公务人员升迁制度之研究.doc

公务人员升迁制度之研究目 次壹、前 言 一、研究背景 1 二、研究范围 2 三、研究限制 四、研究目的4 五、研究方法 5贰、公务人员升迁意涵分析 一、公务人员升迁问题的特殊性13 二、制度面的意涵14 三、结果面的意涵15 四、过程面的意涵16 四、小结18参、升迁制度的施行特色 一、英国的作法20 二、美国的作法25 三、我国升迁法的施行意涵31 四、升迁法修正草案的变革38肆、现行升迁法施行问题分析(文献部分) 一、我国制度与英、美经验的比较40 二、历年铨叙部函释内容分析52伍、现行升迁法施行问题分析(实务座谈成果分析) 一、进行过程简述64 二、各场次座谈意见简录67 三、座谈意见内容分析72 四、小 结90陆、策略建议 一、问题综合归纳100 二、可实行的变革途径107柒、综合结论 一、对升迁制度施行的综合评价113 二、机关未来办理升迁工作重点建议114参考数据116附录：附录一：实务座谈会讨论提纲118 附录二：公务人员升迁法修正草案条文对照表(说明从略) 119 附录三：铨叙部有关升迁释例内容125附录四：实务座谈内容记录140图目次:图一：本研究分析架构6图二：本研究流程10图三：英国中央政府高级行政职务招募过程24图四：美国联邦公务人员招募甄审流程29图五：我国公务人员的升迁流程37表目次:表一：英、美两国升迁作法与我国升迁法的比较40表二：行政院及所属各级政府机关公立学校公务人员升任评分标准表46表三：铨叙部函释关于制度面问题分析53表四：铨叙部函释关于执行过程面问题分析54表五：铨叙部函释关于结果面问题分析62表六：实务座谈参与人员身份统计分析表64表七：升迁法施行实务问题座谈内容重点摘要表 90壹、前 言 一、研究背景 虽然从组织职务调整的角度而言，升迁(promotion)亦属于任用制度的一部分，然而对于政府机关及公务人员而言，却格外具有重大意义：首先，政府机关组织编制与员额都受到法律限制，而不得任意变更，再加上每一职位除了专属业务职掌外，也都具有法定职权，故经由升迁制度才能使其在合法基础上建立适当的人才甄补管道；相对地，对于公务人员而言，虽然其身份权益均受到法律保障，但如此却也相对限制其自由请调至其它职务的困难，故升迁制度便成为其规划生涯发展的基本凭借。 公务人员升迁法(以下简称升迁法)的公布（2000.05.17.）与施行(2000.07.16)，可说建立了我国公务人员升迁制的共同游戏规则。本研究认为本法的重要性不仅在于将升迁自任用制度中独立，自成一套法令体系，而是其规范了各机关办理升迁时的基本原则与程序。也因为具有如此重大影响力，使升迁法自施行始即广受各界注意，甚至引发许多适用上的不同见解(范祥伟, 2001：7- 21)。于是考试院在整合各方意见后，乃于2002.07.22提出升迁法修正草案，并送立法院审议中。 藉由上述背景说明可知，今日各界对于升迁法施行的定位、意义，乃至于落实等，可能尚未能形成共识。故本研究目的即在于从升迁与人事行政体系的关系，以及对政府人事运作可能产生的影响等层面，尝试分析升迁法所可能具有的概念意涵，以及在施行过程中对于机关可能产生的意义与影响，进而提出策略建议，以作为未来人事主管机关拟订相关政策时的参考，及协助各机关能本于升迁法的立法意旨，在实际办理各项业务时能符合各项规定。 二、研究范围 虽然升迁乃是每一位公务人员从事公职生涯均会面临的普遍问题，也如前段所述，具有人事行政运用上的多种功能，且涵盖多重问题面向，但是作为一个研究主题，这些重要性在实际研究进行过程中，却反而可能会形成下列困难： (一)涉及范围太广 根据公务人员升迁法第四条之规定，公务人员之升迁，系指下列情形之一者：1.升任较高之职务；2.非主管职务升任或迁调主管职务；3.迁调相当之职务。由此可见，除初任公务员考试外，几乎机关各项人事管理措施均可能与升迁产生关联性，如此将会增加研究聚焦的困难度。 (二)机关间差异众多 根据公务人员升迁法第七条之规定：各机关办理本机关人员之升任，应注意其品德及对国家之忠诚，并依拟升任职务所需知能，就考试、学历、职务历练、训练、进修、年资、考绩(成)、奖惩及发展潜能等项目，订定标准，评定分数，并得视职缺之职责程度及业务性质，对具有基层服务年资或持有职业证照者酌予加分。由本条文可知，各机关人员升任标准、评分方式乃各不相同，而无法设定一致性的评估标准。 (三)涉及首长裁量权 根据公务人员升迁法第九条之规定：各机关办理公务人员之升迁，应由人事单位就具有拟升迁职务任用资格人员，分别情形，依积分高低顺序或资格条件造列名册，并检同有关资料，报请本机关首长交付甄审委员会评审后，依程序报请机关首长就前三名中圈定升补之；。换言之，人员升迁过程中，机关首长尚可弹性发挥一定的裁量权利，而无法完全由制度规范。 (四)可能与不同人事行政措施产生连带影响 如前所述，升迁制度可能涉及的问题范围，是与人事行政运用密不可分的，而此一情形则会产生牵一发而动全身的复杂效应。从而可能形成研究的两难困境：若不考虑这些连带影响，则无法厘清升迁问题的完整系络，此其一；但是若全盘考虑各种可能影响因素，则又会造成研究失焦，并无限延伸研究的范围，此其二。无论出现何者，均将对研究形成巨大障碍。 基于上述四项考虑，欲期于规定研究时程内一一检讨升迁制度及其施行时可能涉及的问题，并提出具体解决途径，实属不可能之任务。是以研究小组认为在无法对整个升迁制度作全面性检讨的限制下，又要获得具体研究成果，唯一可行途径乃是回归实务面，即检讨自法制公布施行后至今，其是否确能达成公务人员升迁法第二条所揭示的：公务人员之升迁，应本人与事适切配合之旨，考虑机关特性与职务需要，依资绩并重、内升与外补兼顾原则，采公开、公平、公正方式，择优升任或迁调历练，以拔擢及培育人才。也就是探讨公务人员升迁法施行迄今，其对于机关用人所产生的影响，以及是否确能在人事行政上能发挥具体效益等具体主题。 此外，根据蔡秀涓与施能杰之研究，升迁制度内涵及其表现的各项特色，主要乃是受到下列二大因素的影响(蔡秀涓、施能杰，1996)： (一)策略性因素 指升迁制度设计时，首先应考虑整体情境特性及相关问题，其具体包括下列三类： 1.环境系络：包括了政府部门的定位、人力需求型态、人力来源等。 2.组织特质：包括决策集权程度、人事制度类型，以及专才与通才之生涯体系。 3.工作特性：包括工作性质与职位层级。 (二)公平性因素 由于升迁将影响人员权益，从而转化成特定的资源，故在运用时也应纳入公平性的考虑，其具体有二： 1.程序公平原则：包括一致性、无谬误性、正确有据性、可改正性、参与代表性、决定伦理性等。 2.分配公平原则：包括衡平性、均等性，以及个人需求性等。 上述对于策略性与公平性因素的重视，恰可说明公务人员升迁法第二条内容在运作上所呈现的意义，并印证前述强调升迁制度在人事行政上所能发挥功能的重要性。因为若从运作层面观之，一个适当的升迁制度，应该是既能符合机关运作需求，而且也可以作为公务人员生涯发展过程中，公平竞争的游戏规则。进一步推论，升迁制度不仅具有人事行政制度的意义，更可以作为机关运作过程中，特定策略的具体实践(许文杰，1999)。因此，从制度落实与施行的过程中，或更可以找出升迁法在制度设计上的可能问题，同时研拟出可行的政策。 综上分析，研究小组经由与委托单位的讨论后，乃将本研究之范围设定如下： 第一，探讨公务人员升迁法施行至今，对机关人员任用的主要影响为何？包括可能产生的正面效用与负面影响。 第二，分析公务人员升迁法施行对公务人员而言，是否确能提供其在转换职务时的适当管道？并确保其合法权益不受侵害？ 第三，为促使公务人员升迁法在未来更顺利运作，则尚有哪些人事行政制度或措施可配合调整？ 本研究认为上述三项研究范围的设定，虽不一定能立即找出个别机关适用公务人员升迁法的问题所在，但却相对较能在有限时间内，从宏观角度来呈现公务人员升迁法施行至今，对机关人事业务所产生的具体影响、可能问题，进而能具体描绘出今日公务人员升迁制度施行时的具体图像。 三、研究目的 基于前项研究范围，本研究设定之问题主要有四： (一)检讨当前公务人员升迁法有关规定与机关用人需求间可能形成的落差。 (二)各机关订定升迁序列表时，所应考虑的共同性因素或条件内容。 (三)基于升迁的公平、公开，以及公正需求，分析现行公务人员升迁法应补充或修正之内容。 (四)探讨在现行公务人员升迁法的规定下，机关办理人事业务时应实行的配套措施。 四、研究限制 本研究进行过程主要限制有下： (一)由于本研究系接受行政院人事行政局委托，针对当前公务人员升法执行过程所产生之问题进行研究，故整体研究重心较偏重于我国实务问题之分析，而未能进行深入的学理讨论。 (二)基于委托单位的业管权责，本研究对于研究标题升迁制度内涵之界定与分析焦点，主要以执行层面为主，而不全面性地检讨升迁制度及有关法制问题。 (三)由于研究时程仅有5个月(2003. 08.至2003. 12.)，故实证数据搜集方式在征求委托单位同意后，仅能于北、中、南各办理一场实务问题座谈会，而无法进行大规模的问卷与访谈。 五、研究方法 (一)研究架构 由于公务人员升迁制度施行所产生的问题，乃属高度实务性，而且亦是我国特殊人事行政体制与文化下的产物。是以研究小组认为欲使研究成果具体可行，同时又能凝聚讨论焦点，则思考主轴应置于现行法制与实际施行问题的综合检讨上，如图一所示：公务人员升迁法公务人员升迁的意涵英美两国人事升迁特色公务人员升迁制度的施行特色公务人员升迁法的施行问题研究发现研究建议图一：本研究分析架构 由图一内容可知，本研究主要探讨焦点分为下列四大部分： 1.公务人员升迁的意涵 研究小组拟从学理与现行法制两层面分析升迁法在整个人事行政体系中的地位，及藉由升迁制度施行所可能发挥的功能。 2.公务人员升迁法的制度特色 即从制度出发，探讨作为一个单独的法律，升迁法与人事行政制度间的关系，及这些关系所彰显的意义所在，以及升迁法制度施行时所呈现之意涵。 3.英美两国人事甄选特色 除了探讨我国法制内容外，本研究亦将分析英、美两国中央(联邦)公务人员的升迁制度特色。其中英国部分主要依据文官委员会(Civil Service Commissioners)于1999年所颁定的招募典则(recruitment code)有关规定；美国部分则是依据功绩制管理委员会(Merit Systems Protection Board,简称MSPB)于2001年所公布之联邦公务人员功绩升迁计划(The Federal Merit Promotion Program)，本计划除介绍美国联邦公务人员升迁制度外，亦检讨现行升迁执行的有关问题。 4.公务人员升迁法的施行问题 即从实际运作经验中，分析升迁法施行过程中，对于机关、人员所产生的转变，以及在不同性质、地位机关中，法律规定与实际运作间的可能落差。 经由上述意涵、制度、实作等三方面问题的综合分析，研究小组认为或将较能具体归纳出今日升迁制度之问题所在，进而能本于前述研究目的内容，提出具体而可行的研究建议。 (二)研究流程 为能在有限时间顺利达成研究目标，研究小组乃将主要探讨重心均置于法制面与实作面关系之上，并针对升迁法施行过程中具体的实务问题，作为资料搜集的重点。至于外国学理部分，由于未能找到近似的施行实例或个案，故仅能作为概念上的启发，以及作为本研究提出策略建议时的思考指引。基于此一思惟，并配合图一的研究架构，本研究实行方法有下： 1.法制分析 即从现行人事行政法制中，分析公务人员升迁法所涉及的人事行政问题，并探讨其间可能形成的落差或模糊之处。2.英美两国人事升迁制度之比较分析即比较分析英美两国升迁制度之内涵与特色。3.实务问题座谈 由于本研究时程短暂，加上升迁所涉及的问题多与个人长期工作经验，或是机关特定情境较有关，而难以藉由满意度调查，或是从假设性问题的认知或反应中归纳真正问题。是以研究小组在征得委托单位同意后，实行实务问题座谈方式，即从中央与地方各机关，邀请现职公务人员参加座谈，请其发表对升迁法施行的评价、认知，以及个人经验，再由研究小组加以汇整，并透过小组成员间的脑力激荡而归纳出其中潜存的问题或重要建言。本座谈进行内容主要如下： (1)研究小组根据委托单位提供之机关名单(含地方政府)，随机抽出参与座谈人员所属机关 由于研究小组未能直接取得人员姓名与基本资料，故仅能以机关为单位进行抽样。 (2)为求尽量搜集不同职务、层级，以及工作性质人员对于升迁法施行的意见。研究小组乃设定、简任荐任委任、主管非主管、人事人员非人事人员等三个条件，再于前项选取机关中依随机方式配对出指派出席人员所应具备的资格(例如甲机关被选定后，再分别自三个条件中随机配对其参与座谈人员的谈件为荐任主管非人事人员)。并由委托单位发函该机关指派合乎设定条件人员与会。 (3)研究小组预先与委托机关共同商定座谈会讨论提纲(如附录一)，并随发函选定机关时一并附上，以利出席人员预先了解。 (4)座谈进行采开放式讨论，除针对讨论提纲内容进行发言外，也容许与会者提出补充意见，或是对其他人员意见进行响应。如此将更能增加搜集所得意见的深度与广度。 本实务座谈分别于高雄市、台中市，以及台北市办理一场，其具体过程与内容整理，于后文中再行详述。此外，由于考虑探讨法制面的施行成果时，也不应忽略学理或观念上的检讨，故第三场(台北市)座谈时，尚邀请政大施能杰教授与台大彭锦鹏教授两位人事行政学界之专家参与讨论，提出其对本研究主题之意见。整体言之，藉由此座谈之举办，研究小组期望能在有限研究时程中，能从不同地区、层级、职务性质的公务人员，深入了解其亲身对升迁法的评价，以作为本研究关于实务面问题的资料来源，并据以提出可行策略建议。 至于本研究进行之流程，可由图二表示如下：界定研究焦点建立研究目的法制与文献分析英美两国人事升迁制度介绍 办理实务问题座谈分析法制与座谈所得资料提出结论与建议图二：本研究流程 兹针对图二内容说明如下： 1.界定研究焦点 本研究题目虽为公务人员升迁制度之研究，惟委托单位基于本身并非法制主管机关，且平日受理案件多为执行或适用上之问题 根据研究小组查询全国人事法规释例数据库检索系统发现，自2000年5月升迁法通过透行起，各级机关申请托单位进行解释之项目，主要均以执行问题为主，如评分标准认定、适用方式等，均以执行层面问题为主。此部分内容将于后文再述。(请见http:/www.exam.gov.tw/weblaw/main.htm，2003. 10 23查询)。，故要求研究单位以升迁法执行过程所产生之问题，即机关运作、人员士气、组织气候等，作为研究焦点。故本研究乃据此界定研究范围(如前文所述)。 2.建立研究目的 如前文所述，从略。 3.法制与文献分析 由于本研究系以升迁法施行问题为主要范围，故小组在于本部分的焦点，主要仍以升迁法及其施行细则，以及考试院2002. 07. 22.函送立法院审议之公务人员升迁法修正草案等有关规定为焦点，即从各条文内容归纳公务人员升迁意义、特性等，并作为与实务座谈所得内容相互比对印证之依据。至于国外案例，则以英国与美国的法制与实例为分析依据。 4.办理实务问题座谈 即从公务人员办理或是本身适用升迁法的经验中，了解并归纳升迁法在执行面对于机关人事管理可能产生的效益、问题，及对机关组织运作、组织文化可能形成的影响。 5.分析资料 本部分主要是将法制分析所得结论与实隒问题座谈所反映的资料相互比对，期能发掘升迁法施行过程中，实务界所关切的焦点，并据以分析有关问题的性质类别，以及可能涉及的有关法令规定。 6.提出结论 综合前述研究成果，研究小组最后将针对前文所述四项研究目的提出结论。至于内容将区分为两部分：第一类为基于现行法制规定，可以调整或改善的策略建议。即在不修改现行法令规定下，透过机关本身改变管理或作业方式后，即可让现行升迁法施行更为顺利之途径，此部分之结论主要在提供委托单位可立即研究其可行性，并在短期间即可付诸施行；第二类为关于未来法制修正方向之建议，虽然委托单位并非法制主管机关，但仍可将此类意见列入中长期观察评估范围，并于适当时机提交权责机关参采办理。贰、公务人员升迁意涵分析 一、公务人员升迁问题的特殊性 如前文所述，升迁本应属于任用制度的一个类别，但是若将升迁置于政府人事行政的问题系络，并考虑其可能产生的影响时，则吾人似乎又不能将其与一般任用议题混为一谈。Hays & Kearney两人认为现代政府升迁问题之所以特殊，乃是因为受到下列三项系络因素的影响(1995b:502- 505)： (一)、职位设计的限制 今日政府机关各个职位的设计原则，倾向于实行以职务内容为导向的职位制，取代以人员为导向的品位制，故不仅每一职位都赋予特定的资格条件，不同层级职务亦加以明确区隔其性质。如此则公务人员升迁便呈现出随机而不确定的特质：就前者而言，唯有出缺职务所需条件与本身相符，公务人员才有参与升迁的机会；就后者而言，公务人员并不易精确评估适合于本身条件，又有机会升迁的职位，究竟何时出缺。 (二)、生涯发展空间的限制 职位制固然赋予政府各职务有较高的专业性，但是对于公务人员而言，却意味着其生涯发展空间有限，亦即其从下级向上级升迁的幅度，除非机关属于特定专业的职务可以划分为许多层级，或是人员能不断具备新技能或资格，否则其能参与升迁的职位数将是有限的。此外，公务人员的流动率通常较低，也可能使人员升迁要历经较长的等待时间。 (三)、公开竞争的限制 由于服公职是人民权利，故政府职务出缺时，除了要让下层人员有升迁机会外，也常依法或基于社会压力，而要开放外界问题。基于此，政府职务出缺常会面临内选与外补的抉择：就机关而言，外补固然是补充新血，或是吸引不同类别人才的有效管道，但如此却也对压缩了内部人员的升迁空间；相反的，若只考虑内部选才，则又可能使机关无法经由引进新人的方式来与环境潮流同步。而不论是内选或外补，公开与竞争也都是政府用人应遵循的基本原则。换言之，任何一个公务人员升迁案的办理，都必须连带考虑许多政府人事行政推动的基本原则，甚至要配合政府整体的用人政策。 综合上三项因素内容可知，公务人员升迁制度之所以特别，乃是因为其不能被视为是一个单独的、个别的，或是技术性的人事行政作业；相反的，不论是个别升迁案件，乃至于整个升迁制度设计，无不包括不同层面的考虑或判断，同时更影响当事人的权益。换言之，公务人员升迁乃是一个复杂的、牵一发而动全身的整体性考虑。故以下将从制度、结果，以及过程等三个层面，来探讨升迁法所具备的意涵 二、制度面的意涵 制定升迁法，除了代表升迁议题法制化的象征意义外，也显示升迁已成我国人事行政体系的一个环节，并自成一套制度。因此欲了解升迁法的概念意涵，便应该从其制度面着手。 根据升迁法第二条规定：公务人员之升迁，应本人与事适切配合之旨，考虑机关特性与职务需要，依资绩并重、内升与外补兼顾原则，采公开、公平、公正方式，择优升任或迁调历练，以拔擢及培育人才。由此条文内容，便可发现本法制度设计时，除了职务调动之外，尚包含了多重人事行政上的考虑或目标。此一论据可从铨叙部编印之公务人员升迁法暨其施行细则讲习会参考数据所载，制定升迁法主要系期望能包括下列6大原则： (一)公开评比选才、活络升迁管道 (二)妥订升迁标准、彰显功绩制度 (三)推动逐级升迁、有效运用人力 (四)实施职务轮调、增进行政历练 (五)重视培育训练、配合职务升迁 (六)畅通申诉管道、消除升迁不公 上述6项原则阐明了升迁法所欲达成的多重目标：不仅要维持升迁管道畅通，也要符合功绩原则；既要让机关有效运用人力，也要重视人员的培育训练。而此种多元特质，可说就是升迁制度策略意涵的具体反映，亦即升迁是环境系络、组织特质、工作特质、人事激励、乃至于公务员生涯规划的综合考虑(蔡秀涓、施能杰，1996: 39- 40；许文杰，1999: 64- 66)。换言之，升迁法在制度上乃许多人事行政或人力运用需求考虑下，调和而成的综合策略。 三、结果面的意涵 升迁法之所以能涵盖许多策略考虑，主要是透过制度施行结果所产生的影响所致，于是了解升迁法概念的第二个层面，便可从本法的结果中探索。 根据升迁法第四条规定，公务人员之升迁，系指下列情形之一者： (一)升任较高之职务。 (二)非主管职务升任或迁调主管职务 根据升迁法修正草案第四条规定，原条文第二款之非主管职务升任或迁调主管职务，已删去或迁调三字，而修正为非主管职务升任主管职务。以使本法对于升迁的界定，能更明确地以职等高低为判定依据。同时升迁法施行细则第二条第二项也将配合修正为：本法第四条第二款所称非主管职务升任主管职务，指非主管依法升任高一职等以上之主管职务或职务列等相同之主管职务或所列最高职等相同，但所列最低职等高者之主管职务。 (三)迁调相当之职务 对于本条文意义，升迁法施行细则第二条有更具体的规定： 本法第四条第一款所称升任较高之职务，指依法升任高一职等、官称官阶、官等官阶 (以下简称职等) 以上之职务。其职务如跨列二个以上职等时，以所列最高职等高者，为较高之职务；所列最高职等相同时，以所列最低职等高者，为较高之职务；本法第四条第二款所称非主管职务升任或迁调主管职务，指非主管依法升任高一职等以上之主管职务或调任同一升迁序列之主管职务；本法第四条第三款所称迁调相当之职务，指依公务人员任用法律调任相当列等之职务。 综上两条文内容可知，公务人员适用升迁法，不是将担任较高职等之职务，就是从事职等相当之职务。若属前者，由于职等提升，故连带地相关有形报酬(待遇、福利等)与无形报酬(地位、尊荣等)也将增加；若属后者，虽然可能只是平调，但也可能具有历练的意义，而增进人员未来生涯发展的优势(赵其文,2001：211)。换言之，不论是升任或迁调，其都可能产生下列三项结果： 第一，对机关而言，升迁是一种特别的任用方式。机关可藉此自下级职务中甄补适当人员。 第二，对接受升迁的公务人员而言，升迁除了改变职责内容与地位外，尚包括了一定程度的奖励。 第三，对于未受升迁的公务人员而言，藉由了解他人的升迁经验，可能提供自己调整现行工作方式，甚至于规划未来生涯发展时的示范作用。 由于升迁可以在达成机关甄补人员目标之外，也同时对公务人员提供正面与实质的报酬诱因，故学者常视升迁为激励、提升士气之重要手段，亦即藉由升迁制度的施行，使公务员更愿意投入工作，甚至于作为政府待遇不如企业的补偿手段(邱华君，1996: 56- 57；王景槐，2000: 22)。 四、过程面的意涵 当升迁成为人事行政体制的一环，且其施行结果可能影响公务员权益，则确保各项规范、程序都能顺利进行，并符合信度(reliability)、与效度(validity)的要求，就成为升迁要考虑的第三项意涵。特别是如前文所述，囿于组织编制与生涯发展的限制，使政府施行升迁时永远处于僧多粥少的情形，故如何让机关、首长、公务员三方而的需求都能满足，将是办理升迁过程的最大挑战。 升迁法对于升迁过程的规范，除了第二条所宣示的基本原则外，主要可分为下列二大类： (一)应履行的条件 即各机关办理升迁时，均应实行的要件。其具体有下： 1.应划分本机关与他机关根据铨叙部89.09.11. 八九铨一字第一九三二五六五号函（八）之解释：本(升迁)法第五条第二项所称本机关系依行政院六十九年七月十七日台六十九规字第八二四七号函规定之机关认定标准，即指具独立编制、独立预算、依法设置及对外行文之机关。，并分别进行不同升迁方式。即职缺如由本机关人员升迁时，应办理甄审；如由他机关人员升迁时，应公开甄选(第五条)。 2.各机关应依职务高低及业务需要，订定升迁序列表(第六条)。 3.各机关办理本机关人员之升任，应订定评量标准、评定分数，必要时得举行面试或测验。至于拟由他机关人员升任时，得参酌本项规定办理之(第七条)。 4.各机关办理公务人员之升迁，除性质特殊，且经主管机关核准者，其余应组织甄审委员会，办理甄审相关事宜(第八条)。 5.机关首长圈定升补人员的限制。即应先由人事单位就具有拟升迁职务任用资格人员，依积分高低顺序或资格条件造列名册，并经甄审委员会评审后，就前三名中圈定；如升迁二人以上时，就升迁人数之二倍中圈定升补之(第九条)。 6.公务人员升任高一官等之职务，应依法经升官等训练；初任各官等之主管职务，应由各主管机关实施管理才能发展训练(第十四条)。 7.公务人员对本机关办理之升迁，如认有违法致损害其权益者，得依公务人员保障法提起救济(第十五条)。 8.各机关办理升迁业务人员应遵守各项回避规定(第十六条)。 (二)应(得)排除的规定 除了应遵守的条件外，升迁法也订有特殊情形下，机关或人员可排除适用的情形。其具体如下： 1.免经甄审。即毋需经由甄审程序即可升任，其又分为二种：(1)由本机关或其上级机关首长核定径行升迁。包括机关首长、副首长、幕僚长、副幕僚长，以及机关内部一级单位主管以上之人员(第十条)；(2)免经甄审优先升任。指人员具有重大功绩，或表现优异且有具体证明者(第十一条)。 2.不得参加升任。包括于一定时间内受惩戒者、处于进修或研究期间者、留职停薪者等。 上述应履行与排除的规定，可说是构成升迁法的主要内容：除了界定公务人员适用升迁法时应具备的资格条件外，也规范了机关办理升迁应实行的配套措施(如成立甄审委员会、订定升迁序列表等)，以及首长圈定的原则与程序等。进行这些规定的用意，固然在于提升升迁制度的公平、公正、公开性，但却也可能是使整个升迁问题趋于复杂，并招致不同意见冲突的重要原因。此部分将于后文再行探讨。不过从本项的复杂规定似可推知：过程因素设计的适当性，可能较结果更重要，也是升迁法是否能被各方接受并落实的关键所在。 四、小结 本部分探讨升迁制度的特殊性，以及升迁法各类意涵之主要目的，系在于凸显升迁在我国人事行政体系中，已非任用的类别之一而已。相反地，单独立法而形成的制度架构下，其将对机关、首长，以及公务人员分别形成不同的意义： 首先，对机关而言，升迁是综合考虑下的人员升任与迁调策略。亦即机关办理升迁业务，除了在满足任用的基本需求外，尚可附带达成某些人事行政目标(如择优升任)，甚至实现特定的价值(如本人与事适切配合之旨)。 其次，对于首长而言，升迁代表其在晋用或拔擢人员时，法律所赋予的裁量权利与限制。其中在权利部分，包括实行本机关甄审或他机关甄选、对职务列等及职务相当所属人员的迁调权等；而在限制部分则包括圈定人选、免经甄审等。换言之，首长在本法授权范围内固然具有裁量权，但却也要相对受到限制。 最后，对于公务人员而言，升迁除了可以享有职务调动与责任加重所带来的报酬外，也是其规划工作生涯，或是参与同侪竞争、展现个人能力与工作绩效时的依循标准。升迁制度就如同一个游戏规则，其不仅具体订出了公务人员应如何努力才能获得晋升的途径，更赋予每位公务人员公平的竞争机会。 表面观之，具备此三种意义将可使升迁法在整个人事行政体制中，有更大的功能发挥空间，然而也正因为如此，若不能妥善处理三种意义间的关系，则陛迁法反而会更分歧，也更难发挥正面效益。换言之，唯有均衡考虑机关、首长、公务员三方面的因素，升迁法方得以落实。参、升迁制度的施行特色 本部分将探讨先行分析英美两国升迁制度的内涵、特色，再探讨我国升迁法的制度意涵，最后进行中外制度之比较。 一、英国的作法 英国升迁制度内容，主要取材自Civil Service Commissioners, 1999a，1999b。 英国对于公务人员的升迁，是将其纳入人员招募(recruitment)之中。根据1995年英国中央公务人员规范(Civil Service Order in Council)规定与授权，英国文官委员会乃于1996年针对公务人员招募问题制定单一典则，作为中央各机进行人员招募(包括升迁)的基本依据。本典则第一项即宣示：公务人员任命应基于以公平(fair)与开放竞争(open competition)为基础的功绩原则来推行，至于其中重要内容，兹分述如下： (一)本典则应确保的目标 施行本招募典则的主要理由有三：第一，任何职位出缺，均应本于个人功绩表现来招募最佳人员，而不受种族、性别等个人因素的影响；第二，任何职务出缺的招募作业，均要排除恩宠关系的考虑；第三，任何职务出缺的招募作业，都要强调公务人员的政治中立地位。基上理由，本典则施行在于达成下列五项目标： 1.所有职务出缺的讯息应均公开并公告周知。 2.所有选拔(selection)阶段都要符合公平与客观原则。 3.最后被选定任用者，均要具备符合职务需求的技能。 4.最后被选定任用者，也应该是所有候选者人最优秀的。 5.法律所规定的每一项人员招募程序，都要确实执行。 各部分人事部门或单位均应基于上述五项目标设定本机关之招募作业规定，只有在本典则许可范围下，方可订定排除适用人员(如后述)。 (二)办理招募权责 1公务人员招募工作权利属于各部常务次长或最高文官职务(Permanent Secretary or Chief Executive)，其并同时有责任确保各项程序均依据本典则规定进行。至于各部部长虽有权提供咨询意见，但亦可基于惯例不参与意见。 2.文官委员会对于各机关人员招募作业，有进行独立监察(audit)的权利。对于监察结果亦应定期提出报告。 3.文官委员会亦应受理公务人员对于招募的申诉要求，并应于申诉正式提出后6个月内予以正式响应。 (三)机关办理招募作业应符合之规定 1.任何职务出缺时，机关应对所有有权参与应征的人员，平等且合理的提供担任该职务所需条件，以及选拔过程的有关信息。同时也要让所有应征者有充分时间能提出申请，且机关不得因为申请人数过多等不合理理由而提前截止申请受理时间。 2.所有合格应征者在所有选拔阶段，都要受到基于功绩原则的公平待遇。最后评定结果亦要依据功绩原则所设定的评量标准排列每位应征者的排名次序，并要依此次序进用，而不得径行晋用排名较后者。 3.选拔过程的各项评量标准除了要与出缺职务有关外，也要符合经验法则，并具有客观性；同时各项标准内容也要与原先公告的内容一致，机关不得任意修改或变动。 4.选拔技术应符合客观原则，例如该技术应能反映出缺职务需求，同时设计与执行该技术人员应具有相当专业资格；另外，选拔时也应排除可能的偏见因素，例如采用面谈技术时，应至少有2人以上共同评定。 (四)其它规定 1.各机关办理人员招募作业完毕后，应于12个月内提出办理成果摘要报告；同时有关文件亦应保存3年以上。 2.各机关办理招募均应遵守本典则规定，但下列人员得以排除：(1)短期任用人员(工作期间在5年以下)；(2)借调人员(secondments) ;(3)回任人员(re- appointment of former civil servants) ; (4)机关业务移转，但依法工作权益受保障而分派转任至其它机关任职人员；(4)稀少性职务人员；(5)残障人员。 (五)小结 综上说明，英国中央公务人员升迁，实际上乃是融入机关整体的招募作业中。换言之，其考虑的重点主要在于考虑职位需求，并为组织甄选最佳人员，至于人员部分，则仅强调公平性与公开性。除了此一基本特点外，研究小组认为尚可归纳出下列特性： 1.文官委员会只制定应遵守的规定与原则，并扮演中立监察角色，至于实际作业方式、选拔标准，以及执行，均由用人机关自行办理。 2.除了法定排除对象外，职务出缺完全采公开与竞争原则。即机关内部与外部人员只要合乎任职条件者，均有权利参与竞争。 3.各项招募作业的信息，包括作各项程序、职务需求、选拔标准等，除了要对外公布外，更要让所有可能参与应征者有充分准备时间。 4.整个招募作业由公务人员体系办理，机关首长虽然有权提供意见，但依惯例其并不参与其中，以维持作业过程的公正客观。 5.完全排除选拔过程的弹性与裁量空间。即选拔结果人员成绩的排序，就决定了其任职的优先顺位，除非有特别原因(如违反利益回避或健康问题)，否则机关不得违反此一次序。 6.配合建立申诉措施