立足国情 正视问题 积极稳妥推进民办学校分类管理试点.doc

立足国情正视问题积极稳妥推进民办学校分类管理试点董圣足区分营利性与非营利性法人，是现代法律体系(尤其是大陆法系)区分不同性质法人的基本方法。根据理论界通行定义，营利性和非营利性两类教育机构的区别，主要体现在“目的、剩余分配、财产归属”三个方面。严格讲，非营利性民办学校(目前在我国注册为民办非企业单位)，办学不能以营利为目的，办学结余不得用于分配，举办者也不拥有学校资产的最终所有权；营利性民办学校(主要是经营性培训机构)则被要求注册为企业法人，举办者以营利为目的，可以获得基于财产所有权的投资回报，参照企业办法管理，面向市场运作，依法照章纳税。当前，民办教育众多问题和矛盾错综复杂、纠结不清，其中一个重要原因，就是在进行顶层制度设计时，没能从具体国情出发对民办学校实施分类治理，致使很多基于捐资假定而制定的法律法规和政策措施，背离了现阶段以投资办学为主要特征的民办教育的现实基础，从而导致宏观管理与微观运行的激烈冲突。从长远看，借鉴国外经验，按学校资产属性和办学目的，在立法上将民办学校分为非营利性和营利性两大类，并在行政规制上采用不同办法分别进行管理，是推进民办(私立)学校良善治理的一条有效路径。为此，国家中长期教育改革和发展规划纲要明确提出，“积极探索营利性与非营利性民办学校分类管理制度”。但是，针对民办学校究竟该不该区分为营利性与非营利性两种法人、民办学校分类时机是否已成熟，以及如何设计不同法人属性民办学校的相关配套管理制度等问题，各方面意见分歧仍然很大，尚未形成基本共识。支持者认为，民办学校法人分类管理可以达到以下目的:一是通过立法以及法律条文的修订使营利性学校具有合法性。二是分类管理有利于保护非营利民办学校的公益性。三是通过分类管理可以进一步鼓励和扶持捐资办学。四是通过分类管理能够实现统一税制。而不赞成现阶段对民办学校实施分类管理的人也不在少数，其理由如下:我国现行民办教育办学模式符合国情；现行模式有利于调动社会力量办学的积极性；教育法等法律法规不允许办营利性教育；重新分类可能引起民办学校不稳定。我们认为，鉴于当前对民办学校实施分类管理面临各种复杂的法律及现实困境，对民办学校法人实行分类管理，至少需要慎重思考和理性回答以下几个关键问题:(1)实施分类管理的重要性及必要性究竟何在？(2)实施分类管理是否已经取得广泛社会共识(尤其是老百姓能否认可营利性学校的存在)？(3)实施新的分类管理要不要突破民办教育促进法的法律框架？(4)在相关政策措施不明朗的情况下，分类管理会不会引起民办学校举办者的“政策性恐慌”？(5)分类管理如何既能立足国情，又能有效借鉴国外经验？(6)实施分类管理需要有什么样的制度安排及配套措施？基于实证调研，在民办学校分类管理问题上，我们有以下几点基本判断及政策建议:1.在对分类管理的思想认识及时机把握等问题上，当前各界仍存在较大的意见分歧，短期内不宜大范围强行推开，只能在局部地区先行试点。先试点、再总结、后推广，这是教育改革应当遵循的一般规则。由于理论准备不足，且缺少相应的法律依据和系统配套的政策设计，如果不经过试点，就贸然全面推开营利性与非营利性民办学校分类管理，不仅可能会导致民办教育宏观管理的混乱，如设置审批、法人登记、过程监管等无法同步跟进，容易出现管理上的真空地带；还可能会导致民办教育的举办者及办学者产生“政策性恐慌”，担心政策不连续、不稳定，对民办教育未来的制度走向产生不良预期，从而不利于现有民办学校的健康发展和潜在社会资金进入民办教育领域。2.分类管理要立足于“促进”而不是“促退”，重在保护各方办学的积极性，着力解决制约民办教育发展的瓶颈问题。对民办学校实行分类管理，不能照抄照搬别国的所谓经验模式，而要从中国具体国情和民办教育实际出发，不搞“一刀切”和简单的“两分法”。从有利于调动社会力量办学、真正促进民办教育健康发展的高度考虑，我们认为当前和今后较长一个时期，就国家整体而言，对民办教育的扶持和规范，还应在现有法律法规的框架下行事，而不能超越法律法规的相关规定。当前，仍然需要深入贯彻民办教育促进法，及早协调解决现有行政法规及部门规章之间的冲突问题，在坚持民办教育公益性的前提下，尽快落实合理回报制度及相关优惠政策，以打消举办者的思想顾虑，保护其继续出资办学的积极性，从而从根本上促进民办教育的健康发展。3.对民办学校实行营利性与非营利性分类管理，在价值判断上要秉持公平正义原则，不能对营利性民办学校存在制度排斥和政策歧视。我们认为，在对民办学校实施分类管理时，不仅要大力提倡捐资办学、鼓励非营利性民办学校的发展，而且对于营利性民办学校，也要因势利导、扬长避短，给予其合法的法律地位与恰当的生存空间，在办学领域、设置条件、招生对象、税收信贷等各方面，分别制定明确的、可行的制度和政策。现阶段，我国仍处于社会主义初级阶段，“穷国办大教育”和民办教育以投资办学为主体的特殊国情，决定了我们非但不能排斥和歧视营利性民办学校的存在与发展，相反还应当借鉴放手发展民营企业所取得的成功经验，从实际情况出发，充分运用市场手段和经济杠杆，积极作为、主动引导，鼓励和吸引更多的社会资金进入教育领域，以促进我国教育事业更好、更快地发展。(作者系中国民办教育研究院秘书长、上海教科院民办教育研究所负责人、研究员)