【精品】对杭州市行政事业单位国有资产管理的思考.doc

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行政单位 事业单位配置处置 随着我国公共财政体制改革的深入，加强行政事业单位国有资产管理成为更加迫切的财政管理新课题。财政部于2006年颁布的行政单位国有资产管理暂行办法、事业单位国有资产管理暂行办法，为加强行政事业单位国有资产管理这一课题的探讨和研究指明了方向，资产清查工作和各地的信息化资产管理实践也为其打好了研究的基础。结合我市行政事业单位国有资产管理工作的实践，我们对其中国有资产配置和处置两方面的问题进行了深入的思考。 行政事业单位的国有资产配置和处置是管理好国有资产进出的两个阀门，只有通过加强这两方面的管理，才能有效控制行政事业单位的国有资产存量，使相应的资产物尽其用，提高使用效益，以尽量少的财政投入而创造更大的财政产出。根据财政清查数据， 06年底我市本级行政事业的国有资产共有347亿，其中固定资产为108亿。我市2006年度的可支配的年度预算资金只有76亿， 如果无序进行行政事业单位国有资产的更新与添置，将严重影响我市的财政建设功能，甚至是基本的保障功能。06年3月，我市本级开始进行行政事业单位国有资产的信息化管理，一年的实践经验也为我们的研究提供了基础资料。我们收集各地有关制度和实践的资料，并组织课题组成员进行了课题内容的讨论研究，对行政事业单位国有资产管理的细化研究有了进一步的认识。 第一编行政事业单位资产配置问题研究 近年来， 随着公共财政建设步伐的加快，财政改革重点已从收入改革转向支出改革，积极推行部门预算、国库集中支付、政府收支分类等各项财政管理改革，这些改革客观上对行政事业单位资产管理特别是配置管理提出了新的、更高的要求，尽快建立科学、合理的资产配置管理制度，从体制上切实解决行政事业单位资产占用苦乐不均、大量闲置及因资产配置不合理而导致政府运行成本过高等问题，对完善公共财政体制具有十分迫切的现实意义 。目前在行政事业资产配置管理方面还存在许多问题和不足对于这些问题和不足缺乏有效的措施和手段，很大程度上制约了公共财政功能的发挥，也限制了政府公共服务水平的进一步提高，只有加强资产配置管理改革，从配置环节管理支出，其他各项财政支出改革才能真正发挥作用。 一、行政事业单位国有资产配置管理中的问题及原因分析 （一）资产管理与预算管理脱节，资产配置苦乐不均 从目前行政事业单位资产管理实际情况看，资产管理基本上还处于就资产论资产的阶段。虽然部门预算实施以后，在一定程度上对各部门单位资产的随意购置起到了约束作用，但是实际操作中，预算编制与单位实际情况的结合还不够紧密，主要表现为财政部门在编制部门预算时对资金“盘子”考虑得比较多而对单位是否确实需要配置资产考虑得比较少，造成资产管理与预算管理在实质上的脱节。由此，行政事业单位国有资产配置不均衡、不合理的现象也就比较普遍，特别是房产的配置问题已经成为目前国有资产配置中比较突出的问题，收到社会各界的广泛关注。 造成这种现象的原因：一是缺乏科学合理、操作性强的资产配置标准，现有的资产配置标准大多存在不符合实际、约束力不强、盲目搞一刀切等问题，指导性、可操作性不强；二是资产购置资金来源的多样性，这些来源包括财政拨款、单位自有资金、上级补助资金等，自有资金多、资金来源渠道广的单位配置的资产往往比其他单位多；三是资产配置的无偿性，由于多配置资产不需要单位额外付出代价，导致单位无限度的争资金、争项目；四是缺乏有效的制约手段，比如财政部门的资产调剂职能难以发挥作用，按照目前的行政事业单位国有资产管理体制，资产的占有、使用和处置的权力实际上都在占用单位，导致了国有资产事实上的部门化，成了“单位”的资产，使得财政部门对资产配置的宏观调控作用以及将闲置资产“盘活”的职能处于非常尴尬的境地。 （二）对与资产相关的收益管理不规范 近年来，部门预算和收支两条线等各项财政改革的实施和不断完善，在保障国家对行政事业单位国有资产的收益权，规范收入分配秩序等方面起到了一定的积极作用，但是对与资产相关的收益管理还不规范。按照目前的财政管理模式，单位福利待遇的高低很大程度上取决于单位的“自有资金”的多少，而利用国有资产对外投资、出租等取得的收入在单位“自有资金”中占有较大比重，显然，资产占有多的单位就能享受更好的福利待遇，受利益机制的驱动或为谋取小集团利益，单位有盲目增加资产配置的冲动。 财政部于2006年出台的行政单位国有资产管理暂行办法（财政部令第35号）、事业单位国有资产管理暂行办法（财政部令第36号）中对行政、事业单位利用国有资产取得的收益管理作了规定，为规范收益管理提供了政策保障，但是由于其触动的是各单位的既得利益，现实操作中存在一定的困难。从2007年开始杭州市对市本级行政单位、财政补助事业单位（全额预算管理事业单位）出租房产实行统一招、拍、挂，取得的收益全部纳入预算内管理，走出了规范国有资产收益管理的第一步，但是对于财政适当补助事业单位（差额预算管理事业单位）、经费自理事业单位，由于这些单位的情况比较复杂，目前还没有形成明确的操作办法。 （三）对资产配置效率的监督评价不力，管理制度落实差 行政事业单位国有资产配置管理离不开有效的监督评价机制，但由于缺乏有效的绩效评价机制、绩效评价指标体系等原因，实际工作中，各个管理层次都存在着监督评价不力的问题，财政部门没有有效地评价、监督主管部门和单位的资产配置效率，主管部门也没有很好地监督资产占用单位的使用情况，而单位也很少存在内部监督的机制。目前，资产管理没有列入行政事业单位目标责任制考核，领导干部的经济责任审计也很少涉及资产管理，对于行政事业单位资产存量、资产质量、资产效率等没有进行有效的监督评价。监督评价不力使得管理制度无法落实，也是行政事业单位资产配置低效的重要原因之一。 二、完善行政事业单位国有资产配置管理的对策 要解决资产配置中的问题，根本的是要建立资产管理与预算管理相结合的管理制度，实践证明，没有制度上的保证，再好的措施也会流于形式乃至被荒废，因此，建立资产管理与预算管理相结合的管理制度已是势在必行，结合目前实际，我们认为制度的建设应从以下几个方面入手。 （一）制定、完善行政事业单位国有资产配置标准 “没有规矩，不成方圆”, 科学、合理的国有资产配备标准是加强资产管理、预算管理的基础。针对目前的配备标准不符合实际、约束力不强、盲目搞一刀切等的问题，必须尽快重新制定、完善资产配置标准。 1、制定配置标准面临的困难。我们必须认识到制定配置标准是一件非常复杂、困难的工作，它的复杂和困难主要体现在五个方面： （1）固定资产的种类繁多。今年开展的全国行政事业单位资产清查工作中，财政部将固定资产分为土地、房屋建筑物、通用设备、专用设备、交通运输设备、电气设备、电子产品及通信设备、仪器仪表、文艺体育设备、图书文物及陈列品、家具用具及其他等11大类，涉及具体的固定资产则达六千多个。这么多的固定资产不可能都有相应的配置标准，至于其中哪些应该有相应的配置标准，目前尚无统一的认识。以往的配置标准主要针对的是房屋建筑物、通用设备、交通运输设备、电子产品及通信设备、家具用具及其他等类别中的常用固定资产，但是对一些大型的专用仪器设备的配置未作规定，而事实上，这些大型的专用仪器设备往往价值很高，动辄几十万、上百万，由于利用率低，它产生的效率却与它的价值不匹配，如果配置标准不包括专用仪器设备的配置标准，那么这个配置标准也是不全面的。 （2）没有可参照的量化指标。行政事业单位人均占有资产合理性的研究和界定，没有可参照的量化指标，是行政事业国有资产管理工作中的一个难点。 （3）配置标准要数量、金额标准兼有。一个完善的资产配置标准应该既包括数量标准，又包括金额标准，比如房屋的配置，既要规定建筑面积标准，又要规定单位造价。 （4）配置标准要考虑人员性质、工作职能等多种因素。不同的行政事业单位的工作性质和职能存在较大差异，同一个单位中不同岗位的工作人员对资产配置的要求也不尽相同。特别是当前事业单位的性质、工作职能差距较大，对资产配置的要求也大相径庭，比如学校、医院等。即使是行政单位，有些行政单位设有办事大厅，则它对办公用房、办公设备的配备要求肯定比不设办事大厅的单位要高。再如在同一单位中，专门从事文字工作的工作人员，对于向电脑、打印机等设备的配置要求要比一般工作人员要高。同时，配置标准还要考虑人员的行政级别的高低。 （5）配置标准需要不断更新、调整。配置标准的制定不是一劳永逸的，因为这个标准应该随着人民生活水平的提高、经济的发展以及物价水平的变动而不断调整。 2、制定标准需要考虑的因素。考虑到上述现实困难，我们认为该标准的制定不能要求一步到位，既要坚持原则性又要考虑灵活性，采取“先一般后特殊”、“先试点后全面推开”的方法，具体来说： （1）配置标准要有一定的弹性。这里的弹性是指对某一特定资产，配置标准可以设定为一定的区间，即上限和下限。如对于办公用房的配置，人均建筑面积（或使用面积）可以规定为1012平方米，如果一个单位人均办公用房小于下限10平方米的，应给予增加，否则将影响其职能的履行，相反，如果一个单位人均办公用房大于上限12平方米的，应予以减少，腾出部分办公用房进行调剂，而人均办公用房处于1012平方米之间的，即认为是符合配置标准的。 （2）制定标准要“先一般后特殊”。所谓“先一般后特殊”应分两个层面：第一个层面为资产层面，就是先对一般的、常用的资产制定标准，待这部分资产管理起来以后，再逐步覆盖到专用设备等特殊设备，而对重点固定资产、大宗设备等应制定单项标准或额度；第二个层面为单位层面，就是先对工作性质单一、相似的单位制定标准，比如行政单位的情况大体类似，可以先对行政单位制定配置标准，对于一般的事业单位，可以参照行政单位的标准执行，而对于学校、医院等情况相对特殊的事业单位，可以暂缓制定标准，或者完全由单位自行制定。因为按照目前我市财政经费安排模式，像学校教育经费的安排主要以生均为标准，而医院的经费来源主要依靠自身收入，财政只是进行适当补助，我们认为这些单位完全可以由各单位根据自身事业发展实际，自行决定其资产配置，财政部门只要在经费的总量上适当调控即可。 （3）配置标准的执行应“先试点后全面推开”。“先试点后全面推开” 就是先选取几家有代表性的单位试点，取得经验后再全面推开，采取这种方法可以在试点时发现问题，在全面推开前找出解决办法，大大减少改革成本。 （4）配置标准的执行要强制性与指导性相结合。因为实际操作中，会有许多意想不到的情况出现，如果配置标准出台后就必须强制执行，也是不符合实际的，正确的做法应该是当某些特殊情况出现后，应在坚持配置标准原则的前提下，允许“特事特办”。 （5）配置标准应随着经济社会的发展而相应调整。配置标准应该根据形势和工作变化、及时调整，不断完善。 为此，各级财政部门应加强交流，相互学习，共同探讨，积极探索建立符合行政事业单位职能工作需要的资产配置标准体系，真正实现以制度规范管理，以标准规范行为。 （二）制定资产配置管理办法，建立存量资产与增量预算挂钩的机制 行政事业单位资产管理是我国财政管理的一个重要组成部分，预算管理是行政事业单位资产管理的重要手段，因此，资产管理与预算管理两者是相辅相成、密不可分的二者的有机结合，两者的结合既有利于有效开展资产管理工作，也有利于深化预算管理体制改革，科学编制财政部门预算。资产管理如果脱离了预算管理，资产管理就如同“空中楼阁” 很难落到实处。资产管理与预算管理结合的核心手段是制定资产配置管理办法，建立存量资产与增量预算挂钩的机制，就是要把好资产管理入口关，从源头上规范资产配置，要以存量资产制约增量预算，这是解决资产配置中存在问题的根本出路。一个单位，需要配置什么资产、如何配置，应该充分分析这个单位的存量资产的状况以及履行工作职能的需要，并将两者进行科学的匹配，匹配的过程就是增量预算编制的过程，通过预算管理来促进资产管理，保证固定资产配置合理，最终提高资产的使用效率。 资产配置管理办法要在制度上明确对资产配置进行管理的地位和作用，明确有关单位的职权和义务，保证资产配置管理各项措施的顺利实施。建立科学、合理、统一的行政事业单位资产配置管理办法，是加强行政事业单位国有资产管理的重要手段，是解决资产配置中存在问题的制度保障。该办法的制定重点要考虑以下几个方面： 1、对各单位主要资产存量进行清查。财政部门应于每年预算编制前，对各单位的主要资产存量进行清查，摸清家底，这是该项工作的基础。以杭州市为例，这项工作可以利用新建立的资产管理信息系统自动完成。 2、对各单位主要资产配置量进行核定。财政部门应根据各行政事业单位的工作性质、人员编制等情况对各行政事业单位的主要资产配置量进行核定，并逐年进行调整。 3、财政部门内部的职责分工。该办法涉及财政部门内部主要是资产管理部门和预算管理部门，他们各自的立场、角度应有所区别：资产管理部门主要负责核定其主要设备资产的配置量，预算管理部门须根据财力情况审核资金的可能性，两种分析结果的结合，就能产生科学、合理的资产配置方案。 4、资产配置的审批程序。行政事业单位需要购置资产的，应当按照预算管理级次和行政隶属关系依次报送主管部门和财政部门审批，程序一般应为: 年度部门预算编制前，行政事业单位资产管理部门会同财务部门根据资产存量，提出下一年度资产购置计划报主管部门审核；主管部门根据行政事业单位资产存量状况和有关资产配置标准，对资产购置计划进行审核后报财政部门审批；财政部门根据经核定的配置量和标准对各行政事业单位的资产购置计划进行逐项、逐件审核论证，财政预算管理部门结合资金安排情况进行审批，审批同意后作为批复部门预算的依据。 5、对超标准配置的制约手段。对超标准配置的制约手段有很多，我们认为目前比较可行的手段有两种，一种是资产调剂，还有一种是更新控制。（1）资产调剂是优化资产配置，提高资产利用效率和财政资金使用效益的重要手段，是对预算配置资产的补充，资产调剂如果运用得当，可以不断优化资产配置。例如对超标配置办公用房的单位，财政部门可以对超标部分办公用房调剂给没有办公用房或办公用房达不到配置标准的单位使用，也可以强制进行拍租或拍卖，再如，各种临时性机构需要短期配置资产，举办大型会议、活动需要临时性配置资产的情况，对于这些临时性资产配置，完全可以通过调剂、借用、市场租用等方式解决。（2）更新控制是指对超标准配置办公设备的单位，在要求新增设备时，采取报废两台新增一台的办法。我们认为可以采取以下操作办法：财政部门先根据各行政事业单位的工作性质、人员编制等情况对各行政事业单位的主要办公设备配置量进行核定，实际配置量在经核定的配置量的90%110%之间，均视为合理配置。经核定的配置量的90%为最低配置，也称保障配置，指若行政事业单位某种办公设备实际配置量处于经核定的配置量的90%以下时，财政部门在核定下年度预算时应予以增加，保障其达到最低配置。经核定的配置量的110%为最高配置，也称控制配置，指若行政事业单位某种办公设备实际配置量处于经核定的配置量的110%以上时，财政部门在核定下年度预算时应予以控制，采取“减二增一”的方式，即报废二台增加一台，逐步减少设备配置总量，直至控制在合理范围之内。 （三）加强国有资产收益征收管理 国有资产收益管理规范以后，单位盲目配置资产的冲动会很大程度的减弱。这里所称的国有资产收益是指利用国有资产对外投资取得的收益，以及利用国有资产出租、出借或担保取得的收入。从理论上讲，这部分收入是行政事业单位利用国有资产取得的，其所有权属于国家，应当上缴财政，但如果全部上缴，会影响单位组织收入的积极性，不利于实现国有资产的保值增值。考虑上述因素，我们认为对于国有资产收益的管理应根据不同情况分别对待： 1、行政单位取得的收益应全部上缴财政。行政单位国有资产管理暂行办法（财政部令第35号）规定，行政单位不得利用国有资产对外担保、举办经济实体，所以对于行政单位而言，收益的来源仅限于利用国有资产出租、出借取得的收入，如果财政部门对资产配置调剂得当，一般不存在大量闲置的资产用于出租、出借。同时，按照现行的预算体制，行政单位的全部开支均由财政保障，因此不存在收益留用的必要。 2、财政补助事业单位取得的收益可以部分留用。全额预算管理的事业单位取得的收益可以分为两种，一种是利用国有资产出租、出借或担保取得的收入，另一种是利用国有资产对外投资取得的收益。前者应参照行政单位模式全部上缴财政，而对于后者，财政部门应按对外投资国有资产价值的一定比例按年收取国有资产占用费，扣除国有资产占用费若还有剩余，为调动单位组织收入的积极性，单位可以留用以弥补财政经费投入不足、发展事业，但是应该按照收支两条线的规定纳入财政专户储存，纳入单位预算，接受财政部门的监督、管理。 3、其他性质的事业单位取得的收益在扣除国有资产占用费后全部留用。同样，这部分收入也应按照收支两条线的规定纳入财政专户储存，纳入单位预算，接受财政部门的监督、管理。 (五)探索建立固定资产的绩效评价体系 各单位千方百计占用更多资产的现象，一个重要原因是因为缺乏有效的固定资产绩效评价体系。没有资产绩效评价标准，加上很少评价资产效率，没人承担资产配置低效的责任，所以普遍存在无计划购置、盲目购置、重复购置的现象，加上按照目前经费安排的模式，资产占用较多的部门单位，不仅不会因此而少安排预算，反而可以多申请运行维护费，甚至可以将一部分资产出租、出借，为本部门谋取私利。资产取得的无偿性决定了只要不进行资产基本效用评价，就无法彻底改变资产配置“多多益善”的现状。 1、建立固定资产绩效评价体系的作用主要有： （1）促进单位资产的配置与单位履行的职责相匹配。人均占有资产数额多的单位，并不一定能更好地履行职能，通过对资产使用绩效进行评价，建立资产管理责任制，促进单位资产的配置与单位履行的职责相匹配，提高资产配置的合理性。 （2）促进单位提高资产的使用效率。在建立、完善资产绩效评价体系的基础上，根据评价结果确定相应的增量配置，确立以资产使用效率高低、绩效评价优劣为依据的财政拨款原则 ，对资产利用效率低、绩效差的单位暂停增量资产的配置，而对资产利用效率高、绩效好的单位优先配置资产或者通过一定的方式进行奖励，促进单位提高资产的使用效率。 2、评价体系的建立应遵循的原则： （1）全面性和特殊性相结合。固定资产的种类多，各自的用途也千差万别，如有些资产主要用于办公条件、硬件设施的改善，有些资产主要用于提高服务质量，而有些科研设备的使用效益则体现在科研成果上。因此绩效评价指标体系应兼顾不同性质、不同用途的资产，使不同性质、不同用途的资产具有可比性，即具有全面性。同时，又要针对不同性质、不同用途的资产有不同的指标来衡量，即具有特殊性。 （2）定量分析与定性分析相结合原则。资产配置所产生的效益有些是可以定量分析的，而有些则不能用数量的方式表示，例如，一个科研设备所带来的社会效益，因些在评价时必须采用定量与定性相结合的方法。 （3）科学性与可操作性相结合的原则。绩效评价运作体系要科学合理，制度、标准要统一，评价指标要全面，评价方法要正确，这样才能客观公正的进行评价。同时，在科学性的基础上，还要便于操作，若操作复杂，那也将耗费大量的人力、物力，效果可能会适得其反。 结束语： “木桶理论”告诉我们，一个由许多长短不同的木板箍成的木桶，其盛水量不是取决于最长的那块木板或全部木板长度的平均值，而是取决于最短的那块木板。假若把目前的财政管理改革当作一只木桶，那么资产管理已成为财政管理改革整只木桶中最短的那块木板，直接影响了财政管理改革的深化。资产管理改革只有结合了预算管理才能实现资产管理动态与静态、存量与增量相结合，才能发挥资产管理的效力，才能遏制重复购置、奢侈浪费之风，最终发挥财政资金应有的效用。 第二编对行政事业单位国有资产处置问题的探讨 一、杭州市行政事业单位国有资产处置现状及存在的问题 （一）杭州市现行的行政事业国有资产处置制度已经不适应当前管理需要。目前我们还在执行1996年印发的杭州市行政事业单位国有资产处置管理实施细则（杭国资96字第73号），而其制定的法规规章依据已经变化， 管理机构也发生了改变， 相应的管理已经不适于信息化操作 。为适应新的信息化管理要求，我们采取的是过渡审批制度和分散实物处理的方式。为向信息化资产处置过渡，我市行政事业单位国有资产的处置采取纸质与网络审批同步的方式，各单位在进行资产处置时，即要提供纸质的申请、审批表、明细表和其他有关资料，又要在资产管理系统反映的两步走方式，要求审批表中处置资产的信息与资产管理系统中相应资产的信息一致，审核时加强纸质与电子信息的比对，在纸质审批完成后，再完成网络审批。在实物处理上，各单位对已审批同意处置的国有资产自行处理，处置收入由各单位按照财政部门的有关规定进行管理、使用。 （二）目前杭州市行政事业单位国有资产处置存在的问题。 1、处置标准不统一，各单位的更新操作差异较大。主要是各行政事业单位在进行资产报废更新时，没有统一的报废标准，如对办公用的计算机，有的单位使用3、4年就报废，有的已经使用了8、9年仍在运行，而办公家具的报废年限差异更大，短的只有1、2年，长的可以在家具没有被破坏的情况下永久使用。各单位报废更新的需求往往是根据自己能争取到的行政事业经费来决定的，而不是根据客观实际需要。 2、资产控制技术力量薄弱，处置申请缺乏科技支持。主要是报废的申请，相应的资产是否能够继续使用，出现故障的资产维修成本与更新比较哪个更加合理，报废后的残值有多少等方面都缺乏有权威的技术部门进行鉴定，从而出现处置申请的随意性大，处置后的监管力度不足。 3、处置不及时，存量资产不能正确反映单位的可支配物力。由于没有配置标准的制约，有的单位对已经不再用的资产不进行必要的处置，闲置、毁损、流失问题比较严重。同时，个别单位在处置审批后帐务处理不及时，单位账面反映的资产量与实物盘查不能对应，如在财政部组织的清查中，杭州市本级反映的资产清查变动达到1.7亿，其中资产减少达0.9亿元。有的单位一方面是账面实物数量不少，另一方面却反映资产不能满足工作需要。 4、单位内部处置随意性大，资产管理缺乏必要的监管。不少单位的资产处置往往由个别人决定，其提起缺少制约监督，处置要求不能体现节俭务实的优良机关作风，对出现故障的资产不能正确做出修换评价，处置浪费问题比较严重。 5、处置方式单一，不能满足资产管理需要。原有规定的无偿调出、出售、报废、报损四种方式都是应单位要求而进行审批的，不能发挥财政部门资产管理的主动作用，而且在实践中还存在转换用途获取收益、捐赠、机构改革变动出现的权属变动等情况。在处置的内容上几乎全部是固定资产的处置，其他类型资产的处置基本上没有，与单位实际资产类型不对应。 6、处置收益缺乏管理，收益微薄。一般资产在报废时都有残值收益，如税务管理上大多采用原值的5%，由于相应收益管理缺位，有的低价转卖，收益进入小金库或流失，有的怠于管理，出现资产流失，收益多少及是否有收益都无法确认，从而出现资产管理的道德、廉政风险。2006年，杭州市财政局共审批国有资产处置申请224件，核销资产12748万元。单价万元以下资产由主管部门审批，由于备案工作不规范，相应的审批情况没有统计数据。如此大量的资产处置，目前还没有单独申报处置资产收益的单位。 7、处置管理与预算管理脱节。资产更新与添置的预算安排往往是根据可支配财力进行分配，而不能精准并严格按照工作需要进行科学安排。加强处置管理与预算的结合，可以提高预算管理的科学性，并加强各单位对处置管理的责任心。 二、杭州市行政事业单位资产处置问题的产生原因 1、管理主体职能不明确，管理缺位比较严重。“管理主体到位，管理才能到位”。 目前资产处置主体间和处置单位内部由于规定不完善，没有明确在资产处置各环节间的详细职责，或处置管理不到位，从而出现了资产处置的混乱。 2、管理人员对资产内容、类型的认识不足。一些类型的资产在个别管理人员眼里并没有当作资产，因而就不存在管理。例如无形资产，有人只理解为土地、购买来的有价格的知识产权，对商誉、自创知识产权认识不到位，忽视了行政事业单位无形资产的保护。 行政事业单位的名称有国家信誉作为后盾，可以产生经济利益，某文化宫的领导曾经说过，很多人愿意与他们合作办培训班，因为同等价格条件下，能挂上文化宫的名字更能被生源接受，从而保证培训的经济效益。像我市“西泠印社”在全国收藏界有极强的感召力，每次“西泠印社”文物字画拍卖会都有不错的拍卖业绩。目前挂靠招拍现象在招投标中也极其盛行。 3、管理人员责任心不强。不少单位没有专职的资产管理人员，管理岗位的同志精力没有放在这一重要管理岗位上，短时应付管理，放松监管标准，易于出现怠于履行资产管理职责的现象。有的单位管理人员对处置的规定不熟悉、不了解，在2006年组织的资产管理培训之后，个别单位的资产管理工作仍难见起色。 4、对资产处置的监督不足。缺乏必要的奖惩措施，难于调动资产管理人员的积极性、主动性。在制度设置上，对重要的处置环节职责履行的情况没有设置必要的监督程序，或不利于监督的操作。如对审批后的执行情况，在原操作中就没有监督，放权由主管部门进行审批的事项缺乏监督等。 三、解决行政事业单位资产处置存在问题的对策 1、明确各处置管理主体在各环节的职责。现行规定中明确了四个处置管理主体：财政部门、主管部门、行政事业单位、单位内部的管理机构和人员。其职责履行环节主要是处置申请、处置审批、审批后执行三个环节，其中心环节是审批。在实际操作中，存在个别单位先处置后审批的现象，其弊端不言而喻，在处置过程中必须明确审批先行的原则，并有必要对违反规定的行为规定明确的罚则，主要是行政处罚、从预算角度的严格控制和对责任人的个人处分。 在处置申请环节加强内部控制。增强使用单位的责任感，规范其处置行为，为防止权力虚化，必须责任到岗到人，并完善内部监管。使用主体提出处置申请必须有明确的申请理由。对申请理由的合理性审查是内部监管的主要内容。从管理内容和权限上看，可通过帐实监控、实物的形实比较达到内部控制作用。帐实监控是指财务帐的管理与资产明细帐管理的比对审核，由财务岗位与资产管理岗位协同完成处置申请价值部分的审核。实物的形实比较是指技术人员对申请的技术鉴别，完成实物部分的审核。 在处置审批环节明确各管理主体的职权划分。其他主体的处置权是由财政的处置职能分出的，但财政部门的机构人员安排是不能完成全部的审批管理的，同时财政部门与被处置资产的距离也限制了财政部门对被处置事项的全面认识。为提高处置效率，加强处置管理力度，必然要对审批权进行分权处置。分权原则主要是抓大放小，量力而行。财政部门保留必要的大额、大项的国有资产处置的审批权，并加强对整个处置工作的监督管理，防止审批权限的滥用，加强审批备案管理，保留备案中发现的不当处置事项的纠正权力。对处置事项中的大额大项的理解，除了资产的单价、批量总价，还应当考虑处置方式不同而出现的风险大小和处置协调的难易程度。 处置审批后执行环节要加强监督。在探讨审批后执行主体过程中，对实物处理的执行主体存在不同的观点。目前，我市的审批后实物处理执行主体为使用单位，其优势是延续历史状况，程序便捷，处置自由，可以延续部分仍有使用价值的报废资产的使用，易于调动资产使用单位的积极性，促进资产管理，但易于出现资产配置标准的实际超标，已报废资产的使用带来相应办公成本的提高，被处置资产剩余价值的降低，资产处置效益不佳，处置监控缺失，出现资产管理廉政风险等。在创新思路上，我们倾向于集中处置，由公司运作审批后资产的实物处理，使用单位只要配合执行，并加强审批后的监督，这一思路的有关探讨将在下文中进行表述。 2、明确行政事业单位国有资产处置的内容。行政单位国有资产管理暂行办法规定了资产处置的六类资产，三种表现形式。 首先要明确无形资产属于资产处置范围。一方面是提高公众对无形资产的理解与认识，另一方面对易于被忽视的无形资产应明确规定属于处置管理范围，加强对行政事业单位无形资产的管理与保护，防止出现相应无形资产滥用出现的对国家信誉的损害和无形资产的损失。 其次要明确处置资产类型。在处置资产范围上，结合工作实际，我们又提出了如下四种新的类型。一是超标准配置的资产。这是为我市即将出台的杭州市行政事业单位国有资产配置标准而制定的配套规定。超标准配置的资产与闲置资产相近而有不同。超标准配置的资产往往也会成为闲置资产，或低利用价值的资产，而且违背财政资产公平配置的原则，造成行政事业单位间的资产攀比，成为破坏社会和谐的不利因素。对超标准配置资产的单位一方面可以通过预算进行资产平衡，另一方面可以通过主动的资产调剂使相应行政单位的资产配置达标。与闲置资产相比，超标准配置资产的处置更易于操作，从而实现资产配置的公平效益原则。二是经批准需置换或交易的资产。有的单位因工作地点变化等原因，需要进行资产的转换等操作，这一类型的提出为促进行政事业单位国有资产的流动提供了新的思路。三是转作经营或获取收益、因行政事业发展需要改变用途的资产，行政事业单位的国有资产是不得用于经营的，为促进事业单位发展，国家提出允许有条件的事业单位充分利用自身优势进行部分经营活动，并取得相应的经营收益。 “非转经是资产流失的最为严重的一个渠道”， 这类活动必须在有效的监控范围内，不得影响正常的事业任务与活动。这类资产还包括为保证特定任务的完成而由主管部门进行的国有资产的调剂客体。 四是按规定上缴的资产，例如部分由行政事业单位代管的资产，进行处置时应纳入财政资产管理。对罚没物资是否纳入行政事业单位国有资产处置管理有不同的观点。有人认为罚没物资按规定不属于处罚单位，所以不应纳入本办法的管理范畴；有人认为有的单位实际会将罚没资产当自有资产使用，为防止资产流失应纳入管理。 3、细化行政事业单位国有资产处置的方式，明确处置的具体操作类型。现行规定的处置方式主要有8种。 在实践工作中，我们将货币性资产损失的核销归入报损方式，无偿转让的概念有过于宽泛，不便理解和操作之虞，出让的说法主要用于城镇国有土地的从政府手中出售，因此并没有将此三种处置方式纳入我市的资产处置规定。我们认为实践工作中可以遇到九类处置方式：报废、报损、调拨、调出、置换、出售、捐赠、变更使用主体获取经济利益、机构改变发生的资产权属状态的改变等方式。此外，考虑到处置的复杂性，我们再增加具有包容性的其他国有资产处置行为，在近期实践中我们遇到对固定资产进行改造而发生的价值变动，或整体系统中部分配件损坏，损坏部分不再用而出现的部分报废的处置方式，完全可以归于此类型。 规范处置类型的含义，指导资产管理人员的操作。例如调拨、调出的概念易于混淆。我们将它们概括为：调拨是指依据有关审批文件，对有关资产在市本级行政、事业单位间进行的无偿转移国有资产占有、使用权的资产处置。调出是指依据有关审批文件，对有关资产在非市本级行政、事业单位间进行的无偿转移国有资产占有、使用权的资产处置。两种类型在深入理解上，有无偿转让的内容，但还不是无偿转让的全部，在概括两个类型时，我们特别强调了审批先行的原则，而审批文件是在提出处置申请前就应当取得的，处置操作更多的成为一个流程。 加强对各种处置方式中难点问题的指导。例如报废方式，其难点在于报废的标准。对资产进行报废淘汰受多种因素影响，包括相应资产的耐用程度，维护、维修成本大小，进行资产替换的财力状况，社会进步对相应资产要求的高低等。各类影响因素是制定相应资产使用年限、报废标准的决定性因素。例如我们在考虑计算机的使用年限时，根据其新购保修期一年，一般企业对计算机的更新周期在4年以上， 而损坏维修成本较高，再结合我市财政资金能力、创建节约型社会的需要、现有计算机与应用办公系统的功能和行政事业发展对计算机配置要求的提高程度，我们提出了6年的使用年限规定，在计算机使用达到6年后，可以直接申请报废。而在考虑办公家具的使用年限上，我们认为家具的耐用性较强，办公对家具的要求变化较少，一些木制桌椅维修容易且费用低廉，而奢华的家具也不适合于办公形象等因素，我们提出办公家具的使用年限不少于15年。在日常国有资产管理的处置申请中，90%以上是此类申请，对符合规定年限报废的资产应主要由主管部门审批完成，一方面简化操作，提高效率，另一方面可以减轻财政管理负担，加强宏观指导。 4、加强行政事业单位国有资产处置的监督程序。在处置程序中，一方面要明确处置中的权限、顺序和证据，另一方面要设置各重点环节的监督程序。 加强财政对放权由主管部门审批内容的监督。完善备案程序，可以加强对主管部门审批内容的监督。目前我市资产处置的备案情况并不完善，各单位在按权限处置后，将内部处置文件可以直接做为帐务调整依据，从而失去了备案的作用。实际工作中应备案部分资产处置，有的单位滥用处置权，如2004年购入的沙发，2007年即报废，很多办公用品使用年限偏低，一些单位报废的资产比其他单位在用的还要新，看不出明确的原因，存在浪费现象。必须明确未经备案的处置文书不能发生法律效力，财政部门对不合理的备案文件有责令改正或直接撤销的职能。 设置审批后的财务监督程序。在执行环节，我们注重审批的实效，避免出现帐实不符，要求处置批复和处置文书应及时交付相关行政事业单位，作为财政部门重新安排相关单位有关资产配置预算项目的参考依据，并作为行政事业单位调整相