”，“君子喻义，小人喻利”；墨家把利当作物质需要的同时，把“忠”、“孝”之类的东西也看作利，“义,利也”,把“义”和“利”看作相通的,且把利不仅看做私利也看做公利；明理学认为“利者，人情之欲”，应当“去利”，去掉不该追求的东西，只能获取应得的东西。§ “利”与“益”合为一词是汉代的事,后汉书·卫飒传首次出现“民得利益焉”的句子,将利、益两个含义相同或相近的字溶合为一个范畴。今天,翻开各种辞书,到处可以发现以利解益或以益解利的现象。在传统的中国文化中,“利益”的基本含义是指以某种实物为内容的“好处”,是人的生存离不开的东西。“利益”作为一个范畴,无论是在东方还是西方都被赋予不同的意义,但又都力图从最一般的意义上揭示利益的含义,形成了人们对利益本质的认识的大致线索。在古希腊罗马人那里,往往把利益理解为人们为满足物质需要而努力争取的那些东西,主要是指某种实物(goods)的获得和经济上的增殖。§ 所谓“利益”就是一定社会历史条件下主体获得和享有能实现其需要的对象和条件。§ 构成利益的三个基本要素：§ （1）主体的需要§ （2）能实现和满足主体需要的对象和条件§ （3）所处社会的认可§ 二、公共事务与公共利益§ 公共事务因其指单个的个人和家庭所不愿意做，不能做、做不了，但却又是人类经济和社会生活所必不可少的 ，实质上 体现 了 全体居民共同利益的事务。这里指的共同利益，包括两层含义: （1）指体现居民长远利益的那些事务； （2）指体现全局利益因而全体居民都十分关心的那些事务§ 公共事务与私人事务虽然存在着一定的排斥性，但更多存在着互补性§ 三、公共利益与共同利益§ 公共利益与共同利益既有区别又有联系。公共利益是共同利益，但是共同利益并不一定是公共利益，只有那些具有社会共享性的共同利益才是公共利益。某些个人或某些群体有着相同的私人利益，可以构成共同利益，但不能作为公共利益。§ 利益、共同利益、公共利益关系图第二节 公共利益的内涵分析§ 一、对公共利益概念内涵的不同理解§ 1、在英美法系中，公共利益（public interest）也称之为公共政策（public policy）,主要指被立法机关或法院视为与整个国家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益（general public interest）与社会福祉（good of community）纳入考虑的范围，从而可以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力。§ 2、日本学术界的基本观点，认为公共利益或公共福利应当是社会中个人利益的集合，是调整人权相互之间冲突的实质性公平原理。§ 3、我国台湾地区的有关规定将公共利益作具体列举如下 ： （1 ）军事设备；（2 ）交通事务；（3 ）水利事业；（4 ）公用事业；（5 ）公共卫生；（6 ）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（7 ）教育学术及慈善事务；（8 ）公营事业；（9 ）其他以公共利益为目的事业二、公共利益的判断标准§ （1）公共利益具有客观性§ （2）公共利益具有公民共享性§ （3）公共利益具有一定的不确定性第三节 正确处理和调节公共利益 与公民个体利益的关系§ 公共利益与公民个体利益之间存在着辨正统一的关系。公共利益是普遍的、一般的、共性的，公民个体利益是特殊的、个别的、个性的、公共利益寓于公民个体利益之中，公民个体利益体现为公共利益诉求。公共利益不是简单地存在于公民个体利益之中，而是借助于公民个体利益以不同地形式和不同地强度表现出来。二者在一定条件下互相转化。一方面，公共利益转化为权利，进而转化为公民个体利益；另一方面，公民个体利益可以转化为公共利益。§ 公共利益产生于人与人之间的社会联系，作为公民个体利益最终的价值取向，代表着长远的、共同的、整体的个人利益。通常二者是统一的，但在某些情况下，也会存在着对立和冲突。一般认为，公共利益优于公民个体利益，也就意味着只有公共利益能够成为限制和约束公民个体利益的正当理由。但不能因为公共利益在数量上的优势而随意牺牲被法律所保障的个人权利。在法理上，公共利益与公民个体利益并无本质上的优劣区别，各种权利及其主体在道德价位上是平等的。不能一味强调个体利益服从公共利益，否则必将导致社会矛盾激化。正确处理和调节公共利益与公民个体利益关系的途径§ （1）拓宽利益诉求和表达的正常渠道§ （2）建立不同利益群体的利益表达机制§ （3）依法协调各种利益关系第四节 正确处理公共利益与部门利益的关系§ 公共权力部门化§ 部门权力利益化§ 公共利益部门利益之争§ 延伸：中央政府与地方政府利益博弈第五节 实现和维护公共利益的公共管理需要公共权威§ 公共事务的管理要求公共权力的出现§ 一、公共权力的产生方式：§ （1）公共权力是社会中的 强者为维护自己的利益而以法律的形式制定并规范的，因此，作为公共权力的法律只是强权的合法化；§ （2）公共权力是人们相互平等地签订契约而达成“联合意志”地结果，因此，公共权力不是某些强者的意志，而是社会公众的“公意”。二、公共权力的作用§ （1）公共权力维持社会生活的基本秩序，使其具有一定程度的稳定性，保证人类社会的生存与废渣；§ （2）公共权力对某些变化了的社会秩序作出调整，以克服社会内部的一般矛盾与冲突，防止其向对抗方向转化；§ （3）根据社会发展变化的需要，公共权力能够推动和引导原有的生活秩序向一定方向演变。案例：湖南嘉禾拆迁事件§ 湖南省郴州市嘉禾县经济发展水平相对落后。为加快经济发展，县委、县政府制定了“招商引资发展嘉禾”的发展方针，鼓励机关干部外出招商引资，希望借助外资带动当地经济的发展。在一段时间内，“项目上，干部上；项目下，干部下”成为嘉禾发展的口号。2003年元月，嘉禾县第十四届人大第一次会议通过了珠泉商贸城项目，同年7月正式动工。珠泉商贸城项目是嘉禾县当时最大的招商引资项目。该项目选址在县城核心地段人民路、中华路，计划将新增步行街、以珠泉亭为中心的广场、中华日用百货商场等，其核心项目是占地面积超过8000平方米、以商业营业用房为主的房地产开发项目的珠泉商贸城，工程总占地面积超过12万平方米，计划投资1.5亿元。显然，该项目既不是政府投资，又属于商业性开发。§ 项目由于处于县城的繁华地段，设计拆迁居民1100多户，动迁人员7000多人，拆迁机关、企事业单位及团体20余家。2003年12月14日，嘉禾县委、县政府召开拆迁动员大会，会场外悬挂“谁不顾嘉禾的面子，谁就要被摘帽子；谁工作捅不开面子，谁就要换位子”；“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”横幅。在项目实施过程中，嘉禾县成立了项目建设领导小组，下设工程建设指挥部，县委书记周xx任顾问，县长李xx任总指挥，县政法委书记周xx任项目拆迁负责人。为推进项目的进行，嘉禾县委、县政府还“依照”行政监察法、中国共产党纪律处分条例、国家公务员暂行条例的精神，先后下发6个文件，要求全县党政机关和企事业单位工作人员积极支持拆迁工作。§ 其中“嘉办字2003146号”文件规定了“四包两停”：包在规定期限内完成拆迁补偿评估工作，包签订好补偿协议、包腾房并交付各种证件，包协助做好妥善安置工作，不无理取闹、寻衅滋事、不参与集体上访和联名告状。同时，对不能认真落实“四包”责任者，将实行“两停”处理暂停原单位工作、停发工资，并“继续做好所包被拆迁户的所有工作，确保拆迁工作顺利进行”，“对纵容、默许亲属拒不拆迁、寻衅滋事、阻扰工作的，将开除或下放到边远地区工作”。在拆迁过程中，嘉禾县还出台了一系列措施：假冒国内贸易局名义，批准同意项目开工；在未进行规划项目定点的情况下，为开发商发放建设用地规划许可证；§ 先办理建设用地批准书，再补办土地使用权挂牌出让手续；在开发商未缴纳土地出让金的情况下，发放国有土地使用证；在缺乏拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件的情况下，为拆迁人发放房屋拆迁许可证；整个招投标过程只有开发商一家公司参加，而且是后来补标；招投标中原本每平方米808元出让的土地，经过县政府一再优惠之后，最终以每平方米30元的价格出让给开发商；合同规定房地产开发项目税收包干征收50万元，而根据有关税法，该项目税收应当超过1000万元；在没有按规定程序举行听证的情况下，对11户被拆迁人下达强制拆迁执行书。据初步统计，全县公职人员中有160多人属于拆迁户的家属，几乎全部受到牵连，县里先后对11名公职人员进行了降职、调离原工作岗位到边远乡镇工作等处理，并批捕拆迁户李会明等3人。 § 拆迁户李会明因不接受县里强制拆迁的补偿协议，结果被县房产管理局先后两次做出行政裁决，并公开张贴，要求其尽快搬出；在李会明拒绝配合的情况下，法院等有关方面出动大批人力对其2002年6月建成的楼房进行了强制拆迁，同时将李会明夫妇先拘留后逮捕。在上级有关部门组织调查和新闻监督的情况下，嘉禾县政府2004年5月向余下的拆迁户发强行拆迁通知5月10日将对拆迁户停水停电；5月15日如有任何人不在协议上签字，将实施强行拆迁方案。2004年5月10日，中央电视台时空连线记者进入嘉禾县调查的第二天，嘉禾县政府给中央电视台发文，宣称所有的拆迁工作都是严格按照国家有关规定进行的，整个程序合法规范。2004年5月底至6月初，湖南省、建设部联合调查组调查认定，2003年开工的珠泉商贸城项目是一起“集体滥用行政权力、损害群众利益的事件”。案例思考题§ 请你从公共利益与公共权力的角度谈谈你对湖南嘉禾拆迁事件的看法？第三章 公共管理的范式转型§ 第一节 公共行政与公共管理概念解析§ 第二节 从公共行政学、新公共行政学到公共管理学§ 第三节 推动公共部门管理范式转变的动因分析§ 第四节 公共管理现时代的挑战第一节 公共行政与公共管理概念解析§ （一）行政与管理§ 行政（administration）与管理（management）两个词在含义上是接近的，但是，如果从语义学方面进行考察可以认定，“管理”和“行政”有着显著的差异，管理者与行政者扮演的角色截然不同。§ 牛津词典将“行政”一词定义为：“一种行政执行行为”，即对“各种事务进行管理”或“对执行、运用或处理进行指导或监督”。而对“管理”一词的定义是：“通过某个人自己的行为处理，控事务的过程，实行监管”。§ 一般认为，“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指： （1）取得某些结果；（2）取得这些结果的管理者的个人责任（二）公共行政与公共管理的区别§ 1、内涵不同§ 公共行政是指公务活动，公务员执行的是他人制定的政策。公共行政注重的是程序以及将政策转化为行政和办公室的管理。“管理”则包括“行政”在内，还涉及组织，亦即以最高的效率来实现目标，并对结果真正负有责任。公共行政注重的是过程、程序和符合规定，公共管理涉及的内容更为广泛。§ 2、范围不同§ 公共管理研究的是战略、外部环境的处理以及组织的广泛使命和目标。“公共管理”一词涉及的范围公共行政的范围更为广泛。另外，公共管理不仅仅发生在组织机构内部。“公共行政”一词则完全和政府官僚体制结为一体。第二节 从公共行政学、新公共行政学到公共管理学§ 1887年，美国学者. 威尔逊(Woodrow Wilson)发表了著名的行政(学)之研究一文，这成了公共行政学诞生的象征性标志。在百余年的发展、演变的历程中，作为政府管理研究领域的行政学经历了三次研究“范式”的转换，即从传统的公共行政学(Public Administration)到新公共行政学(New Public Administration)，再到(新)公共管理学(New Public Management)的三次重大突破。一、公共行政学传统§ 公共行政学的传统形成于本世纪二三十年代，其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初,它的主导地位一直持续到本世纪60年代。西方公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯·韦伯等人所奠定的。正如有的西方学者所说，传统的公共行政理论的主流，是上个世纪末从欧洲大陆的公法和政治科学中发展而来的，最典型地体现在 威尔逊1887年的那篇关于行政研究的著名论文中；德国学者. 韦伯最初写于1911年的那篇关于官僚政治的论文具有同样的声誉，该文40年代译成英文之后在美国很有影响。§ 威尔逊的行政(学)之研究一文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统,该文“无论是在洞察力、说服力和影响力等方面,都堪称是杰作”（沃尔多语）。该文涉及三个主题：（1）说明行政研究领域的历史;（2）确定这个领域的研究主题;（3）决定这一领域的最好的研究方法。§ 马克斯·韦伯(Max Weber)的官僚制度(科层制)理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。他在社会组织与经济组织理论(1922)这一论著中对官僚制度作了系统的分析。“官僚制度”(Bureaucracy)被用来表示一种特殊的组织结构安排,也被用来表示一种特殊的行为模式一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。韦伯依赖于对古埃及、罗马、中国的官僚制度、拜占庭帝国和19世纪到20世纪初欧洲出现的现代官僚制度的研究,使用了一种“理想型”的途径从真实的世界中探讨最充分发展了的官僚制度的组织形式。他将官僚制度看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式,这一制度在指挥和控制现代社会方面发挥主要作用;它在纪律的精确性、稳定性和严格性,在可靠性效率方面比其他组织形式更优越。韦伯刻画了官僚制度的三个最重要的特征,即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。韦伯的官僚制度理论对于传统公共行政学注重正式政府组织及其结构形式的研究产生了重要的影响。§ 公共行政学传统的另一个理论来源是本世纪一二十年代的科学管理学派的思想。这个学派的创立者泰勒(Taylor)在科学管理原理(1911)中提出管理的四类责任或条件：(1)认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的大量知识、经验和技巧；(2)对工人的科学挑选及其后的进一步开发；(3)将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来；(4)在工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。§ 科学管理运动的另一代表人物、法国的法约尔(M. Fayal)在工业管理与一般管理(1916)一书中确定了工业企业的六大类活动(技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政活动)。他认为行政管理活动包含了五种职能(计划、组织、指挥、协调和控制),还提出了行政管理的十四条原则(劳动分工、权力和职责、纪律、命令统一、个人利益服从整体利益、报酬、集权、权力线、秩序、公平、人员任期稳定、首创精神和集体精神)。§ 到了二十世纪二三十年代，由于政府改革运动、科学管理运动和政治学的新学科方向的推动，公共行政学中的传统得以形成，其典型的标志是1926年在美国出版的两本权威的行政学教科书:怀特的行政学研究导论和威洛比的公共行政学原理。归纳起来说，二十世纪二三十年代形成的公共行政学的传统或信念包括了如下四个方面的基本内容:§ 第一、公共行政学采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为研究的主要领域。§ 第二、政治-行政二分法成为公共行政学的理论基础。§ 第三、公共行政学致力于一般或普遍原则的探索。§ 第四、公共行政学强调以效率原则作为最高标准。 二、新公共行政学§ （一）对公共行政学传统的批评§ 二三十年代形成的公共行政学传统由于其内在的缺陷在30年代末开始(尤其是二战后)受到了严厉的批评。这种批判的一个重要背景是社会科学特别是政治学中的行为主义研究方式的盛行，这种行为主义研究方式成了行政学在本世纪40年代末开始突破或转变的契机。战后对行政学传统的批评来自于各个方面,而最有影响的是如下两篇论著：一是罗伯特·达尔(Robert A. Dahl)的公共行政学的三个问题(载于美国公共行政学评论1947年第6期)；二是赫伯特·西蒙(Herbert A. Simon)的行政行为对行政组织决策过程的研究一书(中文版译为管理行为)。这两部论著对公共行政学传统进行了深刻的批判，尽管两者批评的角度有所不同。达尔的批评§ 达尔在公共行政学的三个问题一文中指出了公共行政学传统所遇到的如下三大难题:§ (1)公共行政学与规范价值的关系问题。 § (2)公共行政学与人类行为的关系问题。§ (3)公共行政学与社会环境的关系问题。西蒙的批评§ 西蒙在“行政谚语”一文以及收入此文的行政行为一书中对传统的公共行政学的批判主要集中在两个方面:§ 一是对传统行政学特别是古利克和厄威克等人所提出的行政(管理)原则的批判。§ 二是对传统行政学中关于政治与行政二分法观点的批判。§ （二）新公共行政学的兴起§ 以西蒙为代表的新公共行政学抛弃了所谓的行政原则以及政治-行政二分法，指出了传统行政学研究方法及研究主题的不足，引入科学方法论来研究行政行为尤其是决策过程，广泛利用社会科学的其他学科(如社会学、心理学)的研究成果,拓展了行政学的视野，使行政学研究由单一学科框架迈向跨学科交叉研究的道路，并围绕行政决策的研究,力图建构起新的行政学理论体系。§ 新公共行政学以及政策科学的兴起标志着公共行政学的传统的主导地位的终结以及政府管理领域研究的新范式的形成。1968年,由公共行政学评论的主编沃尔多所发起,一群青年行政学学者在锡拉丘兹大学(Syracuse University)的明诺布鲁克(Minnowbrook)会场举行研讨会,会议的目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。会议论文于1971年以走向一种新公共行政学:明诺布鲁克观点为书名结集出版,本书可以说是新公共行政学的宣言。其中弗里德里克森(Frederickson)的走向一种新的公共行政学一文,在某种程度上可以看作是这次会议的总结,集中地表述了新公共行政学的基本观点。该文有三个目的:一是综合明诺布鲁克会议上关于新公共行政学观点;二是探讨新公共行政学与更广泛的行政思想与实践世界的关系;三是解释新公共行政学与组织理论之间的相互影响。 § 新公共行政学的主要特征：§ （1 ）新公共行政学在公共行政学的经典目标和理论基础中增加了公平一项。 § （2 ）新公共行政学以公平为核心, 抛弃了政治- 行政二分法的观点。 § （3 ）新公共行政学倾向于抛弃传统的过于稳定的官僚体制，寻求具有灵活性的行政组织结构或官僚组织形式。 三、公共管理学的兴起§ 20世纪80年代中后期在美国出现了一种(新)公共管理(New public management)运动。这种运动的目标是以政府和其他公共部门管理问题的解决为核心，融合各种学科相关的知识和方法，创立一个公共管理(尤其是政府管理)的新知识框架，以适应当代公共管理实践发展的迫切需要。公共管理学者来自于行政学、经济学、政策分析、组织与管理理论(管理学)等各个学科。公共管理学不仅是一种新的政府管理理论，而且也是一种新的政府管理模式。作为一种运动或思潮，(新)公共管理者并没有“一致”的理论立场，更未形成被普遍接受的公认“范式”。新公共管理思潮的基本特征：§ （1）公共管理学是一种广泛而综合的知识框架。§ （2）公共管理学拓展了政府管理研究的领域,具有一系列的主题创新。§ （3）公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题。§ （4）公共管理学提供了一种当代公共管理的新模式。对新公共管理的评价§ 公共管理学新范式的出现是对以往公共行政学的一次严峻的挑战,它几乎改变了传统行政学的研究范围及主题,研究方法、学科结构和行政管理方式,成了当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。布莱克维尔政治学百科全书“公共行政学”词条这样写道:“以经济学为基础的研究方法对公共行政学的传统主流理论构成了严峻的挑战,因为它拥有一种通用的分析语言,广泛地采用了以消费者为导向的方法来研究公共服务。如果说公共行政学的传统主流研究方法对20世纪早期美国行政学发展作出了贡献,并占据了相当重要的学术地位的话,那么,现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法所取代”。 奥斯特洛姆也说:“当代政治经济学家的著作,以经济理论为基本模式,对传统行政管理理论的众多基本理论提出了挑战。” 第三节 推动公共部门管理范式转变的动因分析§ 1、公众对公共部门的批评§ 2、经济理论的影响§ 3、公共选择理论§ 4、全球化的作用§ 5、技术变革的影响1、公众对公共部门的批评§ （1）公共部门的规模受到了批评§ （2）各国政府对于人们关于政府规模的论证一直在作出反应§ （3）政府的管理方式不断地受到批评，也就是说官僚主义的管理方式已经成为非常不受欢迎的管理形式。2、经济理论的影响§ 在20世纪70年代，一些保守主义的经济学家认为，政府只会带来经济问题，如：限制经济增长和经济自由等，这些理论家宣称，证据表明，特别是根据他们的理论模型，政府如能减少干预行为，就可以增进经济效率，从而增加社会福利。人们不赞成 通过官僚机构强制人民去做各种事情，而认为市场的途径效果会更好。§ 在这个时期形成了一种著名的经济学理论，通常被认为“新古典经济学”，或者称为“经济理性主义”。无论是政府、政策顾问还是官僚机构本身都拥护这种形式的经济学，在制定政府和提供服务方面都更多地利用政府内部和外部的市场。经济学们及其经济思维在科层体制的较高层面上正在替代传统的公共行政的观念，而经济理论也渗透到新的公共管理的实践中。3、公共选择理论§ 经济理论在科层体制方面的具体应用就是所谓的“公共选择理论”，其核心思想在于“经济人”假设，认为政治市场中官员的行为举止同样遵循“经济人”的逻辑。这一理论为理论家提供了可信的武器来支持他们的观点，这就是，传统意义上的政府过于庞大和效率低下，因此也与传统的公共行政模式提供了鲜明的对照。公共选择理论其实就是将有关的微观经济学应用于行政和社会领域的经济思维的体现。4、全球化的作用§ 世界走向全球化的潮流也影响了公共部门的管理。在公共行政的领域，就好比是在社会或科学理论的其他领域一样，观念的传播和技术的影响如此迅速，乃至国家的界限都变得日益模糊了。与此同时，在全球层面上展开经济竞争的背景下，政府的效能成为构成国家竞争力优势的一个十分重要的因素。第四节 公共管理现时代的挑战§ 1、关于回应维持宪政秩序和政府稳定问题§ 2、关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题§ 3、关于平衡政府与市场的作用，以促进政府治理的有效性问题。§ 4、关于回应全球化的挑战问题§ 5、关于如何平衡当前与较长远未来的需要§ 6、关于如何应付科学技术革命带来的挑战问题§ 7、如何应付越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题§ 8、关于重振政府的治理能力问题§ 9、关于如何发展有效的组织体制问题§ 10、如何构建国家与社会的共同治理模式问题§ 11、公共管理如何应付复杂、不确定与变革的管理§ 12、重建公共管理的道德秩序思考题§ 你观察到当前中国政府管理领域（与传统政府管理相比较）有何新的变化？原因在哪里？第四章 市场失灵与公共理性§ 第一节 市场类型与效率§ 第二节 市场失灵与公共理性§ “凡是属于最多数人的公共事物，常常是最少受人照顾的事物，人们关怀自己的所有，而忽视公共事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”。 亚里士多德 第一节 市场类型与效率一、完全竞争市场§ 效率最高，消费者得益最大§ 基本特征：§ （1）在市场上存在这大量的相互独立买主和卖主§ （2）行业中的产品都是高度标准化的或均质的产品§ （3）各种资源具有完全的流动性，买者和卖者都能自由的进入或退出市场，不存在行业壁垒§ （4）买卖双方充分地了解市场交易时地价格等信息§ （5）作为卖者的企业无力影响市场价格§ （6）企业只是市场价格的接受者§ （7）消费者在市场中处于主动地位§ （8）生产者必须按消费者的货币投向安排生产，以取得最大化利润二、垄断市场§ 垄断市场效率最低，消费者获益最少§ 垄断市场包括两种类型：卖方垄断与买方垄断§ 基本特征：§ （1）对垄断企业的产品来说，不断在良好的、性能接近的呆呆品，市场上只存在唯一的卖者或买者；§ （2）垄断市场存在着各种经济、技术、法律的以及其他方面的限制或限制，存在巨大的行业壁垒，使得其他企业无法进入垄断行业§ （3）垄断者是价格的制定者，拥有价格决定权§ 具体行业如：铁路、邮电、电力、自来水、煤气等三、寡头市场§ 寡头市场的经济效率远低于竞争市场，略高于垄断市场§ 基本特征：§ （1）少数几个大企业控制了大部分市场份额或囊括了全部市场§ （2）企业之间的份额、产量决策是相互影响，寡头企业的产品可能是相同的，也可能是有产别的；§ （3）处于少数寡头掌握某种专利，控制着原料、销售网点或有良好的声誉等原因，新企业进入寡头行业十分困难，行业壁垒很高。四、垄断竞争市场§ 垄断竞争市场的效率低于竞争市场，但高于垄断和寡头 市场§ 基本特征：§ （1）在一行业中，各企业生产同种有差别产品§ （2）每个企业占有的市场份额都较小、企业调整价格的能力很小，企业之间价格竞争的余地很小，一般通过促销、加强售后服务和提高产品差别等方式进行非价格竞争§ （3）垄断竞争存在较小的行业壁垒§ 电子、服装等行业是典型的垄断竞争市场第二节 市场失灵与公共理性§ 市场失灵：是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的某种限制，而使单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状态。§ 帕累托最优状态：资源配置最优效率和消费者获益最大的状态被称为帕累托最优状态或市场最优状态。§ 市场最优状态的条件：§ （1）最优交换条件§ （2）最优生产条件§ （3）交换和长产同时最优条件一、市场失灵的原因分析§ （1）垄断§ （2）公共物品§ （3）外部效应§ （4）不完善的市场§ （5）不完全的信息§ （6）经济周期性、失 业和通货膨胀§ （7）收入分配不公平§ （8）非优效品1、垄断§ 垄断的定义有狭义和广义之分§ 狭义的垄断指一个行业只存在唯一的卖者的市场结构。§ 广义的垄断是指一个或几个企业垄断控制一个行业的大部分或全部供给的情况，它包括垄断市场、垄断竞争市场与寡头市场。§ 垄断市场中存在着垄断的力