浅议社会主义新农村建设的制度创新.doc

浅议社会主义新农村建设的制度创新摘要：制度创新和建设是社会主义新农村建设的关键。当前，我国新农村建设事业在制度创新方面存在比较明显的瓶颈制约。本文从社会主义新农村建设的意义、政策创新和制度创新着手，着重探讨了对于社会主义新农村建设具有重要意义的土地制度创新、教育制度创新和社会保障制度的创新，并提出了具有前瞻性、针对性和可操作性构想。新农村建设的总体目标为：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，20个字包含内容极为丰富，涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方面。我国农村人口众多、经济社会发展滞后是我国当前的一个基本国情。一、建设社会主义新农村的意义我国的经济社会发展总体上已经进入以工促农、以城带乡的新阶段。在这个阶段，只有实行统筹城乡经济社会发展的方略，加快建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村，我们才能如期实现全面建设小康社会和现代化强国的宏伟目标，实现中华民族的伟大复兴。建设社会主义新农村，是贯彻落实科学发展观的重大举措。科学发展观的一个重要内容，就是经济社会的全面协调可持续发展，城乡协调发展是其重要的组成部分。建设社会主义新农村，是确保我国现代化建设顺利推进的必然要求。国际经验表明，工农城乡之间的协调发展，是现代化建设成功的重要前提。一些国家较好地处理了工农城乡关系，经济社会得到了迅速发展，较快地迈进了现代化国家行列。也有一些国家没有处理好工农城乡关系，导致农村经济长期落后，致使整个国家经济停滞甚至倒退，现代化进程严重受阻。全面建设小康社会，培植新的消费热点，扩大内需，广大农村潜力巨大 。因此，通过推进社会主义新农村建设，可以加快农村经济发展，增加农民收入，使亿万农民的潜在购买意愿转化为巨大的现实消费需求，拉动整个经济的持续增长。特别是通过加强农村道路、住房、能源、水利、通信等方面的建设，既可以改善农民的生产生活条件和消费环境，又可以消化当前部分行业的过剩生产能力，促进相关产业的发展。建设社会主义新农村，是构建社会主义和谐社会的重要基础。二、社会主义新农村建设中政府的政策创新建设社会主义的新农村应立足于我国的国情。我国农村处于劳动力绝对过剩和无限供给的现实，完全依靠市场无法实现资源的有效配置。在我国的社会保障制度还没有惠及到农村的前提条件下，针对农村土地分散现状进行土地制度改革，实现土地自由流转，能够实现土地集中，为农业产业化创造条件。笔者认为这一发展模式具有远期可行性，但不是一蹴而就，围绕这一目标，必须从政府政策方面实施创新，逐步过渡，建设社会主义新农村自然水到渠成。（一）实现农村公共物品资金投入的政府主导、多元投入格局2006年，在全国农业税取消这一背景下，中央提出的新农村建设面临着农村内部综合配套改革的复杂问题，这也是在建设新农村中层次最深、环节最多、难度最大的改革创新。主要包括农村义务教育的改革、乡镇政府的改革和县乡财政管理体制的改革。这三大问题的关键就是解决资金问题。资金问题的解决办法可以本着努力提高农业占财政支出的比例，形成政府主导、多元投入的格局。首先，提高预算内农业投入占财政支出的比重。严格按照农业法等有关法律法规的要求办事，努力增加预算内支农资金，确保预算内支农支出按法定比例增长。其次，增加中央预算内投资用于农业基本建设的比重。为减轻农业发展资金过度依赖国债的现实，可考虑与中央财力增长基本相适应，逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，确保中央农业基建投资保持在较高水平。再次，考虑到取之于民用之于民这一根本原则，从发展新农村的角度把政府在农地转让中的收益预留一部分用于支援农业发展。最后，由于目前存在财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力，各部委财政支农资金在使用上各自为政，资金使用分散和投入交叉重复等现象，整合使用支农资金亟待解决。政府主导多元投入方面则表现为：一是建立政策性农业信贷体系，继续完善农业信贷体系，逐步增加农业信贷规模。二是建立政策性农业保险制度，以分担农村金融机构的贷款风险。三是把来自于农村的邮政储蓄用之于农，实施支农资金的良性循环。（二）通过打造“项目”或“产业”平台实现农民增收打造村镇项目和产业平台是目前建设新农村、实现农民增长的关键，更是实现农业规模的路径选择。村镇企业发展的项目和产业导向初期是以劳动密集型产业为主，产业链条的延展最好以本地的农产品作为上游输入品，生产技术含量低，操作工艺简单的最终消费品，这样可以形成产品的成本优势。而有条件的村镇可以依托龙头企业，利用进一步的专业分工延长产业链。村镇企业的项目选择和发展初期是个艰难的过程，必须依靠当地政府的大力扶持和政策导向。政府可采用财政投资补贴的方式，吸引农民和其他社会主体投资农业，这样既能发挥财政投入的主导作用，吸引社会投资，引导全社会投资方向，又可以避免政府直接投资造成的产权不清、管理不善、效率低下等诸多问题。特别是对于既有一定公益性、又直接从事生产经营的建设项目，这种方式优点尤为突出。同时，政府要尽快制订和出台有关政策和办法，除农业基础设施建设之外，对农业产业化经营、农业高新科技示范和推广等方面的建设项目均可实行财政投资补贴政策，吸引和鼓励农户、农民专业合作组织、农业产业化经营组织、龙头企业等各类社会主体增加农业投入。（三）构建高效的农村社会化服务网络建设社会主义新农村，必须发展服务体系相应的。农业生产过程等同于工业生产过程，其产前、产中、产后跟工业的供、产、销各个环节都离不开相应的服务。服务组织的形成可以有效避免信息不对称给农民带来的风险，各个服务组织不应只是行政机构的附属物， 应形成多种所有制形式、多种服务渠道和多种服务方式相互竞争的格局。各种服务组织可以根据自身利益需要发展横向联系， 从而形成多形式、多成份、多层次的组织和机构， 形成上下相通、左右相联的社会化综合服务网络，最终逐步建立以县级职能部门为龙头， 乡镇集体经济组织为骨干， 村级服务体系为基础， 民间自我服务组织为补充的多层次、综合性社会化服务体系， 覆盖农、林、牧、副、渔各行业， 贯穿产、供、销各个环节。如指导构建包括种植业、养殖业、林业的优良品种、科学的耕作、栽培、饲养的方法以及植保防疫治病等环节的农技服务体系。构建包括适用各种农事作业的机械、发挥出机械化的高效低成本的改善劳动条件的农机服务体系。构建包括如何用好当地水资源、发挥水利设施的效益、节约又合理用水等环节的水利服务体系。构建帮助农户进行经济分析、选择投资少效益高的产业方向的农经服务体系。构建包括生产资料的供应和农产品的加工储存、销售等产前产后的服务、促进农民个体经营活动的自然经济向商品经济转化的供销服务体系。构建包括信息的搜集、鉴别、传输等帮助农民选择高效益的经营方向， 最大限度地发挥资源优势， 减少生产经营上的盲目性的信息服务体系。三、社会主义新农村建设中的制度创新与思考（一）实现土地制度的创新1、我国现行农地制度及其弊端 、我国现行的农地制度 我国现行的农地制度是和我国农村的基本经营制度联系在一起的。中华人民共和国宪法里规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”不难看出，我国土地所有权和使用权在理论上属于分离存在的状态。国家在整个土地制度中的地位是土地的形式上的所有者，村集体或者村行政管理单位，是农村土地的管理单位，代表国家管理土地，与国家实质上是一种委托代理关系。农民在土地制度中的实际地位是土地的管理单位的一分子和使用者。土地家庭承包责任制，解决了人民公社制度下劳动监督成本过大的问题，并把土地产出(收益权)与劳动者的经营效益直接联系起来，增加了该制度的激励作用，极大的促进了农地资源的优化配置和合理利用，提高了农地的产出率，解决了农村绝大多数人口的温饱问题。、现行农地制度存在的弊端及其带来的危害随着我国经济的发展，现行的农地制度的缺陷逐渐显露出来，已经成为我国农业发展和社会主义新农村建设的重要瓶颈，主要表现在以下几个方面：a、现行农地制度产权不明晰，所有权主体虚位现行的农村土地制度，虽然明确规定土地归集体所有，即集体拥有产权，但是集体指向不明确。究竟谁是农村集体土地所有权的代表模糊不清。乡镇政府虽然行使着许多农村经济的组织管理职能，但他是一级政府，没有集体经济组织，故不能作为集体土地所有权的代表；村委会是乡镇政府和在农村的委托管理机构，同一村内的不同村民小组的土地数量、质量不一样，权力不均等，显然也不能作为集体土地所有权的代表；村民小组虽是农村集体经济组织的基础，同一村民小组的农民一般平等的拥有土地所有权，但一没有法律地位，二没有经济核算形式，三没有办公地点，有的甚至连小组长也没有，遇事往往由各户联合推荐一名代表行事，难以体现集体性和代表性。作为集体成员的农民个人，对集体所有的土地原则上没有所有权，只有使用权。这就使得集体土地的所有者实际上处于一种缺位或者虚构的状态。b、现行农地制度导致土地均田化、分散化，经营效率低下土地承包责任制表面上强调人人平等，村集体的所有成员获得的土地数量是相同的。这虽然满足了“耕者有其田”的夙愿，但实质上忽视了农民经营能力的差异和经营意愿的差异。经营能力低、经营意愿不强的人造成土地的闲置和撂荒，形成了土地的隐形浪费；而经营能力较强、经营意愿强烈的农户因无法得到较多的土地，不能彰显其能力，造成了人力资源的浪费和土地经营效率发挥不充分；另一方面，由于分配土地不仅要注意数量上的平等而且要照顾质量上的均衡，但土地本身存在的地理、区位等方面的差异性，使土地很难在大的区域上进行平均分配，结果造成了土地的条块分割和地块规模狭小。相关资料表明，目前我国平均每户农民分到的土地仅有874亩，且被分离成95块。平均每块仅有089亩。这种农地平均化分配方式。形成了“中国无农场”的局面，尽管满足了相对公平的目标，但同时却失去了其效率性，导致先进的农业现代化技术无法实施。2003年颁布的土地承包法规定，农民进入小城镇务工或定居，仍保留原土地的承包权，而进入大中城市务工定居，则要放弃原土地的承包权，而且得不到任何补偿。这一方面会阻碍城市化进程，因为农民为了保留土地承包权，会选择放弃在大中城市定居的机会；另一方面也不利于农村实现土地的规模经营。c现行农地制度使农户土地承包权存在着内在的不稳定性现行农地制度明文规定了农地的集体所有制，一个地区的农地是由这个地区的农民集体所有的。那么当单个的农户离开这个地区的时候，他就必须放弃在该地区的集体土地的使用权。当该地区出现新的农户时，这个地区的别的农户享有的土地必然要被重新分配，以满足新的农户的土地需求。其结果就是随着地区农户的迁出迁入和人口的变化，土地的分配必须相应做出不断的调整，以致土地经营在农户间频繁变动，诱使农民土地经营的短期化行为发生。d现行农地制度过度强调社会保障功能，影响了农地资源的合理配置我国农村中的土地除了作为基本的生产要素发挥作用外，对于绝大部分地区的农民来说它还具有极强的生存保障功能。对于兼业农民来说具有就业保障功能，对于部分年老体弱的农民来说具有医疗和养老保障功能。土地的多重保障功能是在我国多年以来对农村保障制度忽视的情况下所形成的，国家制度安排上实际没有将农民群体纳入规范性的社会保障体系之内，以致土地保障功能强化。土地的保障功能和生产功能之间是不相互兼容的，而且存在有明显的内在冲突。2、目前农地制度创新的探索与实践尝试针对目前农地制度的缺陷，中央政府对农村土地制度创新进而带动农村经济的进一步发展极其关注，提出按照“明确所有权、稳定承包权、放活使用权、保护收益权、尊重处分权、给予农民谈判权”的思路来创新农村土地制度。一些地方对其进行了探索和改进，主要形成了以下几种模式：、两田制首创于山东平度的“两田制”是在家庭联产承包责任制下把农地的经济发展功能和社会保障功能分离成口粮田和责任田。口粮田按人均分，只负担当时的农业税；责任田则根据效率优先的原则，采取按人、按劳和招标承包等三种主要方式承包经营，向国家交纳农业税、向集体交土地承包费，承担国家粮食定购任务。实际上是采用两种机制配置土地资源，即“口粮田”以行政手段配置土地资源，“责任田”以市场机制配置土地资源。口粮田的设计满足了农民稳定占有土地的心理，而责任田的设计则满足了政府和村、组集体的利益，从而减少了在均田制下的农业经营权不确定性和多余的交易费用。、土地银行土地银行是指专门从事土地承包经营权流转、出租和入股等经营管理活动的非盈利性机构，是推进土地经营权资本化的政策工具。土地银行的运行机制：一是农民首先将在农村的土地承包经营权像银行存款一样存入土地银行，定期按约定的土地经营收入获得存地收入；二是土地银行将储蓄集中起来的土地经营权经过土地整理、公开招标竞争，出租给种田能手或农场进行规模经营，并按土地经营权的级差和期限收取一定的租金，支付一定的存地收入；三是农民自己对土地的需求按存入土地经营权获得，但需将一定比例的存地收入用于缴纳保险费，为农民的城镇化提供制度保证。土地银行的主要优点是土地银行和农户共同分担了风险。他们之间的风险分担通过两个过程实现：一是从上到下，土地银行筹资中的利率和汇率风险通过利率的传导机制而影响农户经营过程和成本；另一个是从下而上，农户的经营风险，包括市场风险和自然风险，主要通过土地债券价格涨跌传导给银行。如果农户经营情况好、自然灾害小、农产品价格看好，会使土地银行的资金筹措更为便利。土地债券的价格也会随之上升，债券持有人可以从中获利，从而使土地银行可以发行更多的债券，反之亦然。但是，从实践层面上看，建立土地银行成本过大，制约制度绩效的发挥，加重国家财政负担，降低资源配置效率。、农地股份制度农地股份制是指农民集体经过依法批准将集体所有的土地量化到人，再把使用权在新的经营组织中作价入股，而集体土地所有权不变，农民通过股份制进行使用权流转的一种制度安排。其实质是农民凭借土地使用权转让而强化自身的土地所有权的一种形式。在现实中，如果农民以土地承包经营权入股，则将导致土地承包经营权的转让和流失，在此农民等于用使用权换得了收益权、处置权。农地股份制，等于实现了土地这一生产要素的资产化，农民入股的土地既能实现每年分红，而且随着地价的增值，其股金分红的标准也会相应的提升，保证了农民对土地收益的分享。但是股份制把土地集体共同所有改为按股份所有，等于承认资产量化到个才有效，会导致产权私有诱致的外部性产生，影响资源的最优配置。实际上农地股份制的有效运作有着极其严格的限制条件，那就是要有完善的生产要素市场作保证。、农民自发的土地使用权转移及农地流转制度农民自发的土地使用权转移及农地流转制度是农民之间把从集体承包(或分配)到的土地移交给他人经营使用的一种形式，多数通过口头形式和协议进行农地使用权转让。这种转让随意性强，仅仅是处于农户自身的意愿，一般在不改变农地的使用类型的前提下进行，由于缺乏成熟的制度约束和法律保障，通常这种流转主要在农村社会中的“熟人”之间进行，而且年季变化很大，并且相应的转移费用定价困难，不具有推广的价值。3、农地制度的创新与完善 目前社会主义新农村建设正在向前推进。在新农村建设中与土地制度改革直接相关的问题是：第一，生产要发展，农地的生产效率要提高，以保障农业生产经营者的生产积极性提高和生产收益增加；第二，生活要宽裕，农地对农民的生活保障功能，特别是食品安全保障功能要增强；第三，村容要整洁，农民的居住环境要改善，农村村落要整治、重新规划，要求土地资源配置能满足居住环境优化、美化的需要。但是，无论是农地生产效率提高和生活保障功能增强也好，还是新农村建设中农民居住条件的改善和村庄重新规划、整治也好，都关系到农村土地制度的创新与完善问题。纵观新型农地制度探索与改革尝试的优缺点，笔者认为，我国现行的农地制度改革应该主要在所有权明晰和促进农地合理流转两个方面做文章。从产权明晰的角度看，按照土地管理法和农村土地承包法规定，农地属于集体所有，那么集体作为权利人就应该拥有包括占有权、使用权、收益权和处分权在内的所有权的四项基本权能。从促进农地合理流转和提高资源配置效率角度看，农地制度创新的探索与尝试的实践告诉我们，股份合作制度是较为有效的。它的主要特点是原乡村集体将发包给农户承包经营的土地量化作股，组建股份合作社，股份合作社对入股的土地实行统一规划、开发和经营，股份合作社直接组织对外发包和租赁，合作社也吸收资金、技术等要素入股，所得收入按股份进行分配。它不仅彰显了土地权能人的处分权，而且打破了土地在村内流转的封闭性和促进了规模经营，还有利于提高农地的经营效率，有利于发挥农地对农民的社会保障功能。据此，笔者在此提出一个社会主义新农村建设背景下的农地制度创新的设想，即建立国有、农用、集体管理的农地制度。农地国有、农用、集体管理制度的建立，是对我国现行的农地集体所有制的改革，或者可以说是对现有集体所有制的实现形式的一种突破和探索。农地国家所有以后，个不可回避的问题是公平与效率的问题。国有，公平程度提高，农民可以在更大的范围内公平的享有土地使用权；农地的社会保障功能增强，国家可以以公平分配农地使用权这种较低社会成本来保证农民的基本生活水平；可以有效的解决农民群众与基层干部的矛盾，缓解农民与政府的矛盾，促进和谐农村的建设；国家可以根据城乡统筹规划的要求，保证新农村建设用她的有效供给。农用，农民可以更充分的与生产资料结合，提高土地的生产效率；农民可以选择把使用权转让、出租、入股等土地流转方式，以保证自身的利益最大化，保证新农村建设中的生产发展、生活宽裕目标的实现。问题的关键就在于集体所有权取消以后，一些以集体土地所有权进行权利寻租的人失去了寻租的机会，会对这种制度的执行和落实设置障碍。为此，建议农地国有化以后，第一，要充分发挥各级土地管理部门的职能，在村组一级层次中特派专人管理土地；第二，进行严格的农地登记注册，对土地使用者在公平、公正、公开的前提下进行合法性判定；第三，实行农地的区域化、资产化管理，同一区域内的不同质量的土地其资产价值要有所区别，以便通过实现农民在土地使用数量方面的差异性和资产上的平等性来防止土地经营规模的过度分割；第四，寻求土地使用权公平性和稳定性的平衡点，探索增人不增地、减人不减地的合理时空范围，对于已经能够稳定地享受城市社会福利保障的转移出农村的农民取消农地使用权，以促进城市化推进；第五，以新农村建设为锲机，组建新的村组管理单元，以便更好的行使对农地的管理职能。（二）教育制度创新农村教育制度创新的根本的目的是提高农村劳动者和农村居民的素质，从我国目前的现实来看，农村人才的培养尽管可以利用城市的优质教育资源来实现，但最根本的途径仍然是大力发展农村职业教育。从全国特别是经济欠发达地区农村职业教育的现状来看，普遍存在着严峻的生存危机，严重制约着农村城市化、现代化、民主化进程。因此，如何寻找能支撑起农村职业教育的有效支点，是能否实现社会主义新农村建设目标的关键。1、农村职业教育：摇摇欲坠的农村经科教之桥对农村尤其是偏远落后的农村来说，振兴经济的惟一出路是培养大批留得住、用得上、有知识、有技术的新型农民，既可以促进当地经济结构的调整，提高农业生产中的技术含量，又可以开展劳务输出，缓解劳动力供大于求的矛盾，还可以培育和发展农村市场。而用当地有限的教育资源大力发展普通高中的升学教育，实质上是无偿为发达地区培养高层次人才，虽然也是对国家、社会、人类的贡献，能在一定程度上促进当地经济的发展，但对落后的农村来说，实质上是人才外流、智力外流、资金外流的“河床”，职业教育才是扎根当地经济的“摇钱树”和“聚宝盆”。我国农村初中毕业生中只有1/3进入高中阶段学习，大量初中毕业生流向了社会，这对发展农村经济、普及高中教育、实现教育现代化，都是一种威胁和挑战。我国农村经济发展的惟一出路是把人口优势转化为智力优势。目前却出现了高素质人才通过升学外流、中等智力人才初中毕业外出打工的现象，这对农村未来的发展将带来恶性循环，并造成难以估量的损失。从现实的农村职业教育来看，普遍存在着政府重视不够、经费投入不足、全社会认识不到位、教育发展失衡、办学条件简陋等问题。农村职业教育严重萎缩，有些县竟然没有一所正规的职业学校，有些即使挂着职业学校的牌子，但实际上办的也是普通高中教育。为了应付职业教育检查，提高普职比，实行了所谓的学籍“双备案”、综合高中等办法，仍然是普通高中的办学模式。职业学校全部是靠对口升学维持生存，如果取消对口升学，农村职业教育将毁于一旦。此外，中等教育阶段普遍存在着严重的普职失衡问题。我国提出发展高中阶段教育目标之后，不少县都轰轰烈烈、大兴土木建设普通高中，有些县竟然拿出全县一年的财政收入用于普通高中建设。县领导对“普九”验收很重视，县委书记、县长亲自坐镇指挥，对职业教育则往往视而不见，任凭职业学校自生自灭。农村职业教育的滑坡不仅仅是因为上述“四难”问题，而是由内外多种原因共同作用的结果。一是由于经济发展水平的制约，造成就业机会有限。据统计，从2000年起，河南省劳动力资源进入增长高峰期，由于第三次生育高峰期出生的人口开始逐步进入劳动年龄，劳动力资源呈持续上升趋势。到2005年，河南省劳动力供给总量将达到6430万人，农村剩余劳动力1300万人需要转移，每年新增劳动力100多万人，而从就业形势来看，岗位严重不足，失业人数明显增加，劳动力供求矛盾十分突出。经验表明，国内生产总值每增加一个百分点，就业岗位就会增加500万个。按照这一标准计算，河南省未来几年的新增就业岗位远远低于人口的增长，满足不了就业的需求。从年与年的人均国内生产总值和从业人员数量来看，存在一个反差，即人均国内生产总值增加了8.5，但从业人数减少了1，这反映出全省近期的就业形势不会有大的改观，就业问题严重影响着职业教育的发展进程。二是由于农村近几年收入下降，学生对学费的支付能力不足。据统计，“九五”期间我国农民的收入增长幅度呈逐年递减之势。19962000年5年间，农民人均纯收入增长幅度分别为9、4.6、4.3、3.8和2.1。在这有限的增长率中，富裕农民的增长率达6.1，低收入农民的增长率为负6。三是国家政策和制度不完善，严重制约了农村职业教育的发展。从现有职业教育法来看，只是停留在宣言性层面，规范性程序少，操作性差，缺乏执行的刚性，有法不依、执法不严的现象经常发生。如法律规定预算内教育经费要随国内生产总值的增长而有较大的增长，实际上教育经费尤其是职业教育经费占国内生产总值的比例一直在降低。再如就业问题，法律规定要实施“先培训，后就业”制度，但现实中随意性很强。劳动准入制度一直未能严格实施。企业承担的职业教育与培训经费也一直停留在文字上，使得职业教育一直缺乏良好的发展环境。农村职业教育决不单纯是教育问题，而是关系到农村经济和社会发展的重大问题，仅靠有限的土地规模只能解决温饱问题。增加农民收入一要转移剩余劳动力，扩大土地经营规模；二是要增加农业科技含量，提高单位面积的产量和附加值。这都需要人才的支撑，需要农村职业教育通过培养人才，将传统农民改造成现代农民，将农民改变为非农民来实现。因此，大力发展农村职业教育是发展农村经济的首要选择。2、政府：撑起农村职业教育的支点20世纪90年代中期，农村职业教育的辉煌并非完全是经济、科技、文化、观念的发展使然，而是由国家的政策驱动所致，仍是计划经济的产物。当市场机制日益完善、市场意识日益深入、市场作用日益突出时，处于弱势地位的农村职业教育就需要政府强有力的政策保护。诚然，举办职业教育需要政府、社会、企业的参与，需要市场作用的发挥。但从国家整体利益出发，农业的落后不仅制约工业化、城镇化进程，而且影响第三产业的发展，造成经济社会的低水平运行；不仅影响小康社会建设的目标，更难抵御WTO带来的风险。从利益的角度分析，在国家、个人、企业等方面，国家是发展农村职业教育的最大受益者，理应承担起发展农村职业教育的重任。从整体上来说，农业是弱质产业，农村是弱势地区，农民是弱势群体，农村职业教育是弱势教育，教育对象是弱势学业群体。职业教育是面对一线劳动者的教育类型，不论是经济收入、权利还是职业声望，都处于社会的底层，在我国传统的“官本位”、“学而优则仕”的观念中自然地位低下。对于弱质产业、弱势地区、弱势群体、弱势教育等，世界各国都采取了程度不同的保护性措施，建立了完善的社会发展平衡机制。对农村职业教育来说，同样需要政府的保护，而政府是农村职业教育的主体和核心。但政府在农村职业教育发展中的作用不能仅靠行政命令，因为在市场机制下行政命令是乏力的。政府的责任是通过立法、拨款、政策引导和激励、监督评估等措施，为农村职业教育注入发展活力。尤其需要从制度层入手，为农村职业教育寻求生存之路。因为在决定事物发展的物质层、制度层和观念层中，制度层发挥着核心作用，它影响甚至决定着物质层和观念层的建设和完善。农村职业教育存在的矛盾和问题是由外部的社会、政府等原因造成的，即根源于能够统摄社会、民众、企业等主体的制度，不是通过职业教育自身的努力可以改变的。因此，解决职业教育问题不能只局限于职业教育自身，而必须从外在的社会、政府等方面寻找对策。3、完善的制度：撬动农村职业教育的杠杆一提起农村职业教育的滑坡，人们首先感慨的是观念落后，认为是由我国传统的“学而优则仕”、“有科无技”、“述而不作”等观念造成的。其实，观念与农村的现实、与农村职业教育的现实是互为因果的。观念不是凌驾于现实之上的独立物，而是现实的反映。尽管观念文化在制度文化、器物文化中居于核心地位，但从目前我国的现状来看，党和国家已经清醒地认识到了农村职业教育的重要地位与作用，只是在广大社会成员中还存在鄙视农村、鄙视农村职业教育的观念。在这种情况下，最好的办法就是以制度建设为突破口，进行农村职业教育改革。制度作为中间层面的文化，对观念文化、器物文化都具有拉动作用，它既可以推进观念的转变，又可以促进物质层的建设。因此，观念已经不是影响农村职业教育的决定性因素，加强制度建设则是当前发展我国农村职业教育的根本出路。充分发挥政府的宏观调控职能，通过建立与我国农村经济社会发展相适应的职业教育政策体系，显得十分重要而迫切。制度成为推动我国农村职业教育的根本动力。、建立完善的农村职业教育法律法规体系美国经济学家康芒斯认为，在现代社会中，有法律、经济、伦理三种利益协调方式，其中法律制度最为重要，它是经济社会发展的决定性因素。实行法制化管理是农村职业教育走向规范化道路的基础，也是国家控制和管理农村职业教育的有效措施，是政府角色的最鲜明体现。二战期间美国颁布的莫里尔赠地学院法以及后来颁布的一系列农业规章制度，就是以法律为手段发展农村职业教育的典型例证。从总体上看，我国的农村教育立法还存在许多不足。相对于国家整体法律而言，农村职业教育立法显得十分薄弱，与我国农业大国的国情极不相称；相对于农村职业教育发展实际而言，存在着法律体系不健全、法律保障不力、执法环境不理想等现象。农村职业教育领域无法可依、有法不依、执法不严、违法不纠等问题并存，严重制约着农村职业教育的发展。在建设小康社会尤其是应对的挑战中，我们必须加大农村教育法制建设的力度和步伐，使法律在农村经济发展中显示其应有的威力。、建立符合我国国情和农村特点的教育经费投入制度近几年农民收入相对下降已成为不争的事实，并已经成为制约农村职业教育发展的一个重要因素。既然农村的现代化是我国现代化的基石，那么农村的教育投入就是我国现代化建设的基础，是让全社会受益的明智之举。通常人们接受教育的目的是提高货币收益或身份收益，但从目前的社会现实来看，大学毕业生至少可以获得相应的身份收益，并存在获取较高货币收益的较大可能性。而职业学校的毕业生则不然，尤其是高等院校扩招后，中等职业学校毕业生的两种收益都受到了强力冲击。从职业学校毕业生的货币收益分析中发现，中专生学费年均1500元左右，年需要4500元，加上食宿和其他费用，年累计高达1300020000元。而目前农村的年人均收入全国平均仅为1700元，如果正常就业，也需要10年才能收回成本，而且承担着找不到工作的风险，在贫困地区求学投入的回报更低。因此，农民拒绝接受职业教育也就在所难免了。以农村家庭联产承包责任制为突破口的改革开放，使中国取得了令世人瞩目的成就，但农村享受到的发展成果比城市少得多。既然知识可以改变个人命运，那么教育就可以改变农村的现实。因此，国家应该设立农村教育发展专项基金，或者采取“农村职业教育证券制”，也可把农村职业教育作为义务教育，鼓励农村青年接受职业教育，献身农村经济建设。、建立政府目标责任制，把高中阶段教育的协调发展作为地方政府的责任目标要坚持政府统筹协调、教育部门主管、农业与科技部门参与的原则发展农村职业教育。地方政府应从对事业负责、对人民负责、对经济和社会发展负责的高度，真正将职业教育纳入教育发展的议事日程，使职教与普教协调发展。县、乡（镇）要实现“五个到位”，即领导认识到位、行为到位、经费投入到位、政策措施到位、责任目标到位，把县、乡职工和劳动力总数中接受职业教育的比例、科技贡献份额等作为考核领导干部的一项重要指标。只有这样，农村职业教育才有出路，农村经济才能发展，农村社会才能进步。职业教育是影响农村经济的重要工程，在全社会认识尚不到位的特殊阶段，理应列入政府的责任目标，真正把“抓教育就是抓经济，抓经济必须抓教育”落到实处。、健全符合农村职业教育发展特点的教育政策体系当前的教育政策存在着严重的城市化取向，这是教育机会不均等的表现。无视农村和城市在教育环境、教育资源上的巨大差距，基本上以城市学生的发展特点和需要为标准制定政策，使得农村职业教育很难办出自身特色，永远处于落后状态。如高考制度，大城市本来享受着优越的教育资源，但录取分数低；农村本来教育资源稀缺，但录取分数高。表面上国家给予每个人同等的升学机会，实际上看似公平的政策掩盖了深层的教育不公。美国的库姆斯在世界教育危机一书中谈到：学校中的“学术性、城市化和现代化的课程，不能适应大多数农村青年的学习需求和生活需要。而且，这些引进的教育模式使最聪明、有很强学习动机的儿童脱离他们的农村环境，正好刺激了他们移入城市的欲望，而不是促使他们留在农村发展自己的社区”。因此，发展农村职业教育首先必须在政策上、制度上予以重视，如实施就业准入制度、改革户籍制度、等值承认中等职业学校的毕业文凭等，并在学费上考虑农民、农村职业学校及学生的弱势地位，在经济上通过借鉴国外的“教育证券”制度给予补偿。（三）农村社会保障制度创新1、国家应当承担建立农村社会保障体制的责任 建国50多年来，我国农村的社会保障工作取得了长足的发展，主要体现在对孤老残幼的社会救济、贫困户的扶持、灾难的救济、复员军人的安置、伤残军人及军烈属的优待抚恤等方面，但在对农民的社会保险尤其是农民养老保险和医疗保险方面尚未全面展开。由于历史、社会、经济等方面的原因，农村社会保障事业还很落后，社会保障覆盖面小、保障水平低，而且没有形成一个完整的体系和制度。尤其是农村实行家庭联产承包责任制以后，使得一些原有的社会保障项目(如合作医疗保障制度等)受到削弱，而新的制度还未建立起来。这种社会保障事业的发展落后于经济增长的状况，无疑对整个农村经济的发展和农村社会的稳定带来不良影响。进入1990年代以来，我国农村经历着一场深刻的变革，这种变革不仅涉及到农村经济结构的改革，同时也涉及到农民社会生活方式的改变。社会主义市场经济体制的建立、农村工业化的发展、农村劳动力的流动与转移，农村小城镇的建设、农村人口老龄化与家庭小型化的趋势等等，决定着农村传统的以家庭保障为主的保障方式已难以为继，必须建立与农村生产力水平和经济社会结构相适应的新型农村社会保障体制，以保障农民基本生活、促进经济的发展和改革的深化、保证社会的稳定和进步。现阶段是建立农民养老保障等农村社会保障的“黄金时期”。研究结果表明，一个社会老龄化高峰到来之前的3040年是以储备积累方式进行社会养老保障制度建立的最佳时期，时间越短越被动。我国农村本世纪30年代开始将总体步入老龄化社会，若现在仍不抓紧这一黄金时期开始建立并完善农村社会养老保险制度，到本世纪中期我们将陷入严重困境。同时，现在农村已基本具备建立新型社会保障制度的经济和心理等方面条件。从经济条件看，实行社会主义保障制度的中心问题经费问题，尤其是农民养老和医疗等社会保险的基金主要来自于农民的缴纳，现阶段我国农民已基本解决了温饱问题并向小康水平迈进。经过组织和引导，农民有能力支付一定的费用用于社会保险项目的开展。从社会心理条件看，农民具有迫切的构建农村社会保障制度的要求，通过引导，易于形成正确的保障观念和保障意识。因此，加快新型农村社会保障体制建设已成为一项刻不容缓的工作。在构建农村新型社会保障体制的过程中，国家承担着不可推卸的职责。首先，农村社会保障具有非盈利性、普遍性和强制性的特点。这一制度以确保广大农民的基本生活条件为唯一宗旨和目标，基金由个人、集体、国家三方共同构成。综观世界各国的社会保障，从其诞生之日起，都是由政府组织实施的，是一种政府行为。其次，为不错过现在建立农村社会保障的“黄金时期”，国家应及时承担起相应责任。继续靠家庭养老方式难以适应老龄化这一趋势。同时，农村原有合作医疗体制在1980年代初期解体以后，也急需进行创新和重构。再次，从现阶段农村开展社会保障工作的实践看，必须强化国家行政职能的发挥。在进行农村社会保障的构建中，国家有关部门确实开展了不少工作，但仍存在不少问题，如有的领导重视不够、宣传组织不力、职能部门间的关系不协调等。农村社会保障的实践表明，必须强化国家相应责任。2、为农村社会保障健康发展提供法律保障我国农村社会保障在长期的社会实践中，形成了以集体保障为主、其他保障为辅的农村社会保障体系，这种保障体系主要是依靠高度集中统一的行政管理系统依据相关政策实施，缺乏法律的规定性，除仅有一部农村五保供养工作条例对五保对象作了较为明确规定之外，再无法律条文对此以外的保障对象作出明确规定。法律制度的欠缺给农村社会保障带来一系列问题，如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等等。要使农村社会保障工作走上规范化的轨道，建立起适应农村经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会保障体系，就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会保障的法律法规。对农村社会保障进行立法，就是通过法律规范调整因农村社会保障而引起的社会关系，即社会保障关系。农村社会保障关系依其内容不同，可分为以农民养老保险、医疗保险及工伤保险为主的农村社会保险关系，以救灾和扶贫为重点的社会救济关系，以五保供养和残疾人照顾为重点的社会福利关系以及以复员军人安置、伤残军人、军烈属为重点的优待抚恤关系。如果把上述内容概括起来，并就其共同点加以归纳，农村社会保障关系又可分为农村社会保障体制管理关系，农村社会保障资金筹集关系，农村社会保障项目标准确立关系，农村社会保障发放关系，农村社会保障监督关系等。为调整农村社会保障中的这些社会关系，在立法体制上，应形成以全国人大常委会制定的农村社会保障法为统率的，以国务院针对农村的社会保障主要方面制定的条例为主休，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。首先，全国人常委会应尽快制定农村社会保障法，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定。其次，国务院根据农村社会保障法的要求，制定农村养老保险条例、农村合作医疗条例、农村社会救济工作条例，农村优待抚恤工作条例等条例，同时完善农村五保供养工作条例的内容，使农村社会保障主要内容的法律规定具体化，以增加其可操作性。再次，由于中国农村地域广阔，地区之间经济