完善重庆公租房社区管理的思考.doc

完善重庆公租房社区管理的思考由于公租房的大量建设，在城市出现了一种新型社区，即以公租房小区为主要空间载体，以租住公租房的人群为主体形成的城市社区，这里将其称呼为公租房社区。从全国各省市公租房建设情况看，重庆公租房建设具有体量大、空间相对聚集的特点。如，重庆市主城区规划建设3000万平方米公租房，将积聚150万左右的中低收入人群，占其主城区常住城镇人口的20%以上。并且，重庆建设的公租房小区普遍规模较大，小区聚集的人口一般在4-7万人左右。所以，重庆公租房社区是这种新型城市社区的典型代表。从目前的研究情况看，对城市社区管理的研究比较多，研究集中在社区管理模式、社区治理方式、社区管理队伍建设等领域。由于公租房社区是新型城市社区，目前对这种社区的认识性研究较多，如公租房社区概念、特点，对公租房社区管理的研究一方面较少，另一方面比较宏观，难以指导实际工作。本文立足重庆实践，以重庆公租房社区为样本，通过分析这种新型城市社区管理的现状及问题，提出对实际工作有指导性作用的建议，以期为其他省市提供有益借鉴。一、重庆公租房社区管理现状及问题（一）管理现状一是设置了公租房社区。从重庆市已入住的6个公租房小区看，小区规划居住人口最高的为6.5万人，最低的为4.2万人。6个公租房小区目前共设置15个社区，其中规模最大的社区为4.4万人，最小规模的社区为0.6万人，平均社区规模为1.94万人。二是构建了“属地政府负责，街道主导，社区落实，协作管理”的管理体制。即，通过文件明确地方政府对公租房小区的社会管理责任，小区划归临近街道管辖，公租房小区在街道指导下筹建社区党委、居委会等基层管理组织。同时，重庆市公租房管理局和属地政府积极配合，驻小区单位和属地政府部门联合提供服务。三是建设了社区管理组织。公租房所在街道，部分成立了专职指导公租房社区工作的公租房管理服务中心。还有一些公租房所在辖区组建了定位于街道层面或区级层面的公租房社区管理委员会，委员会主要负责对公租房社区事务的综合协调和服务。在社区内部，构建了以社区居委会为主体，社区警务室、房屋管理中心、物业服务公司、社区卫生服务站等驻区单位为主要成员，以承租户委员会、义务巡逻队、居民兴趣小组等社区群众组织和社区学校等社会专业组织为辅助的社区组织体系。四是建立了管理运行机制。其一，探索了多种社区管理协调机制，主要形式有：社区管理委员会通过例会制度协调处理社区管理中有关事宜；驻社区单位建立联席会议制度，建立驻社区单位共管参与机制；建立“1+x”管理协调机制，“1”是指社区党委，“x”分别是指房管中心、物管公司、社区居委会、社区警务室、社区医疗卫生服务中心、社区学校等等相关单位，在社区党委这个“1”的统筹协调下，使这“x”个不同的服务机构共商和处理公租房社区管理中的各项事务。其二，形成社区民主自治机制。通过组建社区党支部、社区居委会，引导居民组建社区安全义务巡逻队、兴趣小组等志愿者组织以及推选楼栋长等促进社区自治工作的开展。（二）存在的问题虽然重庆市各方均高度重视公租房社区管理工作，但由于这一新型社区形成迅速，在理论研究和实践均不充分的情况下，不可避免出现了一些问题。一是缺乏有力的领导组织和监察机制。公租房社区管理纵向涉及从市到区、再到街道的各级政府以及各级部门，横向涉及建设业主、公租房管理局以及民政、卫生、教育、社保、公安、市政等众多层级不一的机构。目前尚没有任何组织机构能对公租房社区管理进行全面协调和领导，进行相应的监察考核。这使得公租房社区管理出现了一些工作难以确定责任主体，部门推诿，以及不同级别、不同类别部门相互难协调、难配合的情况。二是管理服务工作条块分割，欠缺信息整合平台。从具体参与公租房社区管理的机构看，除了居委会外，主要还有警务室、房管中心等派驻机构和物业公司等社会机构。由于部门条块分割，目前没有一个信息整合平台，各管理组织无法实现信息共享，相互沟通配合比较困难。三是社区管理服务设施配套滞后、水平不高。按照各级文件规定，社区组织工作服务用房和居民公益性服务设施建设应纳入各级城乡总体规划和土地利用规划，新区开发与旧城改造同步设计、同步建设，统筹推进。但重庆市公租房小区在社区组织工作服务用房和居民公益性服务设施建设上没有完全做到同步建设、统筹推进，使得社区居民入住后，现有管理用房、服务场所无法满足需求，如某4.4万人的社区目前仅落实不到500平方米的服务用房。同时，根据落实的社区用房面积看，平均100户居民仅有11.9平方米，远低于国家提出的每百户居民拥有的社区服务设施面积不低于20平方的“十二五”目标。四是管理创新不够，难以满足公租房社区管理需求。其一，现有社区管理方式及经费、人员配备难以支撑管理需求。目前公租房小区采取由就近街道管辖、在公租房小区设立社区居委会的方式进行社会管理及服务。公租房小区人口规模相当于，甚至大于街道原有人口规模，而管理机构设立、经费及人员配备采用的却是社区标准，这很难支撑其社会管理及服务的需求。如，目前公租房社区工作者平均每人服务管理居民800余户、1800多人，远高于全重庆市城市社区工作者人均服务管理居民280余户、860余人的水平。其二，缺针对性管理办法。现有社会管理与服务办法沿用一般城市社区管理办法，难以适应公租房社区居民人户分离人口多的情况。如，人户分离人口的社保、低保、计生等服务管理依然要户籍地提供服务管理。其三，社区服务设施配套方式未实现规模化、集约化。从人口已大规模入住的小区看，服务设施是按照所划分社区进行配套的，即，一个小区有几个社区就配几处社区用房，有的小区居委会、房管中心、物业公司等分布零散。这样做一方面配套工作量加大，不能发挥出人口集中居住情况下管理的规模效益，另一方面居民办事不方便。同时，卫生服务站、警务室等按照社区标准配套，无法满足达到街道规模的小区人口的服务需求。二、国内外公租房社区管理的主要做法及借鉴（一）其他省市做法介绍公租房社区管理是随着公租房建设而兴起的，目前难有比较系统和成熟的做法以供借鉴，以下就一些做法进行介绍。1、管理主体从一些省市的文件规定看，公租房社区的管理主体是城市社区管理主体，即街道、居民委员会和相关部门。如：天津规定，公共租赁住房由所在区人民政府按照新建住宅小区管理要求纳入管辖范围，并组织区民政、房管、公安、市政、市容园林、环卫等部门以及街道办事处（乡镇人民政府）按照各自管理职责，对公共租赁住房小区实施社区综合管理。公共租赁住房小区须纳入社区居民委员会管理。北京规定： 公共租赁住房产权单位应当协助街道办事处（乡镇人民政府）及社区管理部门等开展社区服务。宁波市规定：公安、计生、住房保障主管部门等应会同街道办事处（或乡镇人民政府）、社区居委会共同加强对公共租赁住房居住群体的人口、治安、计生等服务管理。2、社区社会管理的一些做法我国社会管理以户籍管理为基础，户籍问题是公租房社会管理中的核心问题。从目前的管理方式看，有两种方式。一是沿袭原有管理办法。即公租房社区中，流动人口按照所出台的流动人口管理办法执行。城市户籍人口中人户分离的，其相关社会服务等由户籍所在地负责。这里又有两种方式，其一是人户分离人口回户籍所在地办理一些社会管理事务；其二是原户籍所在地政府到迁走家庭所在的保障房小区设立“虚拟办事处”，就近提供服务，如北京西城区。二是改革户籍管理办法，建立公共户。如厦门、上海，保障性住房小区设立公共户，符合政策规定的住户可以迁移落入公共户。其中，上海在实施“人户分离”现象属地化管理（即户籍人员居住地服务和管理）试点基础上，探索实施保障性租赁住房承租人居住地服务。也就是探索认定户籍人员公民身份证号码的“唯一性”与实际居住地相对应，探索以居住地为立足点的属地化管理模式，为居民就业服务，民政优抚与居家养老、公共卫生与医疗服务、计划生育咨询与服务、义务教育等方面提供有效服务与管理。（二）香港、新加坡的做法介绍新加坡80%的人口、香港30%的人口居住在政府提供的公共住房中，他们将公共住房社区管理纳入城市社区进行统一管理。较好的做法主要有：1、社区管理队伍多元化，充分发挥社会力量香港社区管理组织包括官办行政性社区组织、官民合办半行政性社区组织、完全民办的非行政性社区组织。社会力量的广泛参与成为其社区管理成功经验。一是大力培育社会工作者和义务工作者。注册社会工作者是香港社区工作的骨干力量，具有较高的专业素质和学历。社区义务工作者是社区建设的重要辅助力量，义工服务机构提供了2/3以上的社区服务。二是充分发挥非政府机构的作用。拥有大量不同性质、不同规模的社会组织，其服务范围涵盖环境保护、医疗卫生、文娱康体等众多领域，不仅提供社区服务，还反映社情民意，在社区发展中发挥了十分重要的作用。社会化的社区管理使得香港在满足居民需求及社会管理目标上具有更高效率。2、社区建设及管理资金保障力度大社区基础设施配备有足够保障。新加坡社区的设施配备属于公共供给。政府制定了详细的城市规划设施配备标准，在该标准指导下，政府投资建设了民众联络所、居委会活动中心、邻里居委会、社区医院、残障人工作坊等各类设施，使得社区在城市建设之初就实现服务设施配备完善。社区管理经费来源可靠。新加坡社区经费主要来源于政府拨款和社会赞助。政府拨款包括行政经费、活动经费以及专项经费，各项费用均有明确的使用范围。为鼓励社会捐助，政府规定，社会每赞助1新元，政府将配套3新元，即社区组织实际得到4新元，极大调动了社会捐助积极性。（三）值得借鉴之处以上国内外社区管理的做法，对公租房社区管理而言值得借鉴的主要有：一是公租房社区管理的实施离不开管理服务设施的支撑，政府应在公租房小区建设时，足够重视公租房社区管理服务设施的建设，并且要将社区管理服务设施纳入社会公共产品供给范畴，予以资金保障。二是高素质、专业化的社区工作者以及大量的义工是社区管理工作有效开展的前提条件，多元化的管理组织是满足社区各类专业服务需求的保障。应把培养和建设一支专业的公租房社区管理工作者队伍作为社区管理的重中之重，同时，应采取措施鼓励和支持各种社会力量义务参与公租房社区管理和服务。三是公租房社区管理应是城市社区管理的有机组成部分，应充分利用现有城市社区管理体系。四是实施“人户分离”人口属地化管理，有助于推进公共服务均等化，有助于提高公租房社区的社会管理效率。三、对公租房社区管理的要求（一）公租房社区特点一是社区居民人户分离人口比例大、构成复杂、流动性大、邻里关系空白。在重庆，公租房社区99%的居民户籍不在公租房社区，社区不仅有城镇低保户、住房困难户、农民工，还有刚参加工作以及外地来渝工作的人群。承租人群地域来源、文化程度、工作背景、人文素质、行为习惯等参差不齐，居民之间的邻里关系基本为空白，而在收入以及工作等因素变化影响下，居民处于随时流动状态。二是社区中居民利益诉求复杂并且集中，社会特殊人群集中度高，社会管理压力大。作为城市中低收入阶层集中居住的区域，公租房社区反映出的矛盾和问题比较集中，居民利益诉求复杂，各种矛盾容易叠加聚合，极易产生“共振效应”引发群体性事件。此外，从公租房小区实际情况看，“两劳”人员、有吸毒前科人员、有精神病史人员、艾滋病携带者以及智障人员、残疾人等特殊人群的集中度普遍高于一般小区。三是社区居民对政府公共服务、保障性服务的依赖度高。公租房社区中低收入人群的大规模集中，使得低保家庭、残疾人等社会特别弱势人群的集中度超过任何一个普通城市社区。中低收入人群本身自我保障能力弱，对政府公共服务、保障性服务的依赖程度较高。（二）公租房社区管理要求一是由于公租房社区具有一般城市社区所没有的特点，所以公租房社区管理既隶属于城市社区管理体系，又要有相对独立的管理体制、机制。从公租房社区管理尚处于探索阶段的情况看，目前有必要将公租房社区管理中原城市社区管理系统难以解决的环节单列出来，建立新的体制、机制解决问题。二是公租房社区管理应以管理为重点，并需要自上而下，以政府为主导进行推动。虽然多方参与的社区治理是当前社会管理创新的方向，但公租房社区形成快、人员构成复杂，特别是人员流动性大、居民归属感不强等特点，以及要在较短时间建立社区秩序的现实要求决定了公租房社区需要以管理为重点，通过政府主导，快速实现资源投放及整合。三是公共服务是社区管理的重中之重。鉴于社区主要聚集中低收入人群，公租房社区管理需要尽快实现公共服务全覆盖，特别是保障性、公益性服务。需要高度重视流动人口（人户分离人口）社会服务均等化问题和社会矛盾化解问题。四是社区管理必须创新。人户分离人口多，社会服务管理方式必须创新；社区规模大、人员情况复杂、管理压力大，需要创新管理队伍以及社区服务设施配套方式。 四、完善公租房社区管理的思考根据重庆公租房社区的特点以及管理问题，借鉴外省市及香港、新加坡做法，提出以下完善新型社区-公租房社区管理的建议：1、建立从上自下强有力的领导组织体系从我国城市社区管理体系看，离不开各级政府的统领，也都建立了从上而下的层级化领导体系。就公租房社区而言，相比一般城市社区，还具有贯彻落实住房保障政策的重任。所以，在管理上更加需要强调统筹以及政策的贯彻落实。建议将公租房社区管理纳入政府履行社会管理及公共服务职能的重要内容予以监督考核；落实分管市级领导、区级领导以及街道领导，同时，在市、区建立公租房社区建设管理联席会议制度，在街道成立由街道办事处牵头、涉及公租房社区管理的各类政府派驻社区单位、居委会代表、物业公司等组成的街道公租房社区建设管理委员会。2、严格落实社区管理服务设施建设要求一是高标准建设。为防治社区劣化，公租房社区的服务设施标准与其他城市社区应保持一致。必须严格执行中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见等文件，按照城市社区公共服务设施配置标准，根据公租房人口规模足量配置社区公共服务设施。从“以人为本”的角度出发，各类服务用房应选址在小区交通便利、位置居中的地段集中建设，通过建设综合服务大厅，集中社区居委会、警务室、房屋管理中心、物业公司等，实现一站式管理服务。二是社区服务设施建设标准应向街道看齐。从重庆看，公租房小区人口规模往往接近或超过一个街道，而且小区相对封闭。集中资源建设规模较大、服务标准较高的街道级服务平台和设施，不但可以使设施的规模效益最大化，还可以为居民提供更优质的服务。三是保证建设资金。政府应承担起公租房社区公共配套设施的建设责任。要将公租房社区公共服务用房和公益性服务设施建设经费纳入政府财政预算，按照“统一规划、统一标准、统一设计、统一标识、统一建设、统一配套设施设备”六统一的方式组织建设社区用房和场地。3、根据公租房社区特点创新社区管理和服务一是根据公租房社区人口规模特点，落实社区工作人员及经费。首先，大力充实社区居民委员会的管理力量。在既遵守法规又满足实际需求的要求下，按照社区居民委员会成员与社区专职工作人员相分离、做实居委会下属委员会的思路进行创新。即：在公租房社区居委员会下设立若干下属委员会，各下属委员会由3至9人组成，主任由社区居委员会成员兼任，成员由兼职或专职人员构成。其次，配齐配强公租房社区工作人员。针对人口较多、社区服务和管理任务较重的公租房社区，适当提高人员配置标准。同时，同等条件下，公租房社区工作人员的待遇应按当地社区干部待遇的高线确定，并全面落实各类社会保险。二是针对人户分离现象，探索“以房管人”。“以房管人”就是根据人的实际居住地提供社会管理服务。可借鉴上海做法，在公租房小区设立公共户。探索实施以居住地为立足点的属地化管理模式，推进人户分离人口公共服务均等化，以此促进人员管理与产业、基础设施以及公共资源的协调可持续发展，重点推进就业服务、民政优抚、居家养老、公共卫生与医疗服务、计划生育咨询与服务、义务教育等方面的均等化。三是设立以公租房小区为主体的街道办事处。对规模特别大，如达到6-7万人，或位置较偏，处于尚未设立街道区域的公租房小区，以公租房小区为主体设立街道办事处；对位于人口规模较小街道的公租房小区，可不再新设街道办事处，原街道办事处应转变工作重心，以公租房小区为中心开展工作。四是全面推进“社区管理社会化”。也就是：在服务队伍上，广泛利用专业社会工作者；在服务组织上，积极发挥社会组织的作用；在提供服务的方式上，政府提供以政策、资金资源、服务监管为主体的间接服务，而具体运作更多通过市场手段（购买服务）由社会组织实施。4、大力推进“以块为主，条块结合”管理“以块为主，条块结合”是推动公租房社区管理从部门管理向社会管理转变，实施多部门联动的有效途径。也就是以街道、社区为整合平台，通过将“条”（部门）的管理在“块”（街道、社区）上进行整合，形成“条块结合”的管理。一是街道层面的整合。主要通过街道组建公租房社区建设管理专委会统筹管理工作。活动形式主要是以公租房小区为单位召开公租房管理事务协商会议。建立辖区有关政府部门派出机构工作情况双重考核和负责人任免双重管理制度，即街道对政府派出机构、驻社区单位工作情况有考核权，对负责人任免有参与权。促使条的专业管理和块的综合管理形成有机的整体合力。通过街道这个“块”，实现各部门“条”的力量整合，使街道成为区政府与社区之间沟通的桥梁。二是社区层面的整合。建立社区党支部、居委会、物业企业、住户委员会、房管机构“多位一体”民主协商管理模式。将物业企业、房管机构的负责同志增补为社区居委会名誉委员，实行社区党支部领导、居委会协调下的多个管理主体共同协商决策社区事务、共同参与社区事务管理、共同开展社区服务、共同组织社区活动、共同参与社区建设、共享社区设施的运行方式。也就是通过例会制度、意见收集及反馈制度、共性事务合作开展制度实施共同管理。其中共性事务合作开展制度就是对于都负有责任、内容交叉的管理事务，通过联合会议方式，明确各管理主体的分工以及承担方式（人力、物力、资金），在相互协助、配合的基础上共同开展工作。5、建立联动管理信息平台，促进人房管理合一通过公安、房管、计生、民政等部门的合作，建立以人口信息和房屋信息为基础的“人房合一”联动管理信息平台，为人口的社会管理和公租房房屋管理提供支撑。一是建立公租房房屋信息化管理平台。由房屋管理部门牵头，建立包括入住资格审核、配租、租赁管理、修缮管理等功能在内的公租房房屋信息化管理平台。二是建立公租房人口管理信息系统。由人口管理部门牵头，依托公租房入住登记程序，以公租房入住家庭为单位，根据公安、计生、民政等部门的管理需要采集入住人口信息，同时，调取入住人口户籍所在地公安、计生、民政等部门已掌握的人口信息，共同形成公租房人口信息数据库。三是建立集人口、房屋管理信息于一体的“人房合一”联动管理信息平台。公租房房屋管理信息系统和人口管理信息系统虽然各自独立，但是两个系统都有一个共同的不变量（即公租房房屋号）和一个变量（即居住人身份证号）。也就是，以公租房房屋信息、居住人身份证号为纽带，有效联动公租房房屋管理信息系统和人口管理信息系统，为各管理单位实施管理工作提供全面信息。6、加强特殊人群的管理服务一是及时将重点管控人群纳入区、街道等各类管理渠道内。尽快把各类管控人群的专业管理组织延伸到社区，社区配合各管理部门做好日常帮扶、监管工作。大力引进、组建各种专业机构，如心理治疗机构、精神卫生专业机构等。二是设立社区专项扶贫基金。通过政府投入一定引导资金，吸纳社会慈善福利机构资金，鼓励社会单位及个人捐赠，共同设立社区专项扶贫基金，专门用于社区成员救助帮扶。三是大力推动社区就业工程，帮助零就业家庭、特困家庭人员就近就业。以社区服务为载体，推进社区就业岗位开发；建立“企业订单+居家就业”模式，组织居民发展手工制品产业；通过政府补贴，提供公益性商铺，如爱心报亭、爱心摊位等。作者：杨玲，重庆社会科学院区域所副所长，研究员地址：400020 重庆市江北区桥北村270号电话：13983438674邮箱：ylchq2001参考文献：1彭小兵，符桂清，公租房新型社区治理机制研究J，中国市场，2012（20）.2闫建，公租房社区服务与管理J，理论探索，2013（02）.3张萌，黄馨，初探保障性用房中的社区建设问题J，经济研究导刊，2010（20）.