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公共管理学,公共管理硕士（MPA）核心课程公共管理学 主要参考书公共管理学 张成福、党秀云著 人大出版社 公共管理学 陈振明 主 编 人大出版社 行政组织管理 吴 刚 著 清华大学出版社 公共行政学 竺乾威 主 编 复旦大学出版社 新有效公共管理者（美）史蒂文 科恩威廉 埃米克著 人大出版社,第一章 绪 论 第一节 公共管理与公共管理学一、什么是公共管理？常见的几种公共管理的定义1、新途径说公共管理是由公共行政发展而成的一种新途径，它是以传统的行政管理为框架体系，以企业管理和一般管理的方法作为工具。所以，公共管理是公共行政的发展与延续，是公共行政的一个分支。2、新方法说公共管理是公共行政领域中的一部分，主要是涉及行政方案设计、组织重建、公共政策与规划、预算制度、财务管理、人力资源管理以及各种的方法与艺术。3、新整合说公共管理是对行政的一般方面进行整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合。,4、新概念说公共管理是比公共行政更大的概念，不仅包含公共行政，还包含非行政的公共服务系统。因此从公共行政到公共管理不仅是范围的扩大，而且其理论、功能和方法都将被大大拓展。以上四种是对比公共行政而言的定义。5、公共管理就是各种各样的对公共事务的管理公共管理是以公共组织为依托，运用公共权力，为有效实现公共利益而进行的管理活动。6、我们比较倾向的定义是4与5的综和。公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供公共产品（服务）中所进行的管理活动。（北大陈庆云教授）本定义的主要内涵：强调了公共管理与以营利为目的的企业管理的区别。突出了公共管理与公共行政所涵盖的范围不同。指出公共管理与公共行政在管理的主体上以及主客体之间的关系不同。公共管理实施的方法与过程与公共行政有所不同。,国家研究生专业目录 门 类 一级学科 二级学科 管理科学与工程 管理学 工商企业管理 农林管理 公共管理 行政管理 社会保障,欧文.休斯论述的行政与管理在概念上的区别 行 政 管 理注重程序，范围与过程 注重程序与过程，更注重结果强调服从命令 强调实现目标的责任严格的层级观念 相对淡化的层级观念命令和指挥人们实现公 组织和指导人们实现公共服务共服务需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理领域中发挥着主导作用。,二、公共管理的特征,公共性服务性合作共治性,三、公共管理的功能,经济功能政治功能社会功能,四、公共管理学公共管理学是一门研究公共管理的学科依据陈庆云教授的定义可以说：公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学。它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性很强的学科。与行政学相比，公共管理学主要具备以下特征：1、全新的理论框架2、更广泛的综合性3、高度的实践性和可操作性4、系统的学术性和规范性,五、公共产品的概念 公共产品是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他性的）。世界银行97年发展报告中的定义：公共产品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该产品的消费之外。如果我们能够把服务也看作是一种无形的产品的话，公共服务也就被包含在公共产品之内了。由此可见，公共产品的特征主要是：1、公共产品消费的非竞争性。2、公共产品消费的非排他性。3、公共产品提供的自然垄断性。,公共产品的主要分类：1、按照满足非排他性的程度分为：严格满足非排他性的“纯公共产品”不能严格满足非排他性的“准公共产品”2、按照满足非竞争性的程度分为：严格满足非竞争性的“纯公共产品”不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品”3、按照公共产品本身的特性分为：有形的产品硬公共产品无形的产品软公共产品4、按照公共产品的提供范围不同分为：全国性公共产品地方性公共产品,第二节 从行政管理理论到新公共管理理论一、从原始社会到封建社会的行政行政管理是从国家的诞生开始的。原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、纯朴的自然式管理。原始氏族管理的三大特点：1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族大会决定。2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤换。3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。“没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”,在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上，有着强烈的人身依附色彩。“普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。”中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。春秋时代的官吏监察制度汉朝的官吏选拔制度宋朝的科举考试制度中国封建社会中成长的管理思想 资治通鉴 贞观政要 孙子兵法二、传统行政管理理论（行政学阶段）现代意义上所谈论的行政学与行政管理是一百多年前诞生于西方社会。十九世纪西方的行政管理现状黑暗时代与政党分赃制,传统行政管理理论的三个阶段性标志1852年英国 关于建立英国常任文官制度的报告伍德罗.威尔逊的行政之研究 韦伯的理想官僚组织理论,行政之研究 中的重要观点：行政独立于政治之外民选政治家负责制定政策，职业行政部门执行政策。“需要注意的最重要的一点是这样一条真理，它有幸已经被我们的文官制度改革家做了如此广泛的坚决宣传。这条真理是行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构。”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。”学习十八世纪中期普鲁士的行政官僚机制“我们引进了大米，却无须使用筷子”值得指出的是，“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任而严重混淆”事实上的政治与行政分离是一种神话。,韦伯的理想官僚组织理论主要观点:以理性的、正式规定的法律制度规范为权威中心实施管理。1在劳动分工基础上规定每个岗位的权力和责任，并把它制度化。2建立有序的等级职位系统，并以制度形式巩固下来。3明确规定职位对人应有能力的要求。根据技术资格挑选组织成员。4原则上所有人都服从制度规定，不是服从于某个人。5.每个管理人员只负责特定的工作，拥有执行自己职能所必要的权力，权力要受到严格的限制，服从有关章程和制度的规定。6管理者的职业化。有固定报酬，谋求晋升的机会，忠于职守而不是忠于某人。官僚制的优越性个人与权力相分离理性精神与合理化精神的体现适合工业革命以来大型企业组织的需要在韦伯理论中公职人员的状况,传统行政管理理论其它的基础与来源泰勒的科学管理理论1科学管理的中心问题是提高劳动生产率。2为了提高劳动生产率，需要挑选和培训第一流的工人。3要使工人掌握标准化的操作方法，标准化的工具、机器、材料和工作环境。4采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作。5劳资双方应变对立为合作，共同为提高劳动生产率努力。6把计划职能和执行职能分开，以科学工作方法取代经验工作方法。7实行职能工长制，细化生产过程管理。8管理控制中实行例外原则，管理人员只对例外事项(重大事项)保留处置权力。,法约尔的一般组织理论组织管理的14条管理原则劳动分工原则；(2)权力与责任对等原则；(3)纪律原则；(4)统一指挥原则；(5)统一领导原则；(6)个人利益服从整体利益的原则；(7)员工报酬原则；(8)集权原则；(9)等级系列原则；(10)秩序原则；(11)公平原则；(!2)人员稳定原则；(13)首创精神原则；(14)团结合作原则。,20年代以来西方政府行政管理确立的基本框架：古典主义的经济理论自由经济理论三权分立的政治权力制衡结构行政与政治分离的行政中立官僚制行政组织（规制型行政组织）,四大特点,采用制度或法理的研究方法，重点关注正式的政府组织结构；主张政治与行政分开、致力于探讨行政管理的一般性原理强调以效率为最高标准专门的公共行政教育逐步建立,三、对传统行政管理理论的批评与新公共行政运动从40年代到60年代期间一直没有停止过对传统行政学的批判1、对政治与行政两分法的批判对社会价值观念的反思-公平优先原则在实践中实现不了的两分法神话 回归政治学的口号2、对忽视人的行为特点的批判人际关系理论以及行为科学与泰勒管理理论之间的争论3、对脱离社会环境背景的批判市场失效问题 凯恩斯主义的兴起4、对僵化的官僚体制的批判官僚制与民主制的冲突 对公务员的非人性化要求官僚制并没有预想的高效率 关注投入和操作程序忽视产出与效果在对传统行政管理理论批判的基础上逐步出现的新公共行政运动,在60年代前后，随着世界范围的政治潮流向左转，在行政管理领域形成的新公共行政理论运动新公共行政运动的主要观点：政府必须用看得见的手去干预经济政府必须解决市场所不能自发调节的经济调控问题行政与政治不能分离社会不平等现象本身就是政治问题，行政要以社会公平为目标，公平优先原则，扶助弱者，关注穷人的愿望和福利主义。过于僵化的官僚体制不能适应社会的发展按照韦伯理论建立的大企业管理机构纷纷转型，分权化与增强弹性。适应快速变化比标准化更重要。寻求解决问题的办法而不是恪守于制度体制研究重点从政府机构静态制度层面到关注公共正常过程的动态层面。由于新公共行政运动缺乏系统和连贯性，未能确立自己的地位来取代传统行政管理理论，未能成为一个独立的理论发展阶段。,四、新公共管理理论 自80年代以来，出现的一种新的公共管理理论改革潮流，开始取代传统的行政管理理论成为主流。又称“管理主义”、“企业型政府理论”、“后规制型组织理论”、“后官僚制理论”、“新保守主义”。这种反传统的潮流很快占据上风，使持这种观点的政治人物上台执政。如撒切尔、里根等。这种改革实践主要体现在以下几个方面：1、缩小政府规模和缩减财政规模。2、减少政府部门的权力。3、改变行政组织的结构。4、将部分政府职能和任务交由市场来承担。5、国有资产私有化。6、缩减社会福利，更多的公共产品改为有偿提供。,这种理论和改革产生的背景：1、政府规模和财政规模多年来无休止的膨胀，社会不堪重负。2、由凯恩斯主义兴起的政府对经济干预并未能有效促进经济增长。3、由福利主义造成的社会负担过重和社会生产率下降。4、官僚制的弊端越来越突出，使政府成为公众和媒体抨击的对象。5、西方国家进入后工业时代和不断出现的重大的科学技术发展。6、一些新的经济理论和管理理论的出现，“保守主义”势力抬头。7、国际社会主义运动进入低潮。,新公共管理理论内容众多、流派纷呈，众多的学者论点并不一致，目前很难确定一个唯一的理论体系。但其中比较一致的观点也很明确，主要包括：1、强调变行政为管理。改变行政人员只需要服从和执行的现状。行政组织也要有长期目标、长期战略，组织和个人都要承担责任。突出服务意识，进而借鉴企业的顾客至上的观念。从行政体制本身支持和推进社会民主进程。强调分权化。鼓励创新和变革。2、突破传统官僚制（规制型组织）的束缚。改变行政主体内部上下级关系。在组织内部从集体主义转向个人主义。重视人际关系。灵活的人员流动。建立有效的内部激励机制。,3、强调明确行政组织的目标、责任和进行绩效考核。目标与责任的层层落实。对组织和个人建立可衡量的绩效标准。注重对结果、效果、产出的控制。4、在行政职能中引入市场机制，并且将更多的公共产品交由民营。借鉴企业管理的理论、技术和方法。注重提高效率。突破自然垄断。利用市场来实现资源优化配置。公共组织内部也要引入竞争。5、行政和公务员不能脱离政治。公务员对政策、政治负责。提高行政管理的透明度。有效的监督机制。,目前理论界对新公共管理理论的批评：1、公共管理与企业管理有着本质上的不同。2、理论上的论证和实践中的效果不一致。3、人不是经济动物。4、增加了社会的不平等。5、实践中不可能抛弃传统行政管理理论。6、对公共组织和公共行政的抨击是不客观的。为什么公共组织和政府更容易受到抨击？1、环境因素的影响。2、受到的束缚更多。3、牵涉更大范围人们的利益。4、成绩难以衡量，缺点显而易见。5、安全有效的出气筒。6、容易被监督、被瞩目。7、社会民众参与意识的增强。,五、小结通过本小节的介绍，提出以下几点请大家注意：1、公共行政的变革及其理论的发展是与社会经济发展、技术进步密切联系的。2、公共组织以及行政管理是与政治密不可分的。3、从传统行政管理理论到新公共行政运动再到新公共管理理论并不是截然分开的、相互取代的阶段，而是不断改进、承前启后的过程。4、与当前社会经济水平、社会政治体制、社会文化积淀相适应的公共管理模式才是最好的模式。5、我们采用的“公共管理”的概念并非专指“新公共管理理论”。,第三节、中国公共管理改革思考一、我国机构改革回顾1、52年的第一次改革仿苏体制 中央集权 政务院改国务院 中央政府部门增加到81个2、第二次改革 57年至59年精简和调整机构 向地方下放权力 对全面仿苏的反思。3、第三次改革 61年至65年总结大跃进的失误，扭转宏观失控问题。全国进一步精简81万干部。4、文革的冲击与拨乱反正 6678文革中的非正常变动，国务院部门由79个减为32个。76年以后拨乱反正，沿用50年代旧体制国务院逐步恢复到100个部门。5、第四次改革 8285三年体制改革任务，撤并机构裁减人员，解决副职过多问题。国务院部门减为61个，全国机关人员减少21万。分灶吃饭、实行利改税。,6、第五次改革 88年转变政府职能，以经济建设为重点。向地方放权，向企业放权。中央政府减少9700干部充实基层。7、第六次改革 93年进一步解决政企不分，机构臃肿、脱离群众、效率低下等弊端。国务院部委改行业协会、部门由86个减为59个。全国精简200万人。8、第七次改革 98年进一步转变政府职能，精简机构，调整权限，依法行政。国务院组成部门减少11个，大约精简一半的干部编制。9、新一届中央领导的改革实践二、存在的问题1、需要转变的观念问题不能完全排除个人利益高官与普通人有相同的行为动机,政府、官员、与人民的关系。社会主义民主的思想基础制度与机制是解决问题的根本2、几个突出的问题干部选拔制度真实反映民众意愿的渠道公共管理决策的规则问题中国的利益集团政府职能转换与政企分开机构臃肿与吃饭财政,第四节、与公共管理理论相关的几个新理论一、公共选择理论公共选择理论的前提丹尼斯.缪勒的定义：公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单的定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论，投票规则，投票者行为，政党政治学，官员政治等等。公共选择理论研究的方法仍然是使用经济学的方法。像经济学一样，公共选择理论的基本行为假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。用经济学的方法分析政治问题。选择什么？如何选择？人类社会的两个市场论,公共选择理论几个浅显论点的介绍1、公共产品与“逃票乘车”2、科斯定理3、寻租理论其他论点利益集团理论、官员效用最大化、多党竞争模型、政府失灵理论以及投票规则理论等等。从公共选择理论中可以导出的结论西方的民主是一种有缺陷与不合理的民主政府干预只能起负面作用公共选择理论的缺陷理性人假设的片面性 完全寄希望于规则与制度某些结论过于极端片面,二、博弈论一种多人利益冲突、相互影响的决策理论。定义：关于相互依存中理性行为的研究。属于常用的数学分析方法简单举例：囚徒博弈 B囚徒 坦白 抵赖 A囚徒 坦白-8，-8 0，-10 抵赖-10，0-1，-1对于A，B任一囚徒其最优策略是坦白。这就是一种均衡状态，学术上称其为纳什均衡。它反映的是个人理性与集体理性的问题，如石油输出国组织、公共福利事业等。,智猪博弈类似童话中有一大一小两只聪明的猪，住在一个自动化的猪圈中，猪圈的一端是食槽，另一端是投放饲料的一个杠杆，踩一下杠杆会有10个单位的饲料进入猪食槽,但是谁踩杠杆要付出2个单位的成本。两只猪跑动的速度一样，但大猪吃食快（7：3）。小猪 踩 等 大猪 踩 5，1 4，4 等 9，-1 0，0大猪的最优策略 踩，小猪的最优策略 等。这是一种多劳不多得的问题，类似股份公司的大股东与小股东的关系问题，还有市场上的大企业与小企业的新产品研究开发问题。一个村庄两户人家，一个很富，一个很穷，村路不好走，谁来修路呢？制造大猪对推动经济发展有好处。,静态，动态博弈，和不完全信息下的博弈前面的例子是参与博奕的双方同时决策，没有先后的反应时间，这是静态博弈，而实际当中常常是根据对方的行动来决定自己的行动，先行动者也要考虑自己的行动会对后者有什么影响，后者将会如何行动，这属于动态博弈。这里所说的还是所有参与者都知道博奕的规则、博奕的结构和各方的偏好与状态，在许多情况下（常常是多数情况下），这一点实际上并不成立，参与各方的信息并不完全和不充分，这就构成了不完全信息下的博弈问题。斗鸡博弈的例子 乙 进 退甲 进-3，-3 2，0 退 0，2 0，0,博弈理论是分析多方决策之间关系的工具，通常在公共管理领域用作分析相关利益者之间的均衡，成为制定管理策略的方法。目前国内常见到的博弈分析应用如：政策与制度设计分析竞争与合作分析交通控制与诱导冲突与谈判模型政府与企业关系分析国际关系与经济贸易分析,三、委托代理理论 信息学科与经济学科的交叉产生了信息经济学，它首先提出了不完全信息假定，即信息是不完全的。同时由于信息的不完全导致交易双方所得到的信息是不对称的，这种不对称可能使合同难以成立，最终丧失市场有效运作的基础。代理理论就是在此基础上提出了研究和建立不对称信息下“委托代理”关系的激励协调机制，其基本原则就是激励相容（激励兼容）。所以代理理论是研究如何指导代理关系优化设计的一种理论。代理理论的前提是：1、委托人与代理人的目标不同。2、委托人与代理人各自掌握的信息不对称。3、信息是可以购买的。（获得信息是要花成本的）代理理论要解决的问题是：设计和建立一种能够有效保证代理人的行为符合委托人利益和愿望的激励机制（通常是合同），明确代理人的责任和利益，从而实现委托人的利益最大化。,代理问题举例：高校教师的工资计时还是计件？固定工资？实际中的代理关系博弈问题：车主与出租车司机的代理关系与利益均衡不完全监督下的最佳方案高校公司的代理关系与利益均衡公共管理领域谁是委托者？谁是代理人？委托者与代理人的位置转换现象是谁侵害了对方的利益如何设计委托者与代理人之间的代理机制。寻找解决公共管理问题的激励兼容方案,四、交易成本理论 交易成本可以被定义为进行交易活动所投入的资源的价值度量。其它的主要概念是：单位交易成本平均每实现一次交易服务所支付的成本。边际交易成本为多提供一次交易服务所支付的成本。交易的效率交易成本与交易效用之比。利用交易成本的概念，我们可以从企业、市场或政府等多种提供公共产品的交易方式中选择单位交易成本最低者。利用边际交易成本的概念，我们可以发现不同交易方式之间的界限在哪里，还可以得知，随着交易次数的增长（期限的延长）交易的成本呈上升还是下降的趋势。,通过对交易效率的分析，可以判断某些公共产品是由市场提供好还是政府自己组织生产好。有些时候，虽然通过市场交易方式可以引入竞争从而导致降低成本，但是交易过程本身的费用如果太高的话，反而是一种不明智的选择。建立良好的社会诚信系统能有效的降低社会经济活动的交易成本。金融体制改革、市场活动的法制化建设、经济结构的调整都能直接影响市场的交易成本。公共管理活动能有效的影响社会经济活动中的交易成本，从而也对社会经济效率产生重要影响。政府投资与政府财政同样存在交易成本问题，降低交易成本也是政府行政管理需要考虑的方面。政府有责任在社会经济系统中建立与维护降低交易成本的机制。,五、社会资本理论（社会资本概念）社会资本理论是上个世纪80年代末由西方学者提出的概念，经十余年的发展，开始受到人们的重视。1、什么是社会资本？社会资本的概念非常复杂，各派学者意见不同。但是大家都认为其对于社会发展与公共管理具有十分重要的意义。A 社会资本是有别于货币资本、人力资本，存在于社会结构之中，它为社会结构之间的行为者进行交易与协作等特定活动提供便利的资源，它包括规范、信任、关系、网络和惯例等形式。B 社会资本是指社会组织的那些可通过促进协调行动而提高社会效能的特征，比如信任、规范及网络。C 社会资本的现代定义是能带来共同收益的社会规范和网络。,D 社会资本是指在国家权利之外，通过民众自由地将个体人力资本进行有机的社会结合而生成，能够促进一个国家经济持续增长的社会关系结构和社会心理结构。大致可包括：合作性企业和自愿性社团组织、畅通和谐的横向交往网络、民主自治的社会契约、互相信任的心理认同、互学共进的竞争合作心态。2、社会资本的作用 社会资本雄厚的国家，经济与社会的发展就比较迅速；社会资本薄弱的国家，经济与社会的发展则比较迟缓；而社会资本缺乏的国家，也就是个体人力资本的能量由于劣质社会关系和劣质心理关系结构而被压抑，被消磨的国家，经济与社会的发展不仅停止，还可能倒退。社会资本的有无、多少已经成为一国能否迅速发展的必要条件。(1)降低交易成本(2)优化资源配置(3)提升行为主体的行动力与执行力(4)强化社会自组织能力,3、我们应该如何培育提高社会资本 中国社会资本的积累首先应从构建社会资本的自组织系统做起。民众在自组织过程中逐步建立民众自治规则系统社会规范。培育民众之间的互相信任关系，是中国民众社会资本培育的第三方面。建立民众互学共进心理系统是中国社会资本积累的第四个方面。政府与公共管理者在提高社会资本方面应承担重要的责任。,第二章 行政组织管理,行政管理在现代社会公共管理领域起着主导作用，讨论公共管理问题时任何人都不能回避行政管理问题。同样，在公共管理学中所研究的公共组织中，行政组织占有主要的地位，影响和制约着公共管理领域的发展。所以作为公共管理学的主要内容，本章围绕行政组织的一些管理问题展开分析与讨论。第一节 公共行政组织概述一、涵义二、特性：公共性、社会性、合法性、服务性、非营利性、民众参与性、公开性三、功能：服务功能、经济功能、政策法律功能、社会保障功能四、类型：集权制与分权制；完整制与分离制；首长制与委员会制；层级制与职能制五、结构：层级结构；分部结构；管理层次与管理幅度,第二节 行政组织与行政环境 行政环境与行政管理之间的关系主要体现为经济基础与上层建筑之间的辩证关系。行政组织是行政管理的主体与载体，其与行政环境之间也存在同样的辩证关系。1、行政组织是由于环境的需要而产生的。2、行政组织必须适应行政环境。3、行政环境的发展变化必然导致行政组织的发展变化。4、行政组织对行政环境也有很明显的能动作用。,一、地理、自然资源环境的影响地理与自然资源环境对国家的政治、军事、经济、文化的诸多方面有着重要的影响。也不可避免的影响行政组织。英国的政治、军事、行政与其他欧洲国家存有较大不同。中东产油国家的行政管理的体现了高成本高消费的特点。地缘政治对行政组织不可避免的影响。二、经济、科学技术发展的影响生产力的发展决定生产关系，经济基础决定上层建筑。自然经济-政府不必对经济活动进行管理。计划经济-一切经济活动都由政府部门控制。市场经济-（混合经济）政府的间接宏观调控与微观的市场自发调节相结合。不同的经济体制行政组织的任务、职能、规模都不相同。不同的科技发展水平对行政组织的影响也不相同。经济发展水平和科技发展水平还间接的影响人们的观念。,三、社会文化传统的影响不同的国家、地区、民族有着不同的文化传统观念。同一国家（地区）中不同的人们（不同阶层、不同民族）观念也不相同。跨文化管理（又称比较管理学）中用于衡量不同社会文化传统的主要特征：权力距离（权力差距）个人主义与集体主义长期导向与短期导向不确定性规避社会性别角色,12个国家或地区五种文化导向特征分析 1995年国家或地区 权力距离 个人主义 男性化 不确定性规避 长期导向巴西 14 26 27 21 6委内瑞拉 5 50 3 22/美国 38 1 15 43 17英国 44 3 10 47 18法国 16 10 25 10/德国 42 15 9 29 14瑞典 47 11 53 50 12荷兰 40 4 51 35 10日本 33 22 1 7 4印度 10 21 20 45 7香港 15 37 18 49 2泰国 21 39 44 30 8说明：153名排序，1为最强(高)，53为最弱(低)。,世界上多元化的文化传统之间，存在的只是五彩缤纷的各具特色，而没有明显的优劣之分。过大的权力距离容易导致的消极后果：国民对行政管理的淡漠。清官期待心理。“官本位”盛行。逆来顺受和对权威的迷信。公共政策的社会性别分析四、社会变迁的影响 各种社会的政治经济制度、社会结构、人口、社会规范、文化、风俗等社会现象的发展和变化都属于社会变迁。较大和较快的社会变迁将使原有的社会系统失去平衡，必然对行政组织形成冲击。行政组织也将阻挡或适应这种变迁。五、国际环境的影响 指一个国家与世界各国之间的政治、经济、文化、外交等各方面的相互关系。当前国际环境对各国行政组织的影响日益扩大的趋势。,第三节 规制型组织管理 世界各国的行政组织基本上都属于规制型组织。针对我国目前的行政管理改革现状，从规制型组织理论开始进行分析讨论有着一定的现实意义。规制型组织在西方发达国家行政管理历史中的地位和现状。一、规制型组织的特点1、标准化 对于任何一个要求实现一定程度正规化的组织，无论是企业组织还是行政组织都必须采用标准化的组织建设原则。组织建设标准化的内容主要是三个方面：即专业化分工、工作指标化和工作人员统一化。,(1)专业化分工专业化分工是组织标准化的基础，其原则是使组织内部每个职位的工作尽可能的单一化。(2)工作指标化按照每个职位的工作类型，在工作分析的基础上确定其应该完成的工作数量、质量、程序和时间。(3)工作人员统一化在同样的职位中，对工作人员的文化水平、工作技能水平、身体素质等各方面的条件要求应该是具体的、标准的和统一的。现代行政组织管理的理论研究和实践已经证明了组织标准化存在的优势和弊端,2、秩序化组织的运作秩序是组织存在和发展的基础。任何一个系统都要按照一定的秩序运动，包括系统内部的秩序和本系统与其他系统之间以及与更大系统之间的秩序。实质就是相关各部分（各职位、各部门、各组织）间的相互联系的方式、渠道和程序的有序化，或称这些联系在时间和空间上的规范性。3、非人情化这是规制型组织的主要优点之一，强调对人的一视同仁和公平、平等。不仅在组织内部如此，对组织外部的服务对象（顾客）也是如此。非人情化的实现主要依靠：,（1）、公开的选拔制度。（2）、标准化的职位设计和工作程序。（3）、公开有效的业绩标准和考核。（4）、有效的监控与奖罚手段。4、非随意性在规制型组织中，一切都要按照既定的规则和程序进行，排除一切偶然性、不确定性、模糊性。任何成员没有违反规则与程序的权力。5、权力制衡权力的行使要受到严格的制衡，一切行使权力的活动都在规则之内，都在相应的监督和制衡之中。法制化、理性化与相对公开化。6、管理权与所有权的分离,二、规制型行政组织结构建设 本段内容主要是讨论一般规制型组织中几种常见的结构性矛盾。1、直线部门与职能部门（1）直线部门及其特点直线部门的形成直线部门的特点（2）职能部门及其特点职能部门的形成职能部门的特点（3）直线制与职能制的冲突基本矛盾（4）直线部门与职能部门的错位,导致这种现象的原因 行政首长知识有限，只能更多的依赖职能部门。行政首长精力有限，常委托职能部门直接办理。行政首长需要回避一些问题。对职能部门的授权不明确。下级直线部门对职能部门能左右行政首长的决策而感到畏惧。（5）派出机构的性质问题2、正职与副职（1）副职的位置A、作为一个管理层次的副职B、作为纯粹助手的副职C、作为候补代理者的副职,（2）副职的职责界限及其与正职关系的协调既不要失职又不要越权是管理者都必须遵循的原则，但是这一原则在副职位置上落实起来格外困难。哈罗德孔茨说过：“在行政正职当中，有一个相当普遍的不满，就是他们虽然了解职权下放的重要性，但是他们的下级却往往将职权上交。换句话说，他们有时命令下属人员去解决一个问题，但是过了几天或者几个星期后发现这个问题又回到他们的办公桌上。”造成这种现象的原因“如果授予下级做决策的自主权限得当，上级就必须抵制住由自己来做决策的诱惑。”应该把副职的数量限制在尽可能少的程度上，能使用助理就不要使用副职。这是因为：,A、副职的存在会引起组织结构上的混乱B、副职增多之后，对副职的管理和协调就会成为正职的一种繁重的工作C、副职的存在和增加，会导致“多人同时向下授权”的情况D、助理与正职间的上下级关系明确“副职难当”与“宁当鸡头不作凤尾”良好的沟通与相互信任是解决之道（3）正职与副职间的双向选择双向选择的进步与潜在危险（4）设立副职的另外用意,3、规制型行政组织的规则度规则度是衡量规制型组织运作质量的重要标准。在规制型组织中，符合组织规则的行为是正当组织行为，不符合组织规则的行为是不正当组织行为。在一个运作质量高的规制型组织中，正当的组织行为应该远高于不正当的组织行为。正当组织行为在该组织全部组织行为中所占的比例即为规则度。这里所指的组织行为应该包括组织领导及一般成员办理的全部行政事务。既包括以组织名义正式办理的行政事务，也包括不以组织名义非正式办理的行政事务。规制型组织是在与无规则和不遵守规则的斗争中发展起来的，规则度必然是规制型组织追求的目标之一。,不正当组织行为的主要类型：不负责任行为 按人情关系办事的行为 公务中谋求私利的行为（1）提高组织规则度的措施A、建立完善的政务公开制度政务公开就是把规制型组织的标准化公开政务公开的三个主要方面：办事规则、政策、法律依据的公开 办事机构和办事权限的公开 办事程序（顺序、手续）和办事时限的公开,推行政务公开可以达到的效果：限制公职人员“黑幕交易”行为，促进公职人员尽职尽责。缩短公职人员的办事时间，提高行政效率。密切行政组织与服务对象的关系，有利于建立有效的反馈制度。我国政务公开的具体实践：中央机关返还借调人员。下级部门监督评价上级部门。为服务对象着想的服务措施。“首问责任制”。文示化的公开制度。,B、热炉规则的运用 预先警告原则 及时性原则 客观与公平原则C、建立有效控制机制 提高违规的成本 有效的监督与考核 程序上和制度上的互相制衡（2）建立行政“三分法”的尝试深圳市行政改革的实验：行政决策、行政执行与行政监督的三分制。,三、机构管理威尔逊的机构管理理论美国加州大学教授，当代著名行政管理学者 詹姆斯.Q.威尔逊机构管理的论著美国官僚政治政府机构的行为及其动因中国社会科学出版社 95年（1）工作行为与工作成果的可观测性机构管理理论认为，组织机构中工作成员的工作行为和工作成果的可观测性会直接影响组织的效率和管理的复杂程度。注：本文中工作行为又可称作“付出”或“努力”，工作成果又可称为“结果”。,按照经济人假设的观点，可观测性与偷懒行为之间存在着必然的联系。在行政机构和公共机构中，工作人员（组织成员）偷懒行为也是经常发生的。（包括不负责任和减少努力的行为）但是在不同的机构中偷懒行为发生的频率和幅度大不相同。而这种差异主要取决于机构中工作人员的付出与成果的可观测性方面。A、为什么管理政府机构和其他公共组织远比管理私人企业复杂得多？通常情况下，企业机构比公共机构和行政机构的可观测性大得多，所以管理也容易得多。,每个成员个人的付出与取得成果之间并不一定存在着线性关系，成果常常是由多种因素综合作用的结果，所以组织成员的付出并不一定与组织成果之间有必然的联系。在规范的市场中，企业通常并不具有垄断性，同一种类型同一种行业的企业之间可以比较，在其他因素相同的条件下就可以看出某一个具体企业经营的成果与其成员的付出之间是密切相关的。而公共组织与行政组织的自然垄断性造成无法与同类组织比较，也就很难看出某一具体的公共组织或行政组织其成果的取得在多大程度上取决于其组织成员的付出。这种付出与成果之间关系的不确定性，造成公共组织或行政组织的成果比企业组织的成果更难以确定其取决于组织成员付出的程度。也就增加了公共组织和行政组织管理的复杂性。,B、机构管理追求的是由每个成员的成果所构成的组织成果，而希望能够控制的是每个成员的付出。对行政机构与公共机构成员工作行为（付出）的观测对不同机构来说，其成员付出的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的付出可观测性也是不同的。造成付出不易观测的原因：*成员的工作不在主管的视线之内*成员的工作缺乏明显外在形式*成员在工作中需要采用比较深奥的专业技术对行政机构与公共机构成员工作成果（成果）的观测同样，对不同机构来说，其成员成果的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的成果可观测性也是不同的。,造成成果不易观测的原因：*缺少搜集有关成果信息的方法*成员缺少有效手段来取得预期成果*成员的成果受本人付出和其它因素的综合影响*成果的体现可能要滞后相当长的一段时间（2）按可观测性对行政机构与公共机构的分类及分析可观测性应该是一种连续变化的指标，为了分析的简单起见，这里把付出与成果的可观测性都分为可观测与不可观测两种。这样就组成四种组合，形成四种典型的机构。把它们分别称为：生产型机构程序型机构工艺型机构应付型机构,A、生产型机构机构成员的付出与成果都很容易观测到的机构。主管可以通过设计有效的规则制度来取得好的组织绩效。与生产企业具有很相似的可观测性特征，是最容易管理的机构类型。标准化的管理与奖惩分明的业绩考核是有效的管理手段。邮政、税务部门某种程度上符合这种特征提请注意的问题格雷莎姆定律：可测算成果的工作往往会排挤不可测算成果的工作，或者说有形的工作成果往往会排挤无形的工作成果。以税务部门举例，会出现什么问题？,在我国的行政组织中，重有形政绩、轻无形政绩的现象。“以政绩论英雄，以发展排座次”与“不求有功，但求无过”B、程序型机构只能观测到付出、不能观测到成果的机构主管只能看到下属成员在做什么，但是看不到这些努力能获得什么成果。只能通过尽量科学的制定细而全的程序规则来进行控制，无法根据成果的反馈改进工作。几种具备此特征的机构组织程序型机构的弱点及弥补措施C、工艺型机构不能观测到付出，只能观测到成果的机构主管可以通过对成果的考核实行目标管理的方法,办公室人员与教师的争论几种符合上述特征的机构或岗位成果能够说明组织成员的努力程度吗？大样本条件下的概率相对精确成果比较时对客观条件影响的修正D、应付型机构既不能观测到付出又不能观测到成果的机构主管能做的事情很有限，一般是一种开环控制。几种此特征类型的举例容易产生的与格雷莎姆定律相类似的现象可以采用的“软方法”,（3）对于四种分类讨论之后需要强调的几点问题A、任何一个行政组织与公共组织都很难是单纯的某一种类型机构，综合型是最常见的。B、任何组织中的不同部门和不同职位常会具有不同的特征，所以同一组织内不同部分常呈现出不同类型的特征。C、任何组织及其下属部门的特征不是一成不变的，在不同的时期受到的各种变化因素的影响是不同的，其类型特征也可能发生改变。D、对不同类型的组织采用不同的管理对策，而对同一个组织也常常要考虑多种方法的综合使用。（代理理论是一种研究管理制度设计的有效的辅助方法）E、由于公职人员和政府官员普遍得到社会的承认和公众一定程度的信任，以及他们总体的素质普遍高于社会平均水平，所以我们引用威尔逊先生的一句话作为本节的结束语是恰当的，“如果就此认为政府官员和公职人员都是彻头彻尾的利己主义者，只谋求最大的私利，那就错了。”（经济人假设在机构管理问题上的狭隘与有限性）,第四节 行为科学对行政组织的影响 40年代以